Безопасность туризмапод общей редакцией дра юрид наук Е. Л. Писаревского
 Скачать 2.29 Mb.
|
|
§ 2. Правовая основа безопасности туризма Правовую основу безопасности туризма образует совокупность федераль- ных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, регулирующих общественные отно- шения, которые складываются между туристами, иными субъектами сферы туризма, а также органами публичной власти по поводу обеспечения без- опасности туризма (законодательство в области безопасности туризма). Источники законодательства о безопасности туризма можно сгруппи- ровать по различным критериям: по юридической силе (иерархии), по кру- гу актов, по территории действия, по предмету регулирования, по объектам безопасности, по предмету ведения и др. По юридической силе выделяются: Конституция Российской Федерации 1 ; федеральные конституционные законы (Закон о Правительстве; Закон о чрезвычайном положении) 2 ; 1 См.: Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосовани- ем 12 декабря 1993 г.) (с учетом поправок, внесенных законами Российской Федерации о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 г. № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ) // Российская газета. 1993. № 237. 2 См.: Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «О Прави- тельстве Российской Федерации» // СЗ РФ 1997. № 51. Ст. 5712; Федеральный консти- туционный закон от 30.05.2001 года № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» // Россий- ская газета. 2001. № 105. 62 федеральные законы (Закон о туристской деятельности, Закон о безопасности) 1 ; акты Президента Российской Федерации (Указ Президента РФ от 12.05.2009 № 537 «О стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года», Указ Президента РФ от 12.11.1994 № 2058 «О мерах в случае возникновения чрезвы- чайных ситуаций для деятельности загранучреждений Российской Федерации и российских граждан, находящихся за рубежом», Указ Президента РФ от 01.04.1996 № 440 «О концепции перехода Рос- сийской Федерации к устойчивому развитию») 2 ; акты Правительства Российской Федерации (постановление Пра- вительства РФ от 21.05.2007 № 304 «О классификации чрезвычай- ных ситуаций природного и техногенного характера») 3 ; акты палат Федерального Собрания Российской Федерации (постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 12.01.2005 № 1424-IV ГД «Об обраще- нии Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации “К Правительству Российской Федерации о мерах по защите прав и законных интересов российских граждан в усло- виях чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера за пределами территории Российской Федерации”») 4 ; акты федеральных органов исполнительной власти (приказ Мин- транса России от 08.01.1997 № 2 «Положение об обеспечении без- опасности перевозок пассажиров автобусами», приказ МЧС России от 18.06.2003 № 313, утвердивший Правила пожарной безопасно- сти в Российской Федерации, приказ МЧС России от 25.10.2004 1 См.: Федеральный закон от 24.11.1996 № 132-ФЗ «Об основах туристской дея- тельности в Российской Федерации» // СЗ РФ 1996. № 49. Ст. 5491; Федеральный закон от 28.12.2010 года № 390-ФЗ «О безопасности» // Российская газета. 2010. №295. 2 См.: Указ Президента Российской Федерации от 12.05.2009 № 537 «О страте- гии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» // СЗ РФ. 2009. № 20. Ст. 2444; Указ Президента Российской Федерации от 12.11.1994 № 2058 «О мерах в случае возникновения чрезвычайных ситуаций для деятельности загранучреждений Российской Федерации и российских граждан, находящихся за рубежом» // СЗ РФ. 1994. № 28. Ст. 2971; Указ Президента Российской Федерации от 01 апреля 1996 № 440 «О концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию» // СЗ РФ. 1996. № 15. Ст. 1572. 3 См.: Постановление Правительства Российской Федерации № 1094 от 13.09.1996 г. «О классификации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» // Российская газета. 1996. № 182. 4 См.: Постановление ГД ФС РФ от 12.01.2005 № 1424-IV ГД «Об Обращении Го- сударственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации «К Правительству Российской Федерации о мерах по защите прав и законных интересов российских граж- дан в условиях чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера за преде- лами территории Российской Федерации» // СЗ РФ. 2005. № 4. Ст. 244. 