История государственного управления в России. Дисциплина История государственного управления в России Государственное управление в Древней (Киевской) Руси и в русских землях в период удельной раздробленности Введение в модуль
 Скачать 466.52 Kb.
|
|
План государственных преобразований М. М. Сперанскогокак попытка модернизации российской администрации Новый этап реформ был связан с именем М. М. Сперанского (1772-1839 гг.), блестящего знатока административного управления, составившего по поручению Александра I в 1809 г. план государственных преобразований под названием «Введение к Уложению государственных законов». Проект М. М. Сперанского базировался на европейских принципах построения администрации, в первую очередь на опыте французской административной системы. Его основу составили: установление пределов императорской власти путем введения разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную, создание законосовещательного Государственного совета и законодательной Государственной думы, независимость суда, ответственность исполнительной власти перед законодательной (рис. 10.1).  Рис. 10.1. Государственное устройствоРоссийской империи по плану М. М. Сперанского Из приведенного рисунка видно, что главной идеей проекта государственных преобразований Сперанского являлось разделение функций законодательных, исполнительных и судебных органов власти. Этот принцип последовательно проводился от центральных учреждений до местных органов власти и управления. Высшая исполнительная власть (министерства) ставилась под контроль как со стороны Правительствующего сената, так и со стороны Государственной думы. При этом все законодательные и распорядительные органы избирались снизу вверх, выдвигая своих представителей в вышестоящие учреждения. Суд отделялся от администрации и также являлся выборным. Правительство лишь надзирало за соблюдением судопроизводства через председателей местных судов. На нижнем уровне законодательной вертикали создавались распорядительные волостные думы, которые избирались на три года из всех земельных собственников и государственных крестьян. В свою очередь, волостные думы избирали гласных в окружные думы и судей в волостные суды, окружные думы - гласных в губернские думы, советы окружных правлений и судей в окружные суды, губернские думы выбирали гласных в Государственную думу, советы губернских правлений и судей в губернские суды. Всю исполнительную власть от местных правлений до министерств объединял и контролировал Правительствующий сенат. По проекту М. М. Сперанского Сенат предполагалось восстановить в правах как высший судебно-административный орган. В связи с этим предлагалось реформировать Сенат, отделив его административную функцию от судебной, и создать два самостоятельных учреждения - Судебный сенат и Правительствующий сенат. Правительствующий сенат должен был контролировать деятельность назначаемых императором министров, губернаторов и проводить ревизии деятельности местных органов власти и управления. Все части управления в проекте государственных преобразований М. М. Сперанского соединялись в Государственном совете и через него восходили к верховной власти. Все законопроекты подготавливались Государственным советом и после их одобрения императором направлялись в Государственную думу для обсуждения. Так же как и местные думы, Государственная дума возглавлялась председателем, который избирался самой Думой и утверждался императором (в Государственной думе предполагалась еще и должность канцлера). Впервые в российской административной практике устанавливалось различие между законом и указом (распоряжением). Верховная власть в государстве принадлежала монарху, являвшемуся главой государства, источником, носителем и выразителем державной власти в полном ее объеме. Хотя ни один закон не должен был миновать Государственную думу, в ее функции входило лишь обсуждение поступавших из Государственного совета законопроектов, право же законодательной инициативы и окончательного утверждения законов принадлежало исключительно императору. Кроме того, император мог не только в любое время прервать заседание Думы, но и распустить ее, назначив новые выборы. В то же время, оставаясь на почве признания незыблемости монархической государственности, М. М. Сперанский считал, что сама государственная власть должна строиться на прочных основаниях закона. Ибо к чему гражданские законы, писал он, «когда скрижали их каждый день могут быть разбиты о первый камень самовластия». Отсюда вывод: «правление, доселе самодержавное, постановить на непременном законе», обязательном не только для подданных, но и для государя. Проект государственных преобразований М. М. Сперанского стал переворотом в понимании государственного устройства. Он предлагал стройную систему администрации, которая подчинялась закону и являлась ему подконтрольной. Так как эта система управления строилась снизу вверх и сочетала в себе бюрократические и выборные принципы, в перспективе она могла существенным образом потеснить бюрократические структуры и подготовить формирование в России эффективной и ответственной администрации. 