Безопасность туризмапод общей редакцией дра юрид наук Е. Л. Писаревского
 Скачать 2.29 Mb.
|
|
ГЛаВа V оБеСПечение БеЗоПаСноСТи ТУриЗМа За рУБежоМ В главе рассматриваются международные стандарты обеспечения безопас- ности туризма, а также представлен опыт иностранных государств в обла- сти обеспечения безопасности туризма. § 1. Международные станадарты обеспечения безопасности туризма Стремительное развитие международного туризма, а также рост глобаль- ных угроз безопасности требует новых подходов к административно- правовой регламентации международного сотрудничества и партнерства в области обеспечения безопасности туризма и, в первую очередь, в рамках функционирования международных межправительственных и междуна- родных негосударственных организаций. Поэтому от высокого статуса и авторитета таких организаций, а также наличия у них реальных функций и полномочий (прав и обязанностей) в области обеспечения международ- ной безопасности во многом будет зависеть благополучие международного туризма, в том числе эффективность международно-правовых мер, реали- зуемых в целях противодействия глобальным вызовам и угрозам. В настоящее время в мире существует более 70 международных орга- низаций различного профиля и статуса, занимающихся вопросами разви- тия международного туризма и обеспечения его безопасности 1 Организация Объединенных Наций — координатор деятельности государств и национальных туристских администраций в области туриз- ма и международных путешествий. Под эгидой ООН функционирует множество специализированных международных межправительственных организаций, ключевое место среди которых в сфере туризма отводится Всемирной туристской организации (ЮНВТО). Ее предшественником был Международный союз официальных туристских организаций (МСОТО). Согласно ст. 3 Устава ЮНВТО основной ее целью является содей- ствие развитию туризма для внесения вклада в экономическое развитие, международное взаимопонимание, мир, процветание, всеобщее уважение и соблюдение прав человека и основных свобод для всех людей без разли- чия расы, пола, языка и религии. В состав ЮНВТО входят 154 государств и территорий и более 350 присоединившихся членов, которые представ- 1 См.: Организация туризма: учеб. пособие / А.П. Дурович, Н.И. Кабушкин, Т.М. Сер геева.- Мн., 2003. С. 447. 194 ляют местные органы публичной власти, негосударственные организации и их объединения. Основными органами ЮНВТО являются: генеральная ассамблея; исполнительный совет; региональные комиссии; комитеты; секретариат. Члены ЮНВТО разделяются на три категории: действительные члены, ассоциированные члены и присоединившиеся члены. Российская Федера- ция принимает участие в деятельности ЮНВТО в качестве действительно- го члена. В настоящий момент наша страна также член Исполнительного совета ЮНВТО. Совет принимает необходимые меры для обеспечения осу- ществления всех решений и рекомендаций Ассамблеи ЮНВТО и отчиты- вается об этом перед Ассамблеей, рассматривает общую программу работы ЮНВТО, создает любые вспомогательные органы, необходимые для дея- тельности Совета, а также выполняет иные функции, которые могут быть поручены ему Ассамблеей (ст. 19 Устава ЮНВТО) 1 Важнейшей функцией ЮНВТО является содействие обеспечению безопасности международного туризма. Поэтому в 2010 г. Исполнительным советом ЮНВТО было принято решение о подготовке проекта Конвенции в области защиты прав туристов. Необходимость появления такого доку- мента связана с большими сложностями, которые возникают с защитой прав международных путешественников на транснациональном уровне 2 Разработку проекта документа планируется завершить к 2013 году. Подготовкой проекта занимается специально созданная рабочая груп- па, членами которой являются представители 34 государств, в том числе Российской Федерации. Функционирование рабочей группы осуществля- ется на основе взаимодействия ЮНВТО с национальными туристскими администрациями государств ее членов. В процессе работы над конвенцией рабочей группе приходится решать комплекс организационных, юридических и технических задач, которые включают в себя: составление совместных планов, программ развития безопасности туризма; разработку мер, направленных на гармонизацию и сближение национальных законодательств; формирование баз данных национальных законодательств в области безопасности туризма; анализ и обобщение «лучшей практики» обеспечения безопасности туризма и дру- гие. В качестве примера можно привести сравнительный анализ существу- 1 См.: Устав ЮНВТО. Мадрид (Испания). 1975. URL: http://www.world-tourism.org 2 См.: Исследования по вопросу о защите туристов/потребителей. Разработка про- екта нового международно-правового акта в секторе туризма // Материалы ЮНВТО. Исполнительный совет. Восемьдесят девятая сессия. Остров Киш, Иран, 24–26 октября 2010 года (Документ опубликован не был). 195 ющих в мире правовых средств защиты прав и законных интересов тури- стов и обеспечения их безопасности, подготовленный рабочей группой ЮНВТО при активном участии Российской Федерации (данные приве- дены в таблице ниже). Некоторые вопросы обеспечения безопасности туризма находятся в ведении Всемирной организации здравоохранения (ВОЗ). Так, ВОЗ ежегодно выпускает справочник «Международные путешествия и здоро- вье», где систематизированы наиболее распространенные риски в сфере туризма, в том числе факторы окружающей природной и социальной среды, меры их предотвращения, права и обязанности туристов и организаторов путешествий, особенности обеспечения безопасности жизни и здоровья при совершении путешествий на различных видах транспорта. В справоч- нике дается характеристика основных видов опасных болезней в различных государствах и предлагаются меры по их профилактике. ВОЗ также издает «Руководство по безопасным пищевым продуктам для туристов» 1 Развитие и обеспечение безопасного, специализированного и экономи- чески эффективного рынка авиаперевозок обеспечивает Международная организация гражданской авиации (ИКАО), учрежденная Чикагской кон- венцией в 1944 г. и существующая в рамках системы ООН. Целью деятель- ности организации является обеспечение безопасности международных воздушных перевозок, создание условий для развития гражданской ави- ации, авиационной инфраструктуры, увеличения числа международных перевозок 2 Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) уделяет большое внимание реализации государственно-частного партнер- ства в области обеспечения безопасности туризма 3 Вопросы качества и безопасности услуг в сфере туризма, доступа субъ- ектов туристской индустрии на рынки иностранных государств регламен- тируются в рамках Всемирной торговой организации (ВТО) (англ. World Trade Organization, сокр. WTO). Она существует с 1 января 1995 года и является преемницей ГАТТ — Генерального соглашения по тарифам и торговле. Основной задачей ГАТТ, действовавшего с 1 января 1948 года, была либерализация мировой торговли, постепенное снижение таможен- ных и нетаможенных барьеров во взаимной торговле стран-участниц. Это соглашение в свое время сыграло очень важную роль в послевоен- ном восстановлении и развитии мировой торговли, в рамках него удалось существенно — в несколько раз — снизить средние таможенные пошлины в странах-участницах. К середине 90-х годов созрели предпосылки для существенного расширения сферы действия договоренностей и перерас- тания ГАТТ в глобальную мировую организацию. Всемирная торговая орга- 1 См.: Официальный сайт ВОЗ. URL: http://who.int/ru 2 См: Официальный сайт ИКАО. URL: http://icao.int 3 См.: Официальный сайт ОБСЕ. URL: http://osce.org 196 Сравнительный анализ существующих правовых средств защиты прав и законных интересов туристов и обеспечения их безопасности (на примере 34 государств — членов ЮНВ т О) 1 № п/п Показатель Наличие Отсутствие Информация не представлена Число государств % Число государств % Число государств % 1 Специальное законодательство, регулирующее защиту прав и законных интересов туристов и обеспечение их безопасности 28 82 6 18 — — 2 Законодательство о защите прав потребителей, преду - сматривающее общие способы защиты туриста как потребителя 7 21 27 79 — — 3 Специальное законодательство, регулирующее формиро - вание, продвижение и реализацию туристского продукта 31 91 3 9 — — 4 Меры защиты прав и законных интересов туристов (далее — меры защиты) распространяются на туристские продукты, элементом которых является деловой туризм 27 79 7 21 — — 5 Меры защиты в отношении туристского продукта, реали - зованного иностранному туристу 26 76 8 24 — — 6 Меры защиты в сфере внутреннего туризма 26 76 8 24 — — 7 Меры защиты в сфере международного (въездного/ выездного) туризма 25 73 9 27 — — 8 Меры защиты при оказании туристам индивидуальных («непакетных») туристских у слуг 19 55 11 33 4 12 1 Материалы рабочей группы ЮНВТО по подготовке Международной конвенции о защите прав туристов (Документ опубликован не был). 197 9 Меры защиты при оказании туристам индивидуальных туристских у слуг (в у словиях наступления обстоя - тельств непреодолимой силы) 16 47 18 53 — — 10 Меры защиты при оказании туристам индивидуальных туристских услуг (в случае банкротства авиаперевозчика) 8 23 26 77 — — 11 Меры защиты при приобретении туристами туристского продукта (в у словиях наступления обстоятельств непре - одолимой силы) 13 38 21 62 — — 12 Меры защиты при приобретении туристами туристского продукта (в случае банкротства туроператора) 22 65 12 35 — — 13 Меры защиты при приобретении туристами туристского продукта (в случае банкротства турагента) 13 38 21 62 — — 14 Меры защиты при приобретении туристами туристского продукта (в случае банкротства авиаперевозчика) 19 56 15 44 — — 15 Финансовое обеспечение ответственности субъектов туристской инду стрии (далее — финансовое обеспечение) 29 85 5 15 — — 16 Финансовое обеспечение по договорам о реализации туристского продукта 28 82 6 18 — — 17 Финансовое обеспечение по договорам на оказание отдельных «туристских» у слуг 12 35 22 65 — — 18 Финансовое обеспечение на случай банкротства тур - оператора 25 73 9 27 — — 19 Финансовое обеспечение на случай банкротства тур - агента 17 50 17 50 — — 20 Финансовое обеспечение на случай банкротства авиа - перевозчика 6 18 28 82 — — 198 Окончание № п/п Показатель Наличие Отсутствие Информация не представлена Число государств % Число государств % Число государств % 21 Финансовое обеспечение на случай банкротства владель - ца гостиницы или иного средства размещения 4 12 30 88 — — 22 Финансовое обеспечение на случай банкротства прочих поставщиков туристских у слуг (организация, предостав - ляющая в аренду автомобили и др.) 1 3 33 97 — — 23 Финансовое обеспечение в форме банковской гарантии 18 53 16 47 — — 24 Финансовое обеспечение в форме договора страхования гражданской ответственности 22 65 12 35 — — 25 Специальный гарантийный фонд 6 18 28 82 — — 26 Финансовое обеспечение в форме банковских депозитов 2 6 32 94 — — 27 Ограничение размера финансового обеспечения 23 68 11 32 — — 28 Финансовое обеспечение покрывает эвакуацию туриста из страны (места) временного пребывания 23 68 11 32 — — 29 Финансовое обеспечение покрывает реальный ущерб 30 86 4 14 — — 30 Финансовое обеспечение покрывает понесенные тури - стом убытки 13 38 21 62 — — 31 Специализированная организация, предоставляющая помощь туристам в у словиях возникновения чрезвычай - ных ситуаций и в экстренных случаях 10 21 — — 32 Добровольная регистрация туристов, выезжающих за рубеж 7 21 27 79 — — 199 33 Специализированная организация, оказывающая содей - ствие туристам с ограниченными возможностями 13 38 21 62 — — 34 Орган публичной власти (специализированная органи - зация), рассматривающий обращения туристов с ограни - ченными возможностями 17 50 17 50 — — 35 Другие организации, оказывающие содействие туристам в защите их прав и законных интересов 13 38 21 62 — — 36 Официальный сайт в сети Интернет , содержащий информацию об особенностях страны (места) времен - ного пребывания 29 85 4 12 — — 37 Орган публичной власти (специализированная органи - зация), уполномоченный на рассмотрение обращений туристов 21 62 13 38 — — 38 Брошюра, размещенная в открытом доступе с целью информирования туристов о стране (месте) временного пребывания, в том числе содержащая в себе сведения о контактных данных органов публичной власти (специ - ализированных организаций), уполномоченных на оказа - ние содействия туристам 27 79 6 18 — — 39 Туристская полиция 11 32 23 68 — — 40 Характер мер защиты по договорам о реализации турист - ского продукта Обязательный Добровольный Не урегулировано 13 38 7 21 12 35 41 Характер мер защиты по договорам