63 № 484 «Об утверждении типового паспорта безопасности терри- торий субъектов Российской Федерации и муниципальных обра- зований») 1 По кругу актов выделяются федеральные законы и иные (подзакон- ные) правовые акты (Федеральный закон от 09.02.2007 № 16-ФЗ «О транс- портной безопасности» 2 и приказ Минтранса России от 08.01.1997 № 2 «Об утверждении Положения об обеспечении безопасности перевозок пасса- жиров автобусами»). По территории действия правовые акты могут быть национальные (Закон о защите прав потребителей) 3 и международные (Руководящие принципы ООН для защиты интересов потребителей, Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах, Инициатива «Группы восьми» по безопасному и упрощенному порядку международных поездок (SAFTI) (Си-Айленд, 11 июня 2004 г. и др.) 4 По объектам безопасности правовые акты подразделяются на акты, регламентирующие общественные отношения в сфере безопасности лично- сти (Закон Российской Федерации от 25.06.1993 № 5242-1 «О праве граж- дан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пре- бывания и жительства в пределах территории Российской Федерации») 5 , акты в области обеспечения безопасности общества и охраны окружающей среды (законы от 25.06.2002 № 73-ФЗ «Об объектах культурного насле- дия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации», от 24.04.1995 № 52-ФЗ «О животном мире» 6 , акты в области безопасности государства (федеральные законы от 03.04.1995 № 40-ФЗ «О федераль- ной службе безопасности», от 10.01.1996 № 5-ФЗ «О внешней разведке», 1 См.: Приказ Минтранса России № 2 от 08.01.1997 г. «Положение об обеспече- нии безопасности перевозок пассажиров автобусами» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 1997. № 11; Приказ МЧС России № 313 от 18.06.2003 г. «Правила пожарной безопасности в Российской Федерации» // Россий- ская газета. 2003. № 129; Приказ МЧС России № 484 от 25.10.2004 г. «Об утверждении типового паспорта безопасности территорий субъектов Российской Федерации и муни- ципальных образований» // Российская газета. 2004. № 267. 2 См.: Федеральный закон от 09.02.2007 № 16-ФЗ «О транспортной безопасно- сти» // Российская газета. 2007. № 31. 3 См.: Закон Российской Федерации от 07.02.1992 № 2300-1 «О защите прав по- требителей» // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 15. Ст. 766. 4 См.: Инициатива «Группы восьми» по безопасному и упрощенному порядку международных поездок» (SAFTI) (Си-Айленд, 11 июня 2004 г.) // Московский журнал международного права. 2004. № 4. С. 307–312. 5 См.: Закон Российской Федерации от 25.06.1993 № 5242-1»О праве граждан Рос- сийской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах территории Российской Федерации» // Российская газета. 1993. № 152. 6 См.: Федеральный закон 25.06.2002 № 73-ФЗ «Об объектах культурного насле- дия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» // Российская газета. 2002. № 116-117; Федеральный закон 24.04.1995 № 52-ФЗ «О животном мире» // Российская газета. 1995. № 86. 64 от 06.03.2006 № 35-ФЗ «О противодействии терроризму») 1 , а также ком- плексные (универсальные) правовые акты (Закон о безопасности, Страте- гия национальной безопасности). По предмету регулирования выделяются специальные правовые акты в области обеспечения безопасности туризма (Закон о туристской деятель- ности), а также все иные правовые акты в области безопасности, в которых содержатся отдельные нормы законодательства о безопасности туризма (постановление Правительства РФ от 01.10.1998 № 1142 «О реализации норм Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и порядке въезда в Российскую Федерацию», утвердившее Положение об оказании помощи по страховым случаям гражданам Российской Феде- рации, находящимся на территории иностранного государства») 2 По предмету ведения правовые акты относятся к федеральному зако- нодательству (Закон о чрезвычайных ситуациях, Закон о санитарно-эпи- демиологическом благополучии населения) 3 и законодательству субъек- тов Российской Федерации (постановление от 08 апреля 1998 № 260-п губернатора Иркутской области «Об обеспечении безопасности туристов на территории области») 4 Рассматривая последнюю классификацию, следует отметить, что в основе законодательства о безопасности туризма лежит конституционной принцип разграничения предметов ведения и полномочий между Россий- ской Федерацией и субъектами Российской Федерации. Так, по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституци- онные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (ст. 76 Кон- ституции РФ). 1 См.: Федеральный закон от 03.04.1995 № 40-ФЗ «О федеральной службе без- опасности» // Российская газета. 1995. № 72; Федеральный закон от 10.01.1996 № 5-ФЗ «О внешней разведке» // Российская газета. 1996. № 9; Федеральный закон от 06.03.2006 № 35-ФЗ «О противодействии терроризму» // Российская газета. 2011. № 48. 2 См.: Постановление Правительства РФ от 01.10.1998 № 1142 «О реализации норм Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и порядке въезда в Российскую Федерацию», утвердившее Положение об оказании помощи по страховым случаям гражданам Российской Федерации, находящимся на территории иностранного государства» // Российская газета. 1998. № 193. 3 См.: Федеральный закон от 21.12.1994 года № 68-ФЗ «О защите населения и тер- риторий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» // СЗ РФ. 1994. № 35. Ст. 3648; Федеральный закон от 30.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарно-эпиде- миологическом благополучии населения» // СЗ РФ. 1999. № 14. Ст. 1650. 4 См.: Постановление Губернатора Иркутской области от 08.04.1998 № 260-п «Об обеспечении безопасности туристов на территории области» // СПС Консультант- Плюс. 2011. 