1 января 1810 г. был торжественно открыт реформированный по плану М. М. Сперанского Государственный совет. В отличие от создаваемых до этого высших органов управления при императорах (кабинетов и советов) Государственный совет обладал более определенными функциями и имел закрепленный в самом названии четко выраженный «государственный» характер, что уже само по себе предполагало «незыблемость дарованных ему прав независимо от личных вкусов того или иного обладателя трона»1. Госсовет состоял из 35 высших сановников, назначаемых императором, включая министров - «в их звании». Все члены Совета приносили присягу по установленной форме, председательствовал в нем сам император, а в случае его отсутствия место председателя Совета занимал кто-либо из его членов по назначению императора. Для производства дел в структуре Госсовета существовала Государственная канцелярия, возглавляемая государственным секретарем (первым госсекретарем был назначен сам М. М. Сперанский). Государственный совет состоял из четырех департаментов: департамента законов; военных дел; гражданских и духовных дел; государственной экономии (в 1831 г. был создан пятый департамент - департамент Царства Польского). Все члены Госсовета составляли Общее собрание Совета. Создание Государственного совета имело чрезвычайно важное значение для дальнейшего развития и совершенствования системы государственного управления в России. Хотя Госсовет не получил функций, которые предусматривались проектом М. М. Сперанского, с его созданием были заложены основы формирования в России отлаженного законодательного механизма, подготовки, принятия и отмены законов, рационализации всего законотворческого процесса. Вплоть до революции 1917 г. Госсовет являлся высшим органом в государстве, реальное значение которого часто было большим, нежели роль московской Боярской думы и петровского Сената. Наряду с координацией всей законотворческой деятельности в ведении Госсовета находились многие важные вопросы внутренней и внешней политики государства, в том числе: ежегодные государственные сметы доходов и расходов, финансовые сметы, отчеты и штаты министерств, контроль за исполнением законов. Все проекты реформ XIX -начала XX в. (крестьянская 1861 г., земская, судебная, городская второй половины XIX в.) проходили утверждение в Государственном совете. С учетом функций, которыми был наделен Государственный совет, его деятельность часто сравнивали с деятельностью западных парламентов (на самом деле это было далеко не так), и поэтому большинство конституционных проектов второй половины XIX - начала XX в. связывали переход России к конституционному правлению именно с реформированием Госсовета, превращением его в выборный представительный орган государственной власти. Следующим шагом в рамках подготовленного М. М. Сперанским проекта государственных преобразований стала реорганизация министерств. В июне 1811 г. было издано «Общее учреждение министерств», которое принято называть «вторым учреждением министерств», завершившим министерскую реформу. На его основе была перестроена и значительно улучшена организация министерств, особенно если учесть, что первая министерская реформа 1802 г. представляла собой не столько учреждение министерств, сколько учреждение министров, поставленных во главе бывших коллегий. Согласно «Общему учреждению министерств» создавалось 12 министерств с четко определенными функциями и структурой: военное, морское, иностранных дел, внутренних дел, народного просвещения, финансов, юстиции, полиции, государственного контроля, государственное Казначейство, Главное управление путей сообщения, Главное управление духовных дел. Для координации деятельности министерств в 1812 г. был законодательно оформлен новый орган управления - Комитет министров. Формально и по существу он не являлся еще правительством в западном смысле слова (в России, как мы узнаем позже, полноценное правительство, возглавляемое самостоятельным председателем, возникло только в 1905 г. при подготовке выборов в Государственную думу). В отличие от западных правительств, стоящих во главе исполнительной вертикали власти, Комитет министров представлял собой совещание министров, собиравшееся по инициативе и под председательством императора для обсуждения сложных межведомственных вопросов. Создание Госсовета и реформирование министерств явилось одним из главных результатов административных реформ первой половины правления Александра I. Параллельно с этим власть ставила целью поднятие уровня государственного управления, предприняла реальные шаги для создания в России грамотной и профессионально подготовленной бюрократии. Этому должны были служить подготовленные М. М. Сперанским проекты первых в истории России законов о государственных экзаменах для высшего чиновничества, ставивших производство в чины в зависимость от образовательного ценза. В 1809 г. были изданы два указа императора (3 апреля и 6 августа), определившие новый порядок и правила получения придворных званий камергера и камер-юнкера и чинов коллежского асессора и статского советника (8-й и 5-й чины петровской Табели о рангах). Согласно этим правилам указанные чины и звания могли быть присвоены только при наличии у претендента высшего образования, университетского диплома, либо при условии сдачи государственного экзамена специально создаваемой государственной комиссии, составленной из профессуры Московского университета и руководства государственного учреждения (министра), в котором служил данный чиновник. Итоги государственных преобразований Александра I: замыслы и реальность Изложенный выше материал позволяет сделать вывод о том, что в целом проведенные Александром I в первой половине его царствования административные реформы имели позитивное