История государственного управления в России. Дисциплина История государственного управления в России Государственное управление в Древней (Киевской) Руси и в русских землях в период удельной раздробленности Введение в модуль
 Скачать 466.52 Kb.
|
|
Тема 4. Государственное управление в Российской империи во второй половине XIX в. Сущность и значение «великих реформ» второй половины XIX в. Вторая половина XIX в. была, пожалуй, одним из самых плодотворных периодов в истории существования царской администрации в смысле масштаба проведенных ею преобразований общественного строя и всей системы государственного управления, заслуженно получивших название «великих реформ». По мнению исследователей, с позиций сегодняшнего дня можно обнаружить значительное совпадение стратегии реформаторов того времени с рекомендациями, которые содержатся в современных концепциях модернизации. Власть стремилась, сохраняя политическую стабильность, осуществлять программу преобразований - но не под давлением «снизу», а путем целенаправленных действий «сверху». Народ получил столько гражданских прав и свобод, сколько мог реализовать и усвоить в меру своей политической зрелости. Впервые в истории России начался процесс освобождения общества от всеобъемлющего бюрократического контроля. Экономическая и социально-культурная сферы получили определенную автономию, что в перспективе означало развитие России в сторону гражданского общества. Этому же способствовала одна из самых прогрессивных для того времени судебная реформа 1864 г., а также учреждение земств как первых в истории страны реальных институтов местного самоуправления. Как считает большинство ученых, логически следующим шагом центральной власти должно было стать проведение политической модернизации. Не только общество и прогрессивные представители политической элиты понимали важность завершения реформ в России созданием конституционной формы правления, переустройством самой государственной власти, но и сама власть в отдельные периоды склонялась к необходимости проведения политической реформы. На это, в частности, указывает известный проект «конституции» министра внутренних дел М. Т. Лорис-Меликова, составленный в конце правления Александра II и утвержденный императором. Однако в силу как субъективных, так и объективных причин (убийство Александра II революционерами 1 марта 1881 г.) установление в России конституционной монархии затянулось на долгое время: это произошло только в начале XX в. в условиях первой русской революции 1905-1907 гг. С учетом сказанного некоторые авторы не без оснований считают возможным проводить параллели между правлением Александра II и режимом «перестройки» М. С. Горбачева в советское время. Как в том, так и в другом случае новая власть была поставлена перед фактом несостоятельности прежних методов властвования, приведших страну к острому системному кризису, падению ее престижа в мировом сообществе. Точно так же как советский лидер по идейным мотивам (как представитель высшей партийной номенклатуры) изначально не мог быть либеральным политиком в точном смысле этого слова, Александр II, занявший престол в почтенном для русских самодержцев возрасте (38 лет), не являлся либеральным монархом в отличие от своих предшественников - Екатерины II и Александра I. До занятия трона Александр II был не только свидетелем правительственной деятельности Николая I, но и, будучи взрослым человеком, являлся помощником отца в управлении государством, принимал участие во многих его акциях, в том числе не самых популярных. В то же время оба главы государства (и Александр II, и Горбачев) оказались политиками трезвого, свободного от всякого фанатизма политического ума, способными правильно оценить ситуацию в целом, критически отнестись к существующему до них опыту государственного управления и осознать необходимость перемен во всей системе управления обществом и государством. Либерализация режима и раскрепощение общества были также общими чертами указанных периодов истории России. Характерно, что само понятие «гласность», которое привычно приписывают горбачевской «перестройке», родилось в эпоху преобразований Александра II, когда обществу первый раз в истории самодержавной России дали возможность выговориться, составить свое мнение о путях преобразования страны. Это были эпохи великих мечтаний, больших надежд, которые, впрочем, закончились глубоким разочарованием общества, приведшим в одном случае к упадку общественной активности, в другом - к попыткам решить назревшие проблемы радикальным революционным способом. По общему мнению, Александр II, придя к власти, не имел какой-то определенной программы действий и первоначально не выходил за рамки того политического курса, который проводился его отцом Николаем I. Однако кризисное состояние общества, отставание России от промышленно развитых стран, остро проявившееся в поражении России в Крымской войне, требовали пересмотра проводившейся в предшествующий период внутренней и внешней политики государства. Прежде всего, правительство Александра II считало необходимым изменить приоритеты во внешней политике, убедившись в