об оказании индиви - дуальных туристских у слуг 7 21 12 35 17 50 200 201 202 низация стала регулировать торговлю не только товарами, но и услугами (ГАТС). Было также подписано Соглашение по торговым аспектам прав интеллектуальной собственности (TRIPs), регулирующее торговые вопро- сы прав на результаты интеллектуальной деятельности. В настоящее время членами ВТО являются 153 страны. Официальный высший орган — Министерская конференция ВТО, собирающаяся не реже 1 раза в 2 года. Решение текущих задач между конференциями возложено на Генеральный Совет ВТО, состоящий из представителей всех участников. Во главе исполнительной власти организации стоит генеральный дирек- тор с подчиненным ему секретариатом. Штаб-квартира ВТО находится в Женеве (Швейцария) 1 Соглашения, подписанные в рамках ВТО, ввели в действие правила, по которым должна развиваться конкуренция между государствами в их борьбе за рынки сбыта. Международное право, таким образом, создает усло- вия для формирования режима конкуренции между производителями раз- ных стран. Правила конкуренции между государствами, или правила меж- дународной торговли, становятся частью национального законо дательства государств, участвующих в ВТО. При этом считается, что национальное законодательство отвечает концепции конкуренции, если содержащиеся в нем правила поведения участников внешнеэкономической деятельности и органов государства обеспечивают исполнение международных обяза- тельств, предусмотренных в Соглашениях ВТО 2 Так, к настоящему времени в рамках процесса присоединения Россий- ской Федерации к Всемирной торговой организации наша страна устано- вила определенные меры защиты национального туристского рынка (далее в таблице приведен перечень специфических обязательств Российской Федерации по услугам (в части услуг, связанных с туризмом и путеше- ствиями). Следует отметить, что обязательства в области защиты национального рынка по туристскому сектору приняли подавляющее большинство госу- дарств-членов Всемирной торговой организации (ВТО). Это связано с их стремлением максимально реализовать потенциал туризма в национальной экономике и одновременно защитить национальные экономические инте- ресы, повысить уровень занятости населения мест пребывания, увеличить доходы и т.д. В связи с этим на официальных мероприятиях, проводимых ВТО, на систематической основе поднимаются вопросы о необходимости: дальнейшего упрощения порядка перемещения физических лиц, оказывающих туристские услуги, и признания их квалификации; устранения требований предоставления экономического обоснова- ния во всех субсекторах и при всех способах поставки услуг; 1 См.: Богатова Е.Р. ВТО — что это?// В курсе правового дела. № 1. Январь 2010 2 См.: Концепции развития российского законодательства. — М.: Эксмо, 2010. С. 333. 203 устранения требования коммерческого присутствия; устранения требований гражданства или постоянного места жительства поставщиков услуг; устранения недобросовестной конкуренции; предоставления доступа к технологиям и информационной сети 1 Координацию деятельности авиаперевозчиков на международном уровне осуществляет Международная ассоциация воздушного транспорта (IATA), которая является международной негосударственной (неправи- тельственной) организацией. Главная функция этого объединения субъек- тов международного частного права — упорядочение международного ком- мерческого авиационного сообщения, введение единых правил и процедур, в том числе в области обеспечения безопасности туризма, и установление согласованных тарифов на пассажирские перевозки. Резолюции, принятые на транспортных конференциях, унифицируют и координируют процеду- ры расчетов. Членами IATA являются более 260 авиакомпаний, совершаю- щих международные полеты. На их долю приходится 95% международного регулярного сообщения 2 . Туристские агентства участвуют в деятельности IATA через ее специальное отделение — Международную организацию агентов авиакомпаний (IATAN) 3 Другая международная негосударственная организация — Всемирная федерация ассоциаций туристских агентств (ФУААВ) — объединяет свыше 80 национальных и региональных ассоциаций, представляющих интересы более 20 тыс. туроператоров и турагентов. Основная цель этой организа- ции — защита профессиональных интересов предпринимателей, оказание им необходимой технической, профессиональной и правовой поддержки 4 Безопасность туризма требует тесного сотрудничества международ- ных организаций между собой. Так, ЮНВТО координирует свою деятель- ность с другими организациями ООН в рамках Комитета ООН по борьбе с терроризмом (UNCTC). ЮНВТО взаимодействует с нижеперечисленны- ми организациями по следующим вопросам: с UNCTC — антитеррористическая безопасность туризма; вопросы неприкосновенности частной жизни, защиты персональных дан- ных; ИКАО — содействие упрощению проездных документов и обеспе- чению безопасности в аэропортах; внедрение в практику турист- ской деятельности стандартов и рекомендаций ИКАО (SARPs) и рассмотрение их применения в отношении туристских объектов; 1 См.: Официальный сайт Всемирной торговой организации WTO. TN/S/W/23. — 29 September 2004. URL: http://www.wto.org 2 См.: Официальный сайт IATA. URL: http://iata.org 3 См.: Официальный сайт IATAN. URL: http://iatan.org 4 См.: Официальный сайт Всемирной федерации ассоциаций туристских агентств. URL: http://uftaa.org 204 п еречень специфических обязательств Российской Федерации по у слугам (в части у слуг , связанных с туризмом и путешествиями) Способы поставки: (1) Т рансграничная поставка; (2) Потребление за рубежом; (3) Коммерческое присутствие; (4) Присутствие физических лиц 9. У СЛУГИ, СВЯЗАННЫЕ С ТУРИЗМОМ И ПУТЕШЕСТВИЯМИ A. У слуги гостиниц и ресторанов (включая предприятия обще - ственного питания) (СРС 641, СРС 642, СРС 643) (1) Нет (2) Нет (3) Нет , за исключением следующего: – коммерческое присутствие допу скается только в форме юриди - ческого лица Российской Федерации; – требуется разрешение местных органов власти, которое выдает - ся на недискриминационной основе, учитывая градостроительные планы и программы социально-экономического развития в их юрисдикции (4) Обязательства не принимаются, кроме указанного в части I «Г оризонтальные обязательства» (1) Нет (2) Нет (3) Нет , за исключени - ем указанного в колонке «Ограничения доступа