значение. В ходе преобразований были приведены в порядок центральные правительственные учреждения, расстроенные местной реформой Екатерины II, создан более совершенный бюрократический аппарат, приобретавший все более «безличный» характер. Особое значение имело учреждение постоянного Государственного совета вместо случайных и временных совещаний, которые создавались в предшествующие правления. Выстраивалась более совершенная вертикаль исполнительной власти: министры, назначаемые императором; губернаторы, назначаемые также монархом, но в то же время находящиеся под контролем министра внутренних дел; назначаемые сверху вице-губернаторы в округах, уездные и волостные начальники. Однако с началом Отечественной войны 1812 г. реформы были свернуты. План государственных преобразований М. М. Сперанского, подготовленный по поручению самого императора, был реализован лишь частично. Его автор в результате придворных интриг был оклеветан, отстранен от дел и выслан в провинцию. Главная цель проекта государственных преобразований - разделение вертикалей власти на законодательные, исполнительные и судебные органы, равно как и замысел найти оптимальное сочетание монархической формы правления с выборным представительством основных сословий в государственном управлении - осталась на бумаге. Не была реализована также идея превращения Сената в высший административный орган, контролирующий деятельность органов государственного управления. В результате безупречная во многих отношениях схема М. М. Сперанского рассыпалась, на практике от нее осталась жесткая бюрократическая вертикаль: император - министерства, возглавляемые министрами, наделенными широкими полномочиями. В чрезвычайных условиях начавшейся войны наблюдается дальнейшее усиление самодержавной власти. Одновременно возросла роль Комитета министров, против расширения прав которого активно возражал М. М. Сперанский. Таким образом, выстраивалась система централизованного бюрократического управления, которая при Николае I было доведена до логического завершения. После победы над Наполеоном Александр I не возвращался более к широким преобразованиям, удалился от дел, перепоручив большинство государственных дел А. А. Аракчееву, стал проявлять склонность к мистицизму. В 1815 г. была дарована конституция Царству Польскому. Тогда же Александр I дал тайное поручение Н. Н. Новосильцеву, являвшемуся автором польской конституции, составить проект конституции для России. Работа над проектом конституции, получившим название «Государственная уставная грамота Российской империи», проходила в Варшаве в канцелярии Новосильцева при личном участии императора. Однако подготовленный в 1820 г. проект конституции так и не был подписан императором. Незавершенность многих начинаний Александра I в области реорганизации системы государственной администрации по большей части объяснялась коренными, сохраняющимися и сегодня недостатками государственного управления в России: во-первых, непоследовательностью, противоречивостью и колебаниями в правительственной политике, во-вторых, неудовлетворительностью личного состава администрации, недостатком грамотных администраторов. Сказалась также извечная российская привычка сначала создавать учреждения, а затем искать для них людей. Несоответствие планов реорганизации управления существующему положению в стране и неготовность общества к предлагаемым нововведениям явились, на наш взгляд, одной из основных причин поражения замысла преобразовать государственное управление в России на новых началах. Канцелярщина, волокита, незнание дела как следствие занятия должностей в порядке «синекур» стала к тому времени отличительной чертой русской администрации. Устанавливался государственный экзамен для производства в чины, но не хватало экзаменаторов. Создавались учебные заведения для подготовки государственных служащих, но не хватало учителей (открытое в 1807 г. первое в России Высшее училище правоведения просуществовало 10 лет и было упразднено). Во многом именно это решило судьбу реформы М. М. Сперанского: замысел опередил практику, реформа оказалась несвоевременной. На это обстоятельство указывал Александру I в записке «О древней и новой России» Н. М. Карамзин, считавший, что Сперанский слишком спешил перенести заимствованные из Франции учреждения на почву России, для управления которой, по мысли маститого историографа, достаточно «пятьдесят грамотных губернаторов». Не мог не считаться Александр I также с мнениями его советников относительно реальной опасности замены самодержавия, в случае реализации плана Сперанского, властью олигархии, «всевластием сильных персон». Несмотря на ряд достижений в реформировании государственного устройства России, возникшая в начале XIX в. система высшего и центрального управления имела серьезные недостатки. В ходе реформ не удалось разделить сферы влияния Государственного совета, Комитета министров, Сената, министерств. Хотя Государственный совет наделялся правом обсуждать все без исключения законопроекты, государь часто принимал законы и без рассмотрения Госсоветом (принятая первоначально формула «вняв мнению Государственного совета», используемая при утверждении указов, часто не соблюдалась, а при Николае I была официально отменена в 1842 г.). То же самое можно сказать и о министерских должностях, отличавшихся неопределенным характером министерской ответственности. Очевидно, сам Александр I не стремился к наведению здесь