несостоятельности внешнеполитического курса Николая I. Основное внимание направлялось на преодоление изоляции России от передовых европейских государств и изменение европейского мнения о России. Уже в 1855 г. в Бельгии было создано заграничное русское издание - газета «La Nord», знакомившая европейское общество с происходившими в России переменами. Последовавшее вскоре сближение России и Франции демонстрировало отказ России от прежних традиций распавшегося Священного союза и ассоциировалось в европейском общественном мнении с поворотом России к либеральному курсу во внешней политике. Одновременно принимались меры к изменению внутриполитической ситуации в стране. Происходит постепенный отказ от прежних жестких преследований свободы слова, цензурного террора, снимаются многие запреты. В частности, разрешен свободный выезд за границу, уничтожены военные поселения, проведена амнистия политических заключенных (в города и столицы центральной России возвращались дожившие до этого времени сосланные в Сибирь декабристы, петрашевцы, другие деятели революционных кружков). Начало перехода к реформам было положено известным обращением Александра II к представителям московского дворянства в марте 1856 г., когда император открыто заявил о невозможности дальнейшего сохранения крепостного права, которое, по его выражению, лучше уничтожить сверху, чем дожидаться того времени, когда «оно начнет само собой уничтожаться снизу». Во время коронационных торжеств в Москве в августе 1856 г. по поручению императора министр внутренних дел С. С. Ланской вел переговоры с предводителями дворянства о желательности того, чтобы сами дворяне подавали адреса на имя императора с просьбой об освобождении крепостных крестьян. Позже в декабре 1857 г. последовал высочайший рескрипт виленскому генерал-губернатору В. И. Назимову, положивший, как принято считать, начало подготовке и проведению крестьянской реформы 1861 г. Рескрипт предписывал создание по губерниям дворянских губернских комитетов для обсуждения условий освобождения крестьян и подготовки проектов «положений» об устройстве крестьянского быта. Предполагалось, что эта акция будет поддержана и распространена на все остальные области империи. Рескрипт императора был сначала опубликован в упоминаемой нами газете «La Nord», что было характерно для Александра II, заботившегося о благоприятном отношении к России европейского общества. Первоначально Александр II, следуя традициям правления Николая I, решил создать секретный комитет для обсуждения крестьянской реформы, однако вскоре отказался от этого плана, справедливо считая, что это может затянуть решение крестьянского вопроса. Вскоре после издания рескрипта секретный комитет был преобразован в Главный комитет по крестьянскому вопросу под председательством самого императора. В 1859 г. для рассмотрения поступавших от дворянских комитетов проектов освобождения крестьян при Главном комитете была учреждена особая Редакционная комиссия, состоявшая из чиновников различных ведомств и представителей дворянства. Такой механизм позволил за относительно короткое время подготовить проект положения по крестьянскому вопросу, который после его рассмотрения Государственным советом был представлен императору. 19 февраля 1861 г. Александр II подписал знаменитый Манифест об отмене крепостного права и утвердил «Положение о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости». С отменой крепостного права впервые в истории страны огромная масса бывших владельческих крестьян (по некоторым данным, 21-22 млн человек) получила личную свободу и статус свободного сельского обывателя. Крестьяне были освобождены, получили собственные наделы земли, хотя и не стали ее собственниками, а только пожизненными владельцами (собственником крестьянских земель оставалась община). В то же время они наделялись гражданскими правами: имели право совершать сделки, вести торговлю, владеть движимым и недвижимым имуществом. Успех крестьянской реформы и последовавших за ней других реформ (судебной, земской, городской) был во многом обеспечен, так же как в свое время первые преобразования Александра I, сложившимся в начале правления Александра II временным консенсусом трех общественных сил - власти, прогрессивной бюрократии и передового общества, остро осознававших необходимость проведения модернизации России. Надежды на здравый смысл и добрую волю нового императора, и то оживление, которое царило в это время во всем обществе, вызвали к жизни ряд обращений и частных записок, в которых передовые умы России предлагали свои проекты переустройства политической и общественной жизни страны. С планами реформирования общества выступили известный либеральный мыслитель К. Д. Кавелин, славянофил Ю. Ф. Самарин, князь В. А. Черкасский, министр финансов М. Х. Рейтерн. Активно содействовали подготовке реформ либерально настроенный брат императора великий князь Константин Николаевич и великая княгиня Елена Павловна (вдова великого князя Михаила Павловича), в салонах которой велись оживленные дискуссии по поводу предстоящих преобразований. Большую роль в подготовке и проведении реформ сыграло министерство