на рынок» (4) Обязательства не при - нимаются, кроме указанного в части I «Г оризонтальные обязательства» 205 B. У слуги туроперато - ров и турагентов (СРС 7471) С. У слуги по экскурси - онному обслуживанию (СРС 7472) (1) Нет (2) Нет (3) Нет , за исключением следующего: – коммерческое присутствие допу скается только в форме юриди - ческого лица Российской Федерации, являющегося коммерческой организацией; – иностранный участник коммерческой организации с иностран - ным участием должен быть юридическим лицом с опытом оказа - ния у слуг туроператора в стране своего места нахождения на про - тяжении не менее 5 лет Для целей оказания у слуг туроператоров в сфере выездного и въездного туризма общее иностранное участие в у ставном капи - тале (голосующих акциях) может быть ограничено 49%. Через 7 лет после даты присоединения России к ВТО ограничение будет устранено. Доля иностранного участия в у ставном капитале, превышающая 49%, не может рассматриваться в качестве основания для пре - кращения деятельности и/или деинвестирования юридических лиц Российской Федерации, получивших лицензии на оказание туристских у слуг и у слуг , связанных с путешествиями, выданных до даты введения такого ограничения. Физические лица, оказывающие у слуги гидов (гидов-переводчи - ков), должны быть гражданами Российской Федерации (4) Обязательства не принимаются, кроме указанного в части I «Г оризонтальные обязательства» и при следующем у словии: – физические лица, оказывающие у слуги гидов (гидов-переводчи - ков), должны быть гражданами Российской Федерации (1) Нет (2) Нет (3) Нет , за исключени - ем указанного в колонке «Ограничения в доступе на рынок», при следующем условии: – обязательства не принима - ются в отношении субсидий и иных форм государствен - ной поддержки, связанных с национальной куль турой и самобытностью (4) Обязательства не при - нимаются, кроме указанного в части I «Г оризонтальные обязательства» 206 ICPO-Интерпол — координация/распространение предупрежде- ний об угрозах безопасности; ИМО — содействие упрощению обеспечения безопасности в пор- тах, консультации по круизным судам; ООН, ЭКООНЕ, OTIF — реализация положений конвенций о дорожном транспорте и международных железнодорожных пере- возках; ЮНКТАД — принятие мер по снижению бедности, минимизация отрицательных последствий; ЮНЕСКО — содействие упрощению мер безопасности на объектах культурного и природного наследия с одновременным повышением уровня защищенности данных объектов; WCO — содействие упрощению таможенных формальностей, общий подход к борьбе с наркотиками; ВОЗ — регулирование рекомендаций для лиц, совершающих поезд- ки; управление кризисными ситуациями; осуществление междуна- родных санитарных норм; со Всемирным банком, МТЦ, ПРООН, «Большой восьмеркой» и т.д. — изыскание/обеспечение ресурсов для наращивания потен- циала; со Всемирной торговой организацией — предотвращение дискри- минации при осуществлении мер безопасности; применение статей XIV, XIVbis Генерального соглашения по торговле услугами; обяза- тельств в отношении потребления за рубежом. ЮНВТО также поддерживает тесное сотрудничество с неправитель- ственными организациями и частным сектором. В сфере туристских пере- возок, например, к ним относятся: IATA (программа упрощения оформления пассажиров (Simplifying Passenger Programme — SPT) и группа действий по вопросам воз- душного транспорта ИАТА (Air Transport Action Group — ATAG); Международный совет аэропортов (Airports Council International — ACI); Международная федерация туроператоров (IFTO); Международная конфедерация студенческого туризма (ISTC); Всемирный совет путешествий и туризма (WTTC). Анализ практики функционирования международных организаций в сфере туризма показывает, что в зависимости от международно-правового статуса, функционального назначения, субъектного состава членов таких организаций их условно можно разделить на три группы. К первой группе относятся международные межправительственные организации в области безопасности туризма, которые представлены международными организациями общей компетенции (ООН, ОБСЕ, Всемирная торговая организация (ВТО), а также специализированными 207 международными организациями (ЮНВТО, ИКАО, ВОЗ, МОТ и др.) (международные организации специальной компетенции). Ко второй группе следует отнести международные негосударственные организации, координирующие разработку и применение международных стандартов качества и безопасности услуг в сфере туризма (формирова- ние международных обычаев делового оборота) и играющие важную роль в контроле за их соблюдением на международном туристском рынке него- сударственными организациями — членами таких организаций (IATA, IHRA, UFTTA и др.). Третья группа международных организаций представлена глобаль- ными (транснациональными) корпорациями 1 в сфере туризма (далее — международные туристские корпорации) — «Аккор», «ТУИ», «Коринтия», «Томас Кук» 2 и др. Международные туристские корпорации, пользуясь серьезной поли- тической и финансовой поддержкой, осуществляют свою деятельность в самых различных юрисдикциях. Они, как правило, имеют сложную организационную структуру и высокоразвитую культуру корпоративного управления, создают и применяют собственные правила поведения в обла- сти безопасности туризма, которые носят наднациональный (глобальный) характер. Часто эти стандарты связаны с использованием самых современных технологий обеспечения качества и безопасности услуг в сфере туризма. Иногда применение таких стандартов может причинить ущерб националь- ным интересам государств, в которых функционируют международные туристские корпорации. Не случайно в ст. 9 Глобального этического кодекса туризма говорится, что многонациональные компании туристской индустрии являются неза- менимым фактором солидарности в деле развития и динамичного роста международных обменов. В то же время они не должны злоупотреблять доминирующим положением, которое они иногда занимают; они должны избегать своего превращения в средства искусственного навязывания при- нимающим сообществам социально-культурных моделей; в обмен на их свободу инвестировать и торговать, которую следует полностью признать, они должны принимать участие в местном развитии, не допуская умень- шения вносимого ими вклада в экономики, в которых они действуют, вследствие чрезмерной репатриации своих прибылей или стимулирова- ния импорта 3 1 См.: Щеглов С.