порядка, поскольку неопределенность круга полномочий должностных лиц и ведомств давала ему возможность оставлять за собой последнее слово при решении государственных дел, позволяло, используя конкуренцию ведомств, сохранять самостоятельность верховной власти. В известном смысле это было оправданно, поскольку в условиях отсутствия общественного контроля за деятельностью государственного аппарата личный надзор императора являлся в то время единственным средством принуждать аппарат служить общему благу, а не своим корпоративным интересам. Исследователи обращают внимание и на другую сторону вопроса, связанную с последствиями административных реформ Александра I. В России в условиях самодержавной формы правления реформы сопровождались не столько рационализацией управления, сколько его бюрократизацией, коллегиальный принцип был заменен бюрократическим. Отныне министерские посты становятся важнейшими в чиновной иерархии Российской империи, а сами министры, наделенные широкими полномочиями, по сути, были выведены из-под контроля, ничем и никем не были ограничены в своих действиях (стоявший ниже их Сенат не мог контролировать их деятельность). Во время «всеподданнейших» личных докладов министров императору нередко решались наиболее важные вопросы государственной жизни, включая вопросы законодательного характера, что должно было относиться к компетенции Госсовета. Не случайно многие впоследствии именно с реформами Александра I связывали возникновение в России «бюрократического средостения» между царем и народом, которое, по мнению крупнейшего теоретика монархизма Л. А. Тихомирова, узурпировав функции монарха, отрезало его не только от нации, но и от остального правительственного механизма. Министр внутренних дел при Александре II П. А. Валуев называл существовавшую в его время систему государственного управления «министерской олигархией», указывая, что в административном управлении «государь самодержавен только по имени». Можно согласиться с теми авторами, кто считает, что в России в начале XIX в. произошла своеобразная бюрократическая революция, в ходе которой бюрократия завоевала себе господствующее положение во всех сферах государственного управления, потеснив в некотором смысле самого монарха. Наглядным примером может служить неудавшийся план возрождения в правление Александра I института генерал-губернаторства, упраздненного Павлом I. В начале 1820-х гг. была предпринята попытка законодательно оформить положение генерал-губернаторов. Эту идею поддерживал возвращенный в столицу в 1821 г. М. М. Сперанский, также видевший в институте генерал-губернаторов промежуточное властное звено между министрами и губернаторами. Тем не менее план этот не был реализован. По мнению исследователей, одной из причин неудачи стала несогласованность генерал-губернаторской системы с учрежденной в 1802 г. структурой министерств, разделившей всю сферу управления по отраслевому признаку. Однако была и более серьезная причина провала реформы. Она была связана с тем, что генерал-губернаторская система встретила резкое противодействие новой министерской бюрократии. Как говорится в одном современном исследовании, чиновники «одолели» комиссаров, вытеснив «проводников государевой воли» из обычной системы управления, частично забрав себе их функции и передоверив их новому начальству в лице министра внутренних дел. Правление Николая I. Новая модификация патерналистских отношений и дальнейшая бюрократизация государственного управления Личность и государственные взгляды Николая I (1825-1855 гг.) всегда являлись предметом острых дискуссий и неоднозначных оценок. В советской историографии эта тема была запретной или оценивалась исключительно негативно. Период правления Николая I характеризовался как «апогей самодержавия», «эпоха политической реакции», а сам император - как исключительный деспот, самодур, «Николай Палкин» (производное от «Николай Павлович»). Очевидно, что подобные однозначные и упростительские подходы не раскрывают всю сложность правления Николая I и своеобразие той эпохи. Время правления Николая I пришлось на очень сложный период в развитии мировой истории, когда большинство европейских стран уже вступило в эпоху развитого капитализма. В этой ситуации Россия оказалась перед проблемой: как безболезненно интегрировать себя в новый порядок. Это не могло не вызвать острых дискуссий в обществе, которое окончательно разделилось на сторонников западных институтов и ценностей и защитников самобытного пути развития России. Расколу общества в значительной мере содействовала позиция нового правительства. В отличие от своих «либеральных» предшественников Николай I не считал правильным заимствование Россией европейских политических институтов и принципов, он был убежден, что Россия должна развиваться, опираясь на традиционные ценности и институты. Именно с Николая I начался новый поворот России к почвенничеству, который позже после либеральных реформ Александра II повторили последние российские императоры Александр III (первым из царей со времен Петра I отпустивший боярскую бороду) и Николай II. Во введении к учебнику нам уже приходилось говорить о том, что в условиях мобилизационного типа развития, отставания России от европейских стран и связанного с этим отставанием резкого несоответствия европеизированной элиты и традиционалистских народных масс модернизация страны неизбежно должна была проводиться в русле консервативного обновления. Именно