внутренних дел, возглавляемое первоначально С. С. Ланским (1855-1861 гг.), а затем П. А. Валуевым (1861-1868 гг.). В этом министерстве работал и автор окончательного проекта положения об освобождении крестьян, получившего одобрение Александра II, Н. А. Милютин, занимавший в министерстве должность директора хозяйственного департамента. Активное участие в подготовке реформ принимало морское министерство, в котором уже в 1854 г. был осуществлен ряд преобразований по инициативе руководителя министерства великого князя Константина Николаевича. Еще раньше, в недрах Русского географического общества (создано в 1845 г.) под эгидой великого князя Константина Николаевича сложилась группа прогрессивных общественных деятелей и просвещенной бюрократии, явившаяся инициатором ряда либеральных реформ России (этот круг людей в то время нередко называли «константиновцами» или «орлами князя Константина»). В нее входили Н. А. Милютин, министр финансов М. Х. Рейтерн, военный министр Д. А. Милютин (старший брат Н. А. Милютина, автор военной реформы), товарищ (заместитель) министра юстиции Д. Н. Замятнин (личный секретарь князя Константина, с 1864 г. министр юстиции, один из авторов судебной реформы) и ряд других видных государственных деятелей. Эта группа либеральной бюрократии выступала за либерализацию России без потрясений и предлагала не перекраивать старое, а обновлять государственный и социальный строй России. Успех начатых реформ способствовал возрождению в общественном сознании конституционных идей, обосновывавших необходимость конституционного ограничения самодержавной власти, вопрос о котором не поднимался в России со времен Уставной грамоты Н. Н. Новосильцева. Хрестоматийным примером стало обращение к императору тверского дворянства, которое во всеподданнейшем адресе в годовщину 19 февраля 1861 г. просило Александра II учредить земское собрание «выборных всей земли русской» с целью удовлетворительного разрешения вопросов, поставленных на повестку дня отменой крепостного права. Надежды на введение в России представительного правления особенно усилились после учреждения по реформе 1864 г. органов местного земского самоуправления. Многие верили, что земство будет призвано и к участию в управлении государством. Выражением этих надежд стало обращение к императору в январе 1865 г. московского дворянства, призывавшего императора «довершить государственное здание созванием общего собрания выборных людей от земли русской для обсуждения нужд, общих для всего государства». Предложения о необходимости политической реформы исходили также и от представителей высшей бюрократии. Весной 1862 г. министр внутренних дел П. А. Валуев выдвинул проект преобразования Государственного совета в выборный совещательный орган при императоре, своего рода представительное учреждение по типу немецкого рейхстага. Предполагалось превратить Госсовет в постоянно заседающую верховную палату, создав одновременно нижнюю палату - съезд государственных гласных, который собирался бы один раз в год и состоял из выборных представителей от земств, городов и окраин России, не имевших земств (одна пятая часть делегатов съезда должна была назначаться императором). Одновременно с этим, отмечая неэффективность сложившихся правительственных структур, П. А. Валуев обосновывал идею о необходимости реорганизации высшей исполнительной власти путем создания «особых совещаний» министров по важнейшим вопросам государственной политики. Впоследствии при Александре III эту идею отстаивал министр финансов Н. Х. Бунге (1881-1886 гг.), считавший назревшей потребностью создание ответственного правительства в России. Важным шагом в этом направлении стало создание в 1861 г. с целью усиления оперативного управления в обстановке начавшихся реформ нового государственного органа - Совета министров как совещательного органа при императоре. Совет министров созывался только по инициативе императора для обсуждения вносимых монархом вопросов и работал также под председательством самого императора. В него входили председатель Комитета министров, председатель Государственного совета, министры и руководители главных управлений. В 1866 г. великим князем Константином Николаевичем была предложена идея создания при Государственном совете депутатских собраний (дворянских и земских съездов), которые созывались бы царем с заранее определенной повесткой дня. Аналогичные идеи выдвигались и другими представителями высшей бюрократии, в том числе одним из наиболее консервативных политиков того времени начальником корпуса жандармов и управляющим III отделением графом П. А. Шуваловым. Таким образом, в ходе подготовки проведения реформ в России впервые стали вырисовываться групповые интересы и формироваться политические группировки. Однако, как очень точно заметил один из известных авторов, «общественные мечты шли дальше намерений правительства». Преобразования государственного устройства, предпринятые императором Александром II, не имели в виду изменить в России характер политического строя и ввести политическое представительство. Даже весьма скромные предложения о создании подобия представительного