С. Регулирование деятельности транснациональных корпораций // Юрист. 2007. № 12. 2 См.: Официальный сайт Томас Кук. URL: http://www.thomascook.com 3 См.: Глобальный этический кодекс туризма (принят в г. Сантьяго 01.10.1999 Резо- люцией a/RES/406(XIII) на 13-й сессии Генеральной ассамблеи Всемирной туристской организации). URL: http://www.unwto.org 208 Основными функциями международных организаций являются: а) подготовка актуальных проектов международных договоров по вопросам безопасности туризма; б) выработка общей политики в данной области; в) составление планов, программ развития безопасности туризма в государствах-членах; г) содействие сближению и гармонизации национальных законода- тельств. Кроме того, международные организации могут выполнять ряд функ- ций организационно-технического характера: формировать базы данных национальных законодательств в области безопасности туризма; создавать информационные системы анализа и предупреждения угроз безопасности в мире; обобщать «лучшие практики» обеспечения безопасности туризма; организовывать научные исследования, курсы подготовки кадров и т.д. Международные стандарты безопасности туризма, разработанные международными организациями, играют существенную роль не только в укреплении международного правопорядка в сфере туризма, но и ока- зывают влияние на состояние внутреннего законодательства Российской Федерации. Следует заметить, что многие акты и решения таких международных организаций, в частности ЮНВТО, носят рекомендательный характер. Их исполнение — добрая воля государств — членов ЮНВТО. Тем не менее, игнорирование данных рекомендаций цивилизованными государствами так же не принято, как и несоблюдение принципов и норм международного права, которые являются составной частью правовой системы Российской Федерации. На международном уровне межправительственные организации уни- версального и регионального характера приняли ряд правовых документов (директив, основных направлений и т.д.), относящихся к безопасности раз- личных категорий туристов: пассажиров воздушного транспорта (ИКАО); пассажиров морских судов (ИМО); международных посетителей и тури- стов в качестве потребителей в целом (ВОЗ, СТС, ОЭСР) или персонала, занятого в секторе туризма (МОТ, ВОЗ и др.). Базовые же принципы обеспечения безопасности туризма в мире содержатся в документах ЮНВТО (Манильская декларация по туризму (1982 г.), Кодекс туриста, Хартия туризма (1985 г.), Гаагская декларация по туризму (1989 г.), Глобальный этический кодекс туризма (1999 г.) и дру- гих международных актах 1 В Гаагской декларации по туризму подчеркивается, что законодатель- ство государств, развивающих туризм, должно предусматривать как вопро- 1 В кн.: Организационно-правовые основы туристского и гостиничного бизнеса. Нормативно-правовые документы. — М., 1998. 209 сы обеспечения защиты и безопасности туризма, так и нормы о защите каж- дой страны на случай возникновения проблем, обусловленных развитием туризма, в частности в том, что касается воздействия на окружающую среду и сохранение культурной самобытности 1 Из-за относительной периодичности кризисных ситуаций и предпола- гаемой возможности будущих происшествий государственному и частному секторам все более необходимо на систематической основе внедрять нор- мативную практику или подвергать переоценке существующую практику управления рисками и смягчения последствий кризисов для индустрии туризма 2 В этих целях ЮНВТО подготовило такие документы, как: «Стратегия в области усиления безопасности и дальнейшего упрощения формально- стей» (Стратегия S.A.F.E.), «Рекомендованные меры в области безопасно- сти туризма», «Модель для безопасных турцентров в контексте упрощения формальностей», «Рекомендации по ответственному составлению пред- упреждений для лиц, совершающих поездки», «Руководство по защите и безопасности туристов» и др. 3 В начале XXI в. появились новые документы, посвященные пробле- мам устойчивого развития туризма и функционирования туристской инду- стрии в кризисных условиях 4 На основе обобщения наиболее эффективного мирового опыта обе- спечения безопасности туризма ЮНВТО были сформулированы рекомен- дации по созданию национальных советов по туризму и разработке наци- ональных планов обеспечения безопасности туризма и защиты туристов. Национальный план обеспечения безопасности туризма и защиты туристов предполагает включение в него следующих элементов: 1 Отрицательное влияние туризма на окружающую среду стало предметом для его критики в специальной литературе (См.: Енджейчик И. Современный туристский бизнес. Экостратегия в управлении фирмой. — М., 2003. С. 39–40.). 2 См.: Основные вопросы развития туризма в Азиатско-Тихоокеанском регионе: урегулирование кризисных ситуаций и управление рисками в секторе туризма. Межпра- вительственное совещание высокого уровня по устойчивому развитию туризма 7–9 де- кабря 2005 года. Бали, Индонезия (Документы экономического и социального совета ООН). URL: http://www.un.org 3 См.: Официальный сайт Всемирной туристской организации ООН. URL: http: // www.unwto.org 4 См.: Осакская декларация тысячелетия, включающая в себя рекомендации по за- щите прав потребителей в сфере электронной торговли; URL: http: // www.unwto.org «Руководящие принципы для туриндустрии в условиях кризиса», 2003, «Руководящие принципы устойчивого и экологически чистого развития туризма в прибрежных райо- нах Балтийского моря». 2000, Доклад, подготовленный по итогам Глобального форума по окружающей среде на уровне министров и представленный на девятой специальной сессии Совета управляющих (г. Дубай, 7–9 февраля 2006 года). URL: http://www.un.org, www.unwto.org 210 1. Оценка реальных и потенциальных рисков и угроз безопасности в сфере туризма. 2. Выявление и предотвращение неправомерных действий в отноше- нии туристов и формирование у местного населения высокого уров- ня «туристского сознания» (идеологии гостеприимства по отноше- нию к туристам). 3. Защита туристов и местного населения от незаконного оборота нар- котиков. 4. Защита объектов туристской индустрии, туристских ресурсов и инф- раструктуры туризма от противоправных посягательств и в услови- ях возникновения чрезвычайных (кризисных) ситуаций; соответ- ствующие рекомендации туристским администрациям и субъектам туристской индустрии при возникновении данных обстоятельств. 