политика консервативного обновления, предполагавшая сохранение традиционных институтов при одновременной активно-реформаторской роли государства, могла обеспечить постепенное вхождение России в новую эпоху индустриального общества. С учетом особенностей национального менталитета здоровая консервативная идеология могла сыграть роль амортизатора, регулирующего степень влияния перемен на наиболее незащищенные слои традиционного общества. Однако, как это часто бывало в России, власть в очередной раз переиграла саму себя в стремлении сохранить незыблемыми государственные устои, встав не на путь здоровой консервативной политики, учитывающей необходимость перемен, а на узкую тропу охранительства. При Николае I усиливается самодержавный характер власти, общество ставится под жесткий контроль бюрократического и полицейского аппарата. В значительной мере этому способствовали особые обстоятельства вступления Николая I на престол, совпавшего с выступлением декабристов, что не могло не повлиять на поведение и без того консервативно настроенного императора. События 14 декабря, закончившиеся казнью декабристов, всю жизнь преследовали Николая I и оказали сильное влияние на его правительственную деятельность. Из дела декабристов Николай I сделал вывод о неблагонадежности дворянского сословия и необходимости переориентации в своей государственной деятельности на послушное чиновничество. Стремление пересмотреть политику Екатерины II по отношению к дворянству, эмансипировать власть от его влияния, как мы уже видели, была характерна и для Павла I, и для Александра I. Однако при Николае I это стремление получает реальное воплощение. Но в этом заключалась и трагическая сторона правления Николая I, поскольку, эмансипируясь от преобладания дворянства и делая ставку исключительно на бюрократию, власть оставалась без поддержки интеллектуальной элиты русского общества, тем самым обрекая на провал многие государственные преобразования (по сути, эта же причина обусловила поражение хрущевской оттепели в советское время). В отличие от своих предшественников Николай I хотел управлять государством лично без привлечения общества, опираясь исключительно на бюрократические учреждения и даже минуя их через созданную в 1826 г. Собственную его императорского величества канцелярию. При Николае I в России пышным цветом расцвела бюрократическая система, что дало основание В. О. Ключевскому считать, что «здание российской бюрократии было возведено при Николае I». Все сказанное не означает, что Николай I не понимал необходимости проведения реформ государственного управления. Напротив, после восстания декабристов мысль о необходимости перемен в системе управления была одной из главных в политике новой власти. Об этом может свидетельствовать тот факт, что, придя к власти, император уволил наиболее одиозных политических деятелей последних лет правления Александра I (в частности, генерала А. А. Аракчеева) и привлек к деятельному участию во власти многих из бывших «молодых друзей» Александра I. Во главе Государственного совета был поставлен В. П. Кочубей, к активной государственной деятельности вернулся М. М. Сперанский. Сразу после подавления выступления декабристов по инициативе императора был создан специальный секретный «Комитет 6 декабря 1826 г.» во главе с В. П. Кочубеем «для пересмотра государственного управления». Комитет проделал огромную работу по разбору дела декабристов и подготовил ряд проектов по преобразованию центральных и местных органов управления, в том числе проект закона о правах сословий, включавший вопрос об улучшении быта крестьян. Работа комитета 1826 г. дала императору богатый материал о состоянии дел в российской империи и направлении проведения реформ. Однако выводы из него Николай I сделал свои. Условно их можно свести к трем основным позициям: 1) убеждение в необходимости усиления режима личной власти (с этой целью создавалась Собственная его императорского величества канцелярия - подробнее о ней см. ниже); 2) осознание важности и необходимости совершенствования законодательства, проведения кодификации законов и упорядочения на этой основе системы государственного управления; 3) убеждение в необходимости усиления системы политической безопасности (впервые в России создавался особый орган политической полиции - III отделение Собственной его императорского величества канцелярии). Одной из характерных черт николаевской системы стало насаждение государственной идеологии и усиление патерналистского характера государства. По мнению современных исследователей, Николай I, по сути, вернулся к практике московских государей - установлению общего духа государственной идеологии: только теперь на смену известной формулы «Москва - Третий Рим» пришла знаменитая триада министра народного просвещения С. С. Уварова «православие, самодержавие, народность». Эта концептуальная установка, получившая название теории «официальной народности», была ориентирована на сохранение в России самодержавия как национальной формы государственности, утверждала православие в качестве господствующей религии и, апеллируя к народности, ставила основной целью расширение социальной базы самодержавия. Начиная с правления Николая I, власть делает ставку на националистические настроения, разыгрывает национальную карту, т. е. делает шаги, сопровождавшиеся насильственной русификацией некоренных народов и инонациональных окраин, заведомо ошибочные в многонациональной