органа не были приняты властью, которая еще не могла отрешиться от самодержавного характера управления обществом, считала общегосударственное представительство, которое должно было привлечь представителей общества к высшему управлению государством, несовместимым с установившимся образом правления. В конце 60-х гг., после первого покушения на Александра II, совершенного 4 апреля 1866 г. 26-летним революционером-ишутинцем Д. В. Каракозовым, правительство уступает давлению консервативной части высшей бюрократии, возвращается к привычной для него охранительной политике. Назначенному тогда же шефом жандармов и начальником III отделения П. А. Шувалову (крайне честолюбивому политику, команду которого П. А. Валуев иронически называл «комитетом общественного спасения») удалось потеснить и заменить «константиновцев» на важных государственных постах консервативно настроенными политиками. Министр юстиции Д. Н. Замятнин был заменен графом К. И. Паленом, противником судебной реформы, министр народного просвещения А. В. Головнин - Д. А. Толстым, являвшимся одновременно обер-прокурором Синода (1865-1880 гг.). Земская реформа 1864 г.: достижения и противоречия земского самоуправления Падение крепостной зависимости в 1861 г. оказало влияние на все стороны государственного и общественного развития России, потянув за собой все другие реформы. Освобождение огромной массы крестьян в центральных и южных областях России требовало перестройки системы местной администрации и суда. Если раньше крепостные крестьяне управлялись самими помещиками, «дармовыми полицмейстерами», по выражению Павла I (что, кстати, во многом объясняет значительно меньшую численность бюрократии в России по сравнению с другими странами), то теперь эту огромную армию «свободных сельских обывателей» необходимо было интегрировать в государственную систему управления. Созданная еще при Екатерине II система местного управления, установившая в уездах дворянское сословное самоуправление (дворянские собрания), не могла удовлетворить нужды управления возникшим в ходе крестьянской реформы новым разносословным уездным населением. Требовались новые органы управления, которые не только обеспечивали бы управление бывшими крепостными крестьянами, но и учитывали новую экономическую ситуацию, которая складывалась в России в результате перехода страны на буржуазный путь развития. Таким образом, крестьянская реформа неизбежно вела к другим преобразованиям. 1 января 1864 г. Александр II подписал «Положение о губернских и уездных земских учреждениях», положившее начало одному из самых крупных преобразований второй половины XIX в. - земской реформе. Принципиальным отличием этой реформы от всех предыдущих преобразований местного управления было создание всесословных (надсословных) органов местного самоуправления. На место прежних сословных интересов ставились общеземские нужды и интересы. Необходимость приобщения широких слоев населения к местному управлению диктовалась, помимо прочего, усложнением задач управления в условиях начавшегося процесса развития рыночных отношений, в первую очередь нерешенностью в условиях России многих вопросов социального характера, связанных с обслуживанием населения, развитием народного образования и здравоохранения. Несмотря на сопротивление чиновной бюрократии, не желавшей делиться своей властью, правительство понимало, что одним бюрократическим аппаратом управления решить эти проблемы не удастся. Кроме того, само чиновничество не прочь было переложить заботы о нуждах народа на плечи самого населения. По мнению современных исследователей, необходимость реформы местного самоуправления диктовалась также несовершенством старой системы сбора налогов, которая уже не могла отвечать новым условиям социально-экономического и политического развития страны. Согласно «Положению» 1864 г. в губерниях и уездах создавались выборные земские учреждения - уездные и губернские земские собрания для заведования местными хозяйственными делами (рис. 11.1). Порядок их формирования был следующим. Сначала все землевладельцы (первая курия), представители торгово-промышленного класса, обладающие недвижимыми имуществами определенной ценности (вторая курия), а также сельские общества (третья курия) избирали из своей среды на три года представителей («гласных») в уездные земские собрания. В отличие от первых двух курий (землевладельцев и собственников недвижимого имущества в городе), обладавших правом голоса, выборы гласных от крестьянской курии были многостепенными: сначала сельские общества посылали представителей на волостной сход, на котором избирались выборщики, и только из них выдвигалось необходимое число гласных уездного земского собрания. Уездные земские собрания работали под председательством уездного предводителя дворянства, одновременно возглавлявшего уездное дворянское собрание. Они собирались ежегодно (обычно осенью) на короткий срок для обсуждения вопросов местной жизни и руководства хозяйственными делами уезда. Для постоянной работы уездное земское собрание избирало из своей среды исполнительный орган - уездную земскую управу, состоящую из председателя и двух членов.  