5. Инструкции по взаимодействию со СМИ при возникновении кри- зисных ситуаций. 6. Общие рекомендации по управлению рисками и кризисами в сфере туризма. 7. Стандарты и практики обеспечения безопасности на объектах туристской индустрии, включая пожарную безопасность, санитар- ные требования, предотвращение хищений и т.д. 8. Принципы лицензирования мест проживания туристов, мест обще- ственного питания, услуг такси и туристских гидов. 9. Информационное обеспечение личной безопасности туристов. 10. Национальная политика в области охраны здоровья туристов. 11. Страхование туристов. 12. Формирование статистики административных правонарушений и преступлений против туристов 1 Группа экспертов ЮНВТО также разработала стандарты качества ока- зания услуг в сфере туризма, которые были приняты Комитетом по обе- спечению качества ВТО на его шестой сессии (Варадеро, Куба, 9–10 мая 2003 года) 2 В стандартах ЮНВТО качество в туризме предлагается понимать как «результат процесса, предполагающего удовлетворение по приемлемой цене всех законных потребностей, требований и ожиданий потребителя в отношении продуктов и услуг в соответствии с принятыми на взаимной основе договорными условиями и такими основными параметрами каче- ства, как безопасность и охрана, гигиена, доступность, прозрачность, под- линность и существование гармонии между соответствующей туристской деятельностью и ее человеческой и природной средой». 1 См.: Руководство ВТО по безопасности туристских дестинаций. Официальный сайт Всемирной туристской организации ООН. URL: http://www.unwto.org 2 См: Официальный сайт Всемирной туристской организации в сети Интернет: www.world-tourism.org 211 «Результат» подразумевает достижение и восприятие качества в опре- деленный момент времени. Он невозможен без гармоничного и активно- го задействования всех факторов туристского опыта. «Результат» можно измерять по удовлетворенности потребителей, а также социальным, эко- логическим и экономическим последствиям соответствующей туристской деятельности. «Процесс» означает, что для достижения качества разового усилия недостаточно. Работа по обеспечению качества должна вестись постоян- но, ее нельзя прервать в связи с временным достижением качественного результата. Он также подразумевает непрерывный или безукоризненный процесс, позволяющий выявлять и устранять узкие места в снабжении, которые вредят качеству туристского продукта и влекут прямые и косвен- ные убытки со стороны фирмы или турцентра. «Удовлетворение» вносит в восприятие качества элементы субъектив- ности. В зависимости от своих индивидуальных особенностей клиенты имеют различные потребности и ожидания. В ориентированном на каче- ство и опирающемся на информацию маркетинге эти особенности учиты- ваются и потребители классифицируются по видам и уровням восприни- маемого качества. Определение «законные» вносит в анализ элементы прав. Потребите- ли не могут рассчитывать получить сверх того, что они оплатили, или сверх того, что определено социальными и экологическими ограничениями. Роль лиц, занимающихся планированием и предпринимательской деятельно- стью в сфере туризма, состоит в том, чтобы увязать виды и уровни качества с оплатой и внешними ограничениями. Понятие «потребностей» следует за заботой о законности и предпола- гает удовлетворение основных и жизненно важных потребностей человека, которые никогда не должны упускаться из вида при включении в турист- ские проекты и программы других элементов, связанных с новыми аттрак- ционами, повышением качества предоставляемых услуг и т.д. Потребно- сти в первую очередь связаны с исходными параметрами качества, хотя со временем ожидания в отношении характера и объема «основных потреб- ностей» изменятся и как правило возрастают. Основные потребности вче- рашнего дня не совпадают в полной мере с основными потребностями сегодняшнего дня. Понятие «требований в отношении продуктов» акцентирует необхо- димость соотносить пользование какой-либо одной услугой или объектом с продуктом в целом и общими туристскими ощущениями. Для восприятия качества туристского продукта одной качественной услуги недостаточно, хотя под положительным впечатлением об отличном качестве какой-либо одной услуги клиент может простить иные недостатки и изъяны турист- ского продукта. 212 Термин «требования в отношении услуг» соотносит качество с его человеческим, личным и кадровым аспектами, которые часто являются неосязаемыми и очевидно с трудом поддаются измерению, оценке и коли- чественному выражению, в отличие от физических параметров туристских объектов, используемых в первую очередь при классификации или гра- дации объектов. Однако некоторые элементы обслуживания поддаются количественному выражению, например время ожидания, частота обслу- живания (например уборки помещения), количество и характер услуг, вхо- дящих в базовую цену и т.д. Термин «ожидания» относится к необходимости ясного донесения до потенциального потребителя информации о параметрах продукта и их ясного восприятия последним. В момент пользования услугой или потре- бления продукта не должно быть никаких неприятных неожиданностей, потребитель должен получить обещанное (или даже сверх того). Ожидания также должны быть законными, существуют пределы ожиданий, и неко- торые ожидания невозможно удовлетворить даже по очень высокой цене. Термин «потребитель» означает индивидуальных (конечных) потре- бителей, которые могут включать группы людей (например, семью), кор- поративных потребителей (например, какую-либо фирму, оплатившую поощрительную поездку) и коммерческих посредников (например туро- ператора). «Приемлемая цена» означает, что ожидания клиента, отражающиеся в цене, не могут быть достигнуты по любой цене и что «приятные неожи- данности» не должны быть слишком щедрыми, так как иначе это может свидетельствовать о чрезмерном расходовании ресурсов без надлежащего вознаграждения. Если качество гарантируется, а продукт является исклю- чительным, то клиент не должен рассчитывать на низкую цену. «Принятые на взаимной основе договорные условия» — еще одно понятие, включенное в определение Комитетом по обеспечению качества ВТО по предложению частного сектора. Оно привносит элементы коммер- ческого и правового характера и связано с прозрачностью. Принятие может быть ясно выражено или подразумеваться в зависимости от нормативов, регламентирующих деятельность в турсекторе соответствующей страны или типа договора. Например, некоторые договоры необходимо подписы- вать, тогда другие потребуют лишь предварительного уведомления о цене по получении заказа на обслуживание. Понятие «основные параметры качества» указывает на необходимость общих и не подлежащих отмене критериев качества, которые крайне важны для потребителей независимо от категории или класса продукта, учреж- дения, объекта или уровня обслуживания. Они определяют минималь- ный уровень защиты потребителя, при котором обеспечить качество или тотальное качество невозможно, или же когда несоблюдение любого из этих параметров влечет значительное снижение качества туристского продукта. 