стране. Проведению политики государственного патернализма активно содействовало созданное в рамках Собственной его императорского величества канцелярии2 III отделение во главе с личным доверенным Николая I генералом А. А. Бенкендорфом. Созданное первоначально с целью надзора за законностью в стране, обеспечения спокойствия и охраны прав подданных от произвола властей, оно вскоре стало осуществлять надзор за политическим настроением общества, заменив в этом своем значении существовавшие в XVIII в. тайные канцелярии по политическим делам. III отделение ведало всем полицейским сыском в стране, собирало информацию о настроениях в различных слоях общества, осуществляло негласный контроль над всем государственным аппаратом, имело широкую сеть агентуры, в том числе за границей для наблюдения за русскими эмигрантами, ведало тюрьмами, местами ссылки, делами о расколе и подчинялось лично императору. В 1827 г. было принято специальное «Положение о корпусе жандармов». Вся территория России (за исключением Польши, Кавказа и земель Войска Донского) была разделена на сеть жандармских округов во главе с жандармскими генералами, подчинявшимися Жандармскому управлению, которое находилось в ведении III отделения. Основной целью этого нововведения было установление надзора за местной администрацией, сбор оперативной информации о настроениях в обществе, поиск беглых крестьян, исполнение законов и приговоров суда и т. д. При Николае I впервые создается сельская полиция. С этой целью в 1837 г. уезды были разделены на более мелкие административные единицы - станы во главе с назначаемым губернатором становым приставом, опиравшимся в своей деятельности на вотчинную полицию и избранных крестьянскими сходами сотских и десятских. Ряд преобразований был проведен Николаем I в сфере сословных отношений. Эти меры носили двойственный характер. Первоочередной задачей считалась необходимость укрепления дворянства в связи с усилившимся процессом разложения, деклассирования и оскудения дворянских родов. К середине XIX в. русское дворянство значительно изменило свой состав, шел процесс омещанивания «благородного сословия» за счет выходцев из более низких слоев общества, получивших дворянство на основе введенного петровской Табелью о рангах принципа выслуги. В связи с этим при Николае I были изменены правила присвоения дворянского звания: отныне только IX классный чин давал личное дворянство и V чин - потомственное дворянство (до этого соответственно XIV и VIII чины). С целью укрепления дворянского землевладения и сокращения числа дроблений дворянских имений был восстановлен введенный еще Петром I принцип майората. В 1845 г. был издан специальный Указ о майоратах, который запрещал делить имения, насчитывающие более 1000 душ крепостных крестьян, между всеми сыновьями дворянина, и требовал, чтобы все имения переходили старшему сыну. Однако этот Указ, как и петровские меры, на деле не применялся. В то же время к середине XIX в. сложились новые условия и возникла необходимость сделать ряд уступок буржуазному развитию, рыночным отношениям. Правительство считало назревшим делом отмену крепостного права, но, опасаясь внезапного освобождения миллионов крестьян из рабского состояния, полагало, что делать это необходимо постепенно, не предавая обсуждение вопроса гласности. За годы правления Николая I крестьянский вопрос обсуждался в девяти секретных комитетах (включая «Комитет 6 декабря 1826 г.»), но так и не был решен из-за противодействия дворянства и верхов чиновничества. Правительство Николая I издало несколько указов, облегчавших положение крепостных крестьян, но не отменявших крепостничество. В 1842 г. был издан Указ «Об обязанных крестьянах», по которому крестьяне получали по воле помещика личную свободу и земельный надел в пользование, за который они обязаны были выполнять ряд повинностей в пользу помещика. 8 ноября 1847 г. издан Указ о праве помещичьих крестьян выкупаться на волю с землей, после чего они могли зачисляться в разряд государственных крестьян. Так же как и другие меры, этот Указ не имел серьезных последствий. Попытки реформ административной системы. Развитие системы подготовки служащих государственного аппарата При Николае I не проводилось широких административных реформ, и система управления в период его царствования в целом не претерпела больших изменений. Изменения в основном касались дальнейшей централизации и бюрократизации государственного управления. Объективная необходимость совершенствования механизма высшего и центрального государственного управления в такой огромной стране, как Россия, заставляла власть принимать соответствующие меры по рационализации государственного аппарата, дальнейшему развитию правовой базы его функционирования, повышению уровня кадрового состава государственной администрации. Сам император не раз подчеркивал, что с самого начала его царствования проблемы управления были для него не только важными, но и первостепенными. Одним из основных направлений совершенствования государственного аппарата при Николае I было дальнейшее развитие министерской системы, представленной в середине XIX в. девятью министерствами и тремя главными управлениями, подчиненными непосредственно императору, который координировал их деятельность через Комитет министров. Были уточнены функции министерств, повышены требования к их персональной ответственности, принимались меры по совершенствованию внутриведомственных