65 Анализ действующего законодательства Российской Федерации пока- зывает, что в нем пока отсутствует четкое разграничение сфер деятельности и полномочий по вопросам регулирования туризма и туристской деятель- ности между органами публичной власти различных уровней 1 В настоящий момент данный пробел частично может быть восполнен Конституционным Судом Российской Федерации посредством официаль- ного толкования положений Конституции РФ, а также принятия им реше- ний, в том числе связанных с разрешением споров о компетенции 2 До внесения соответствующих изменений в законодательство Россий- ской Федерации, а также в случае возникновения споров о компетенции, на наш взгляд, следует руководствоваться следующими общими принци- пами. 1. Вопросы обеспечения безопасности туризма, как и вопросы разви- тия туризма и туристской деятельности, по общему правилу отно- сятся к совместной компетенции федеральных и региональных орга- нов публичной власти (ст. 2 Закона о туристской деятельности, ст. 6 Закона о безопасности). 2. В отношении обеспечения безопасности туристов (экскурсантов), сохранности их имущества основой нормотворческих полномочий субъектов Российской Федерации выступают нормы ст. 72 Консти- туции, которые относят к предметам совместного ведения Россий- ской Федерации и субъектов Российской Федерации вопросы: защиты прав и свобод человека и гражданина; обеспечения закон- ности, правопорядка, общественной безопасности; режима погра- ничных зон (п. «б» ч. 1); координации здравоохранения (п. «ж» ч. 1); административного законодательства (п. «к»). 3. Издание субъектами Российской Федерации нормативных право- вых актов, направленных на ненанесение ущерба при совершении путешествий окружающей среде, основано на п. «д» ч. 1 ст. 72 Кон- ституции РФ(вопросы природопользования; охраны окружающей 1 См.: проект федерального закона № 612877-5 «О внесении изменений в Феде- ральный закон «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» (в ча- сти конкретизации полномочий в области туризма и туристской деятельности) (внесен членами Совета Федерации ФС РФ В.А. Жидких, Ю.В. Смирновым, И.Б. Бечеловым, А.А. Борисовым, В.Е. Оськиной, М.Г. Кавджарадзе, В.С. Косоуровым, А.Н. Лоторевым, Л.Н. Пономаревой, К.В. Сурковым, Н.И. Тонковым, В.А. Фетисовым, Ю.В. Шамковым, В.В. Якубовским) (См.: СПС КонсультантПлюс. Законопроекты). 2 См., например: Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 17.06.2008 452-О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Сахалинской областной Думы о проверке конституционности подпункта «а» пункта 2 статьи 21 и под- пункта 51.1 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Вестник Конституционного Суда РФ. № 1. 2009. 66 среды и обеспечения экологической безопасности; особо охраняе- мых природных территорий). 4. Обеспечение безопасности материальных и духовных ценностей общества возможно путем реализации правотворческих функций регионов России в соответствии с п. «д» ч. 1 ст. 72 (охрана памят- ников истории и культуры), а также п. «е» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ (общие вопросы культуры). 5. Субъекты Российской Федерации не вправе издавать норматив- ные акты по вопросам безопасности государства, так как эти вопро- сы — предмет исключительного ведения Российской Федерации (п. «м» ст. 71 Конституции РФ). В научной литературе выдвигаются также предложения о необходи- мости установления порядка, при котором органы исполнительной вла- сти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации получают право издавать по предметам совместного ведения совместные норматив- ные правовые акты, имеющие прямое действие на территориях субъектов Российской Федерации 1 Правами и обязанностями в сфере туризма и туристской деятельности обладают также исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований 2 Кратко остановимся на характеристике некоторых источников законо- дательства о безопасности туризма. 1. Закон о туристской деятельности. Определяет понятие «безопас- ность туризма», устанавливает права и обязанности туристов, туроперато- ров, турагентов, органов государственной власти, средств массовой инфор- мации в области обеспечения безопасности туризма (ст. 14), определяет силы и средства обеспечения безопасности туризма — специализирован- ные службы по обеспечению безопасности туристов (ст. 15), устанавливает способы обеспечения безопасности туризма и финансового обеспечения ответственности туроператоров — страхование туристов на случай болез- ни, страхование гражданской ответственности туроператоров, банковская гарантия исполнения обязательств туроператоров (ст. 17), определяет пра- вовые основы создания и функционирования Ассоциации «Объединение туроператоров сфере выездного туризма «Турпомощь», создаваемой для оказания туристам экстренной помощи (ст. 11.1–11.5). 1 См.: Тхабисимова Л.