213 Безопасность и защита. Туристский продукт или услуга не может представлять опасности для жизни, вредить здоровью и прочим жизненно важным интересам и физической безопасности потребителя (даже если речь идет о приключенческом туризме). Нормативы безопасности и защи- ты обычно устанавливаются законом (например, правилами пожарной безопасности) и должны рассматриваться в качестве стандартов качества. Гигиена. Например, на объекте размещения должна быть обеспечена безопасность и чистота, и нельзя утверждать, что подобные требования более важны для заведений высокого класса. Стандарты безопасности про- дуктов питания (также часто устанавливаемые законом) должны соблю- даться и быть едиными для всех точек общественного питания, начиная уличными торговцами и кончая роскошными ресторанами и бортовым питанием на авиалиниях. Доступность. Этот параметр требует устранения физических и ком- муникационных преград и преград для обслуживания, чтобы обеспечить в отсутствие дискриминации пользование основными туристскими про- дуктами и услугами всем лицам независимо от их естественных и приоб- ретенных различий, в том числе инвалидам («Обеспечение доступности туризма для инвалидов в девяностые годы») (Мадрид, июль 1991 г.). прозрачность. Это важный элемент обеспечения законности ожида- ний и защиты потребителей. Он связан с обеспечением и передачей пра- вильной информации об особенностях и составе продукта и его общей цене. Прозрачность включает указание о том, что входит в цену продукта. подлинность. В коммерческой сфере подлинность является наибо- лее трудно достижимым и субъективным параметром качества. Она также имеет маркетинговый и конкурентный аспект. Подлинность имеет культур- ную обусловленность и одним из ее следствий является заметное отличие продукта от других сходных продуктов. Подлинность должна удовлетво- рять ожидания потребителей. В случае исчезновения связи продукта с его культурным и естественным окружением подлинность убывает и в конеч- ном счете исчезает. В этом смысле «подлинный» этнический ресторан никогда не может быть до конца подлинным вне своей исконной среды. Это не исключает привлекательности подобного заведения и возможно- сти оценки его качества в плане производства (содержания и структуры), маркетинга, распределения, продаж и обеспечения соответствующих услуг. Тематический парк, воспроизводящий чужие края и далекие культуры, является хорошим примером поначалу искусственного туристского про- дукта, который может создать собственный имидж подлинности и качества. С другой стороны, подлинный продукт также может развиваться и при- спосабливаться к потребностям и ожиданиям. Гармония. Гармония с человеческой и природной средой имеет отно- шение к устойчивости, являющейся среднесрочным и долгосрочным поня- 214 тием. «Для поддержания устойчивости туризма необходимо регулирование воздействия экологических и социально-экономических факторов, уста- новление показателей состояния окружающей среды и поддержание каче- ства туристских продуктов и туристских рынков» (Руководство ВТО для местных органов управления по вопросам развития устойчивого туризма). Качество является непременным условием устойчивости 1 На развитие туризма и путешествий значительное влияние оказывают различного рода таможенные, пограничные, валютные, медицинские, визо- вые и другие административные правила и процедуры (далее — формаль- ности в сфере туризма, туристские формальности). Они устанавливаются государством для обеспечения публичных интересов в сфере туризма, в том числе в целях ее защиты от угроз безопасности. Упрощение туристских формальностей с одновременным повышени- ем эффективности мер обеспечения безопасности стало объектом целого ряда международных двусторонних и многосторонних договоров, в том числе с участием Российской Федерации. К ним, в частности, относятся Чикагская конвенция Международной организации гражданской авиации (ИКАО) 1944 г., Международные медицинские правила Всемирной орга- низации здравоохранения 1951 г., Конвенция о таможенных льготах для туристов 1954 г., Рекомендации Римской конференции ООН по туризму и международным путешествиям 1963 г., Конвенция по облегчению между- народного морского судоходства (FAL) 1965 г., Международная конвенция 1973 г. по упрощению и гармонизации (согласованию) таможенных про- цедур (конвенция Киото), Инициатива «Группы восьми» по безопасному и упрощенному порядку международных поездок» (SAFTI) (Си-Айленд 2004 г.) и др. Одним из первых международных документов в области упрощения формальностей в сфере туризма была Конвенция о таможенных льготах для туристов (1954 г.). Статья 2 Конвенции устанавливала, что каждое договаривающееся государство разрешает временный ввоз, не облагая вво- зными пошлинами и налогами, предметов личного пользования, ввозимых туристом, при условии, что они предназначаются для личного пользования самого туриста, что нет оснований опасаться злоупотреблений и что эти предметы личного пользования будут вывезены данным туристом обратно при оставлении им страны. В статьях 3 и 4 определялись предметы личного пользования, в частности дорожные сувениры и др. предметы, не предна- значенные для торговых целей 2 В Рекомендациях Римской конференции ООН по туризму и между- народным путешествиям 1963 г. нашли свое отражение новые положения, 1 См: Официальный сайт Всемирной туристской организации (ЮНВТО): www.world-tourism.org 2 В кн.: Организационно-правовые основы туристского и гостиничного бизнеса. С. 135. 