структур. Однако в большинстве случаев эти меры не приводили к желаемому результату прежде всего в связи с существовавшим в николаевской системе управления дуализмом управленческих структур (Собственная его императорского величества канцелярия и министерства) и связанным с этим параллелизмом в высшем центральном и местном управлении. Наделение Собственной его императорского величества канцелярии государственно-управленческими и законотворческой функциями привело к усложнению механизма государственного управления. Государственный совет был понижен в статусе и утратил свое прежнее значение законосовещательного органа при императоре. Резко возросла роль Комитета министров, постепенно приобретавшего характер репрессивного органа. В то же время параллельное существование высших и центральных органов с дублирующими друг друга функциями создавало благоприятные условия для роста бюрократизма, волокиты, казнокрадства и взяточничества в органах власти и управления. Другой особенностью николаевской системы государственного управления следует считать усиление полицейского характера и дальнейшую милитаризацию аппарата управления. На посты глав многих министерств и ведомств при Николае I назначались военные люди. Подавляющее большинство губернаторов (в 41 губернии из 52) также были военными, в основном генералами. Были военизированы управление горных и соляных дел, ведомства путей сообщения, строительство железных дорог. Наблюдается резкое усиление роли Министерства внутренних дел, развитие которого шло в направлении сокращения его хозяйственных отделов и расширения полицейско-карательных функций. Как свидетельство усиления личного начала в государственном управлении, роста абсолютистских тенденций можно рассматривать создание в 1826 г. на базе прежних дворцовых учреждений и ведомств самостоятельного Министерства двора. Усиление роли царской администрации непосредственно отразилось на эволюции городского сословного управления, которое было поставлено при Николае I под жесткую опеку губернаторов и городских полицейских органов (Управы благочиния). Органы городского самоуправления были либо упразднены (городские, депутатские собрания) либо превращались в придаток бюрократических и полицейских органов (шестигласные думы). Из наиболее значимых правительственных мероприятий Николая I, способствующих дальнейшему прогрессу страны, следует назвать проведенную Министерством финансов в конце 30-х гг. денежную реформу, а также подготовленную и осуществленную Министерством государственных имуществ реформу государственных крестьян. Денежная реформа стала возможной благодаря усилиям нового министра финансов, ученого-финансиста генерала Е. Ф. Канкрина (1823-1844 гг.), сумевшего благодаря своей бережливости и умелой распорядительности резко сократить государственные расходы, аккумулировать в государственном казначействе значительный запас золота и серебра и укрепить заметно пошатнувшийся за время правления Александра I курс русского рубля. Суть этой реформы сводилась к замене обесценившихся ассигнаций кредитными билетами из расчета 3 рубля 50 копеек за рубль серебром. Помимо введения серебряного обращения вводилась практика внутренних и внешних займов, стали выпускаться «депозитные билеты» и «серии», имевшие одинаковую ценность с серебряной монетой, что приучало население к новым видам денежных знаков. Тогда же была проведена широкая реформа государственных крестьян, составлявших к середине XIX в. более 45% всего крестьянского населения. В ходе этой реформы, проведенной образованным в 1837 г. на базе V отделения Собственной его императорского величества канцелярии Министерством государственных имуществ, возглавляемым П. Д. Киселевым, государственные крестьяне получали широкое местное самоуправление, развивавшееся под контролем создаваемых во всех губерниях палат государственных имуществ. Государственные крестьяне объединялись в особые сельские общества, из нескольких таких обществ создавались волости, управляемые выборными волостными сходами. В деревнях сельские сходы избирали деревенских старост. Эта модель сельского самоуправления была сохранена после отмены крепостного права и распространена на бывших крепостных крестьян. Ряд мер был принят правительством Николая I с целью укрепления системы местной администрации. Так же как и в сфере высшего и центрального управления, основные усилия властей были направлены на дальнейшую централизацию местного управления, его военизацию и полицеизацию. В 1837 г. был издан «Общий наказ гражданским губернаторам», ставивший целью придать местному управлению характер отлаженного механизма, работающего в строгом соответствии с законом и предписаниями вышестоящих инстанций. Губернатор являлся полномочным хозяином губернии и должен был выступать в роли блюстителя неприкосновенности верховных прав самодержавия, обеспечивать точное исполнение указов императора и Сената, предписаний Министерства внутренних дел. В системе губернского управления помимо губернских правлений действовали под председательством губернатора различные отраслевые присутствия, комиссии, комитеты, приказы общественного призрения. Тем самым губернаторство окончательно приобретало характер строго централизованного, бюрократического института управления. Одновременно было принято решение об упразднении генерал-губернаторского поста для большинства областей центральной России (кроме Москвы и Санкт-Петербурга). В институте