А. Конституционно-правовые основы взаимоотношений Рос- сийской Федерации и субъектов Российской Федерации // Научные труды. Российская академия юридических наук. Вып. 11. Т. 1. М.: Юрист, 2011. С. 822. 2 См.: Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах органи- зации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъек- тов Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005; Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822. 67 Закон о туристской деятельности к основным обязанностям участни- ков туристской деятельности в области обеспечения безопасности относит следующие обязанности: 1) федерального органа исполнительной власти в сфере туризма — информировать туристов, туроператоров и турагентов об угрозе безопасности туристов в стране (месте) временного пребывания 1 ; 2) специализированных служб по обеспечению безопасности туриз- ма — оказывать необходимую помощь туристам, терпящим бед- ствие на территории Российской Федерации; 3) уполномоченных органов государственной власти Российской Федерации — в случаях возникновения чрезвычайных ситуаций принимать меры по защите интересов российских туристов за пре- делами Российской Федерации, в том числе меры по их эвакуации из страны временного пребывания; содействовать свободе передви- жения туристов; 4) субъектов Российской Федерации — проводить аккредитацию орга- низаций, осуществляющих деятельность в области классификации объектов туристской индустрии; 5) органов местного самоуправления — обеспечивать свободный доступ туристов к туристским ресурсам с учетом принятых в стра- не (месте) временного пребывания ограничительных мер, содей- ствовать в получении правовой и иных видов неотложной помощи, беспрепятственного доступа к средствам связи; 6) туроператоров (турагентов): — создавать необходимые условия для обеспечения личной без- опасности туристов, их потребительских прав и сохранности имущества, беспрепятственного получения неотложной меди- цинской помощи; — возмещать убытки и компенсировать моральный вред в случае невыполнения условий договора с туристом; — предоставлять туристам исчерпывающие сведения об особенно- стях путешествий, а также об опасностях, с которыми они могут встретиться при совершении путешествий, и осуществлять пред- упредительные меры, направленные на обеспечение безопас- 1 Глобальный этический кодекс туризма определяет, что данная информация должна строго соответствовать серьезности ситуаций и ограничиваться теми географи- ческими зонами, в которых подтверждены проблемы с безопасностью. Данные сведения не должны наносить неоправданный или несоразмерный ущерб туристской индустрии места временного пребывания. Содержание возможной информации об угрозе должно предварительно обсуждаться с органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, на территориях которых возникли чрезвычайные ситуации. Глобальный этический кодекс туризма (Принят в г. Сантьяго 01.10.1999 Резолюцией a/RES/406(XIII) на 13-й сессии Генеральной ассамблеи Всемир- ной туристской организации). URL: http:// www.unwto.org . 68 ности туристов, а также о правилах и условиях эффективного и безопасного использования туристского продукта; — предоставлять туристам необходимую и достоверную информа- цию о правилах въезда в страну (место) временного пребывания и пребывания там, об обычаях местного населения, о религиоз- ных обрядах, святынях, памятниках природы, истории, культуры и других объектах туристского показа, находящихся под особой охраной, состоянии окружающей природной среды; — предоставлять туристам гарантии оплаты медицинской помо- щи, если законодательством страны (места) временного пре- бывания установлены требования предоставления таких гаран- тий (страхование туристов на случай внезапного заболевания и от несчастных случаев является основной формой предостав- ления таких гарантий); — по требованию туриста оказывать содействие в предоставлении услуг по страхованию иных рисков (в том числе при совершении путешествий, связанных с прохождением туристами маршрутов, представляющих повышенную опасность для их жизни и здо- ровья); 7) Ассоциации «Объединение туроператоров в сфере выездного туризма «Турпомощь»: — оказание экстренной помощи туристам в случае невозможности исполнения, неисполнения или ненадлежащего исполнения обя- зательств туроператором; 8) туристов: — проходить профилактику в соответствии с международными медицинскими требованиями в случае совершения путешествия в страну (место) временного пребывания, в которой они могут подвергнуться повышенному риску инфекционных заболева- ний; — соблюдать законодательство страны (места) временного пре- бывания, уважать ее социальное устройство, обычаи, традиции, религиозные верования; — сохранять окружающую природную среду, бережно относиться к памятникам природы, истории и культуры в стране (месте) временного пребывания; — соблюдать правила въезда в страну (место) временного пребы- вания, выезда из страны (места) временного пребывания и пре- бывания там, а также в странах транзитного проезда; — соблюдать во время путешествия правила личной безопасности. |