215 касающиеся упрощения формальностей в сфере туризма, применительно к следующим их видам: а) паспорта; б) визы; в) другие формальности и контроль; г) таможня; д) процедуры ввоза, вывоза и обмена валюты; е) налоги, взносы, сборы и связанные с ними процедуры; ж) формальности, касающиеся автотуризма; з) медицинские формальности; и) формальности, касающиеся туристов, путешествующих в образо- вательных, научных и культурных целях. В Международной конвенции по упрощению и гармонизации (согла- сованию) таможенных режимов устанавливаются обязательства догова- ривающихся сторон содействовать упрощению, унификации и гармони- зации таможенных режимов, что в значительной степени создает основу для ликвидации протекционистских барьеров. К Конвенции приобщены 30 согласованных Приложений, касающихся стандартов и рекомендуемой практики таможенных формальностей в международных связях. Прило- жение F.3 касается таможенных формальностей по отношению к путеше- ственникам (туристам). Для путешественников принята унифицированная форма таможенной декларации на багаж. ЮНВТО разработала и приняла соответствующий пакет рекоменда- ций по применению различных видов формальностей. Паспортные формальности: децентрализация паспортных служб; сокращение сроков и упрощение процедуры оформления заграничных паспортов, введение разумного сбора, установление срока действия паспор- та не менее 5 лет с неограниченным числом поездок, хранение заграничного паспорта у владельца без права конфискации; приведение паспортов в соот- ветствие со стандартами ИКАО, позволяющими осуществлять проверку с помощью компьютерных систем. Визовые формальности: безвизовый въезд на срок до 3 месяцев; рас- пространение действия визы сроком на 12 месяцев на один или несколь- ко въездов во все пункты и по всем маршрутам, открытым для туристов, с использованием любого вида транспорта; взаимное признание визы рядом государств; в исключительных случаях выдача разрешения на въезд на контрольно-пропускном пункте; установление единого консульского сбора независимо от гражданства туриста. Валютные формальности: разрешение ввоза валюты в размере, ука- занном в таможенной декларации; предоставление полной информации потенциальным посетителям и туристам о правилах и текущем курсе обмена валюты; размещение соответствующей информации в обязатель- ном порядке на контрольно-пропускных пунктах въезда; обеспечение воз- 216 можности обратного обмена валюты при выезде из страны пребывания; обмен ввозимой валюты только на добровольной основе; предоставление туристам права иметь при выезде достаточные суммы в национальных денежных единицах для обратной поездки по своей стране. Таможенные формальности: обложение туристов налогами, сборами, пошлинами при въезде-выезде, кроме таможенных пошлин и налогов на добавленную стоимость по отдельным видам товаров и определенно- му их количеству; включение некоторых налогов и сборов на содержание и обновление туристских объектов в структуру косвенного налогообложе- ния, в стоимость билетов, путевок, туров, вместо прямого сбора валюты с посетителей. Медицинские формальности и оказание медицинской помощи турис там: расширение сотрудничества национальных туристских администра- ций с органами здравоохранения в деле предоставления исчерпывающей туристской информации медицинского характера всем заинтересованным лицам; заключение многосторонних государственных договоров по меди- цинскому страхованию и оказанию медицинской помощи туристам; предо- ставление неотложной медицинской помощи всем без исключения тури- стам; в случае заболевания в острой форме или смерти незамедлительное извещение консульства и родственников; перевозка тела на родину или его захоронение; быстрое оформление требуемых документов. Среди международных документов в области обеспечения безопас- ности путешествий на транспорте следует также отметить Инициативу «Группы восьми» по безопасному и упрощенному порядку международ- ных поездок» (SAFTI) (Си-Айленд, 11 июня 2004 г.) 1 . Данная инициатива направлена на предотвращение террористических актов против транспорт- ной системы, которые представляют серьезную угрозу гражданам и миро- вой торговле. В Инициативе SAFTI участники «восьмерки» поддерживают повы- шение стандартов, модернизацию процедур и обмен информацией для того, чтобы предотвратить угрозы, сократить затраты и содействовать обеспече- нию безопасного и надежного передвижения людей и грузов, содействуя, таким образом, развитию международной торговли при одновременном повышении безопасности. План действий Инициативы «Группы восьми» по безопасному и упрощенному порядку международных поездок включает в себя двадцать восемь пунктов. Отдельные положения плана нашли отражение в приказе Минтранса России от 18.04.2008 № 62 «Об утверждении Программы авиационной без- опасности гражданской авиации Российской Федерации» 2 . Полагаем, что повышению уровня качества и безопасности оказываемых туристам услуг 1 См.: Московский журнал международного права. 2004. № 4. С. 307–312. 2 См.: СПС КонсультантПлюс. (Документ опубликован не был). 217 в сфере осуществления международных воздушных пассажирских пере- возок будет также способствовать скорейшее присоединение Российской Федерации к Монреальской конвенции для унификации некоторых правил международных воздушных перевозок от 28.05.1999 г. 1 Широкое распространение в практике международной туристской деятельности получили стандарты международных негосударственных организаций, регулирующих вопросы обеспечения безопасности туризма. Среди таких организаций следует выделить Международную ассоциацию воздушного транспорта (IATA), Международную ассоциация гостиниц и ресторанов (IHRA), а также Всемирную федерацию ассоциаций турист- ских агентств (UFTTA) 2 и др. Их деятельность по разработке и реализации стандартов осуществления международной предпринимательской деятель- ности, подготовки квалифицированных кадров, а также формирования свода норм и рекомендаций обеспечения качества и безопасности услуг туристской индустрии получили широкое признание в большинстве госу- дарств мира. Данные стандарты и правила используются не только в каче- стве широко распространенных обычаев международного делового обо- рота, но и во внутреннем праве некоторых государств 3 |