генерал-губернаторства центральная власть видела лишнее звено в бюрократической вертикали, делающее систему управления менее проницаемой для контроля. Решено было оставить генерал-губернаторов как органы чрезвычайной политической власти только в тех районах, интеграция которых в Российскую империю по тем или иным причинам была неполной, а также там, где возникала угроза безопасности государству и требовались дополнительные средства бюрократического контроля для ее устранения. Для остальных губерний признавался достаточным политический надзор со стороны губернаторов и их нового начальства - министерства внутренних дел. Стремясь создать эффективно работающую администрацию, центральная власть проявляла заботу о создании и развитии системы подготовки кадров чиновной бюрократии. Еще при Александре I был открыт ряд высших учебных заведений с целью создания контингента служащих с высшим образованием. Это были университеты и лицеи: Дерптский, Виленский, Харьковский, Казанский, Петербургский, Царскосельский (с 1844 г. Александровский) лицей, Демидовский лицей (в г. Ярославле), Высшее училище правоведения, Институт путей сообщения и другие. Важным событием стало принятие в 1835 г. Университетского устава, который наряду с предоставлением университетам некоторых прав самоуправления и свободы преподавания предусматривал открытие на юридических факультетах университетов кафедр законов благоустройства и благочиния, позже в 60-х гг. переименованных в кафедры полицейского права. Кафедры законов благоустройства и благочиния включали в себя изучение законов о народонаселении, народном продовольствии, общественном призрении, благоустройстве в городах и селениях, о праве. Однако общий дух николаевского правления, опасения правительства в отношении того, что учебные заведения станут рассадниками вредных политических влияний, негативно сказывались на развитии образования. Университетская автономия на деле оставалась формальной: за университетами должны были наблюдать попечители учебных округов. После революционных событий 1848 г. в ряде стран Запада надзор за русскими университетами был ужесточен, введен ряд ограничений в их деятельности: упразднено преподавание философии, прекращена посылка за границу молодых ученых для подготовки к профессорскому званию, введены ограничительные квоты для приема студентов в высшие учебные заведения. Недоверие к обществу и связанное с ним стремление власти опираться исключительно на чиновную бюрократию являлось одним из главных недостатков николаевской системы управления, лишавшим ее возможности динамичного развития. Если начало правления Николая I было насыщено духом преобразований, готовностью к реформам, то к концу его царствования этот дух вовсе испарился. Система жесткого бюрократизма, отчуждавшая власть от общества, привела в конечном счете к господству канцелярии, способному породить только послушных исполнителей, чиновников-формалистов, далеких от действительной жизни и не желавших никаких изменений. Эта система бюрократического централизма, в которой можно было увидеть, по меткому замечанию М. Е. Салтыкова-Щедрина, только трех начальников - императора, губернатора и городового, стала главным препятствием на пути дальнейшего реформирования общества. Ее заложником оказался и сам император, вынужденный признать в конце своего правления, что государством управляет, увы, не он, а «столоначальники». Цит. по: История государственного управления в России: учебник / Н.А. Омельченко. — М.: Проспект, 2008. — С. 224–249. 1 История России: народ и власть. СПб., 1997. С. 379. 2 Собственная его императорского величества канцелярия существовала с конца XVIII в. как личная канцелярия российских императоров и не играла заметной роли в управлении государством. При Николае I ее значение существенно меняется: из личной канцелярии царей она превращается в один из самых важных органов управления империей, поставленный над всеми государственными органами и позволявший императору лично управлять всеми сферами государственной жизни. Структурно Канцелярия состояла из шести созданных в разное время отделений. I отделение занималось осуществлением контроля за деятельностью министров, следило за исполнением министрами царских повелений, подготавливало проекты указов, контролировало деятельность губернаторов и всей местной администрации, управляло кадрами чиновников государственного аппарата, включая вопросы приема, увольнения, производства в чины и т. д. II отделение обобщало существующую юридическую практику (в рамках этого отделения была осуществлена кодификация законов и подготовлено в 1830 г. под руководством М. М. Сперанского Полное собрание законов Российской империи в 45 томах, включавшее все нормативные акты 1649-1825 гг. и свод действующих законов в 15 томах). III отделение занималось вопросами государственной и политической безопасности. IV отделение управляло женскими учебными заведениями и благотворительными учреждениями, оно было образовано после смерти жены Павла I императрицы Марии Федоровны (1828 г.) и получило впоследствии название «ведомство учреждений императрицы Марии». V отделение было создано в 1836 г. для выработки проекта реформы государственных крестьян (в 1837 г. было преобразовано в Министерство государственных имуществ под руководством личного друга Николая I, крупного государственного деятеля графа П. Д. Киселева). VI отделение ведало управлением территориями Кавказа, в том числе