Рис. 11.1. Схема функционирования земскихорганов самоуправления Уездные земские собрания избирали из своей среды губернских гласных (от шести уездных гласных - одного губернского). Из них составлялись в каждом губернском городе губернские земские собрания, срок полномочий которых также ограничивался тремя годами. Так же как и уездные земские собрания, они собирались один раз в год (как правило, в декабре) под председательством губернского предводителя дворянства и имели предметом своего ведения общее руководство хозяйственными делами всей губернии. Для постоянного ведения этих дел губернское земское собрание избирало из своей среды губернскую земскую управу, представленную председателем и несколькими членами. Деятельность «земств» была подчинена контролю со стороны губернаторов и министерства внутренних дел. В случае если возникали какие-либо недоразумения, земства могли обращаться с жалобами в Сенат. В ходе земской реформы с 1864 по 1875 г. земства были введены в 34 губерниях европейской части России, позже - еще в девяти губерниях, в том числе в Астраханской, Оренбургской и Ставропольской. В итоге накануне Февральской революции 1917 г. земские учреждения действовали в 43 губерниях. Создавая земства, правительство стремилось сохранить в системе местного управления преобладающую роль дворянства, которое утратило в результате отмены крепостного права власть над крестьянами. Поэтому первоначально земства вводились в губерниях, где преобладало дворянское землевладение. В новых земских учреждениях дворяне составляли большинство по сравнению с гласными от других сословий. Так, на выборах в 1865-1867 гг. число гласных от дворян в уездных земских собраниях составило 41,64%, а в губернских - 74,16%. Несмотря на достаточно жесткий контроль со стороны государственной администрации, земские учреждения в рамках вверенных им дел обладали значительной самостоятельностью: сами выбирали свои руководящие органы, определяли направления деятельности, подбирали и обучали кадры. Они не только были всесословными, но и значительно расширили круг своих полномочий. В ведении земств находилось большинство местных дел: народное просвещение, здравоохранение, статистика, строительство дорог, благотворительные учреждения, страховое дело, ветеринарное дело, местные повинности, наем рекрутов и содержание полицейских учреждений и др. По сути дела, земства должны были обеспечивать те сферы общественной жизни, которым государственная бюрократия не уделяла необходимого внимания. За полвека своего существования земствами был накоплен богатейший опыт деятельности в различных областях хозяйства - местной промышленности, сельском хозяйстве, продовольственном, дорожном, страховом и почтово-телеграфном деле, кооперации, статистике, благотворительности, образовании и здравоохранении. По мнению специалистов, жизнеспособность земств во многом обеспечивалась их самофинансированием, опираясь на которое земства смогли создать основу своего хозяйства. Огромное число дел, которые легли на плечи земских учреждений, требовало больших материальных средств. Поэтому земствам было предоставлено право облагать местное население сборами и повинностями на земские нужды, образовывать земские капиталы, приобретать имущества. Основную часть земского бюджета составляли доходы от налогообложения недвижимого имущества в городах и уездах (удобных земель, лесов, жилых домов, заводских и торговых помещений и т. д.), промысловых свидетельств и патентов на заводы для производства различных напитков, акцизов на продажу спиртных напитков, трактирного промысла. Эта часть поступлений в земский бюджет носила название окладных доходов. Другая часть земского бюджета, именуемая неокладными доходами, состояла из доходов с недвижимого имущества самого земства и процентов с принадлежащих ему капиталов; доходов от земских промышленных предприятий; судебных пошлин и сборов с бумаг, взимаемых с гражданских дел; пошлин за пользование учреждениями и услугами земства (плата за лечение и обучение, мостовой и дорожный сборы и др.). Показательно, что финансовая деятельность земств была достаточно прозрачной не только для государственного, но и для общественного контроля. Составленные губернскими и уездными земскими управами сметы расходов на очередной год до рассмотрения их земскими собраниями рассылались гласным и печатались в губернских ведомостях. Из числа гласных и специалистов избирались особые комиссии для рассмотрения предложений управ о размере их потребностей. После одобрения смет земским собранием они представлялись губернатору и управляющему губернской казенной палатой. В то же время именно в земской реформе в наибольшей степени проявились двойственность и противоречивость внутренней политики самодержавной власти. Опасаясь, что земская деятельность настроит общество в пользу представительного образа правления, что, как мы показали выше, имело под собой основания, правительство с самого начала стремилось удерживать деятельность земств в рамках исключительно местных дел. По этой причине земская реформа не предусматривала создание общероссийского учреждения, которое координировало бы деятельность земств в масштабах страны, точно так же как не были созданы земские учреждения на уровне волости (в деревнях на освобожденных от крепостной зависимости крестьян были перенесены формы крестьянского сословного самоуправления, возникшего в ходе упоминавшейся нами реформы государственных крестьян П. Д. Киселева). С этих позиций реформа уступала плану преобразований, который в свое время предлагал М. М. Сперанский, она оставляла систему земств, образно выражаясь, без «крыши» и без «фундамента». Не допускалось какое бы то ни было общение между земскими учреждениями различных губерний. Одновременно власть старалась ограничить самостоятельность и инициативу земств, подчинить их губернской бюрократии. Достаточно сказать, что гласных, избранных на должность председателя губернской управы, утверждал министр внутренних дел, а уездных - губернатор. Члены губернских и уездных управ также утверждались губернатором. Губернатор мог закрывать заседания земского собрания и отменять его решения. Современники и специалисты по местному самоуправлению указывали на слабую нормативно-правовую базу, подчас полное отсутствие норм правового регулирования земских учреждений, порождавшие множество противоречий во взаимоотношениях между земствами и местной администрацией. Как пример обычно приводится положение с земскими школами: весь учебный процесс был сохранен в ведении административного аппарата, а на земства были возложены заботы о подготовке педагогического состава, строительстве школьных зданий, обеспечение школ топливом, в том числе их финансирование. Однако одной из самых слабых сторон в деятельности земств следует считать отсутствие у них реальной административной власти. По словам одного из ведущих теоретиков кадетской партии В. И. Гессена, реформы 60-х гг., создав самоуправление, «не коснулись вовсе местного административного строя». Хотя формально земству были предоставлены распорядительные функции в значительной части вопросов местного управления, но «в то же время эти функции должны по-прежнему осуществляться административной властью». Точно так же материальные средства управления хотя и были переданы пользующемуся правом самообложения земству, но «исполнительная власть, необходимая для осуществления правительственных мероприятий, всецело оставалась в руках администрации». Таким образом, земство, по словам автора, «должно было управлять без власти» (выделено нами - Н. О.)3. Еще резче на этот счет высказывался известный общественный деятель того времени М. Н. Катков, один из лидеров консервативного крыла русской общественной мысли. По его словам, земские учреждения были сознательно созданы государством как своего рода частные общества, чуждые государству и от него отделенные. Окруженные со всех сторон полувластями, сами они лишены всякой власти. Они как бы намек на что-то, как бы начало неизвестно чего-то и похожи на гримасу человека, который хочет чихнуть, но не может. В таком виде земские учреждения неизбежно должны были стать и в конечном счете стали очагом неудовольствия, противостояния властям, способствовали формированию земского оппозиционного движения. Соглашаясь в принципе с этими критическими замечаниями в адрес земского самоуправления, справедливости ради следует сказать, что несмотря на все отмеченные ограничения и недостатки, практическая деятельность земств в целом была достаточно эффективной и разнообразной. В земские учреждения привлекались высоко профессиональные кадры, представители интеллигенции - учителя, врачи, агрономы, статистики, страховые агенты, техники, инженеры и другие служащие, общее число которых, по некоторым данным, в 1912 г. достигало 150 тыс. Помимо хозяйственной деятельности (строительство дорог, организация почтовой службы, формирование агрономической службы) земские учреждения вели большую культурно-просветительную работу. Особенно много сделали земства в области развития народного образования и медицинского обслуживания населения. Исследователи земств указывают на оригинальную систему народного просвещения, которую выработала земская практика за время существования земских учреждений. Она включала в себя как школьное, так и внешкольное образование: курсы и кружки самообразования, кинематограф, издательское и библиотечное дело, бесплатное распространение дешевой литературы, музеи, выставки, хоры, народные театры и т. п. Помимо создания основ начальной школы в России, что являлось основной заслугой земств, деятельность земских учреждений способствовала развитию медицины, обеспечив большинству населения России возможность получения бесплатной и доступной медицинской помощи. Однако заслуга земств не только в их практически полезной работе по обслуживанию нужд населения. Земства явились хорошей школой гражданского воспитания. Они вносили в русскую жизнь совершенно новые начала, дав толчок развитию общественной самодеятельности. Впервые массы населения приобщались к управлению местными делами, воспитывалось чувство сопричастности простых людей к общему государственному делу, преодолевалось, хотя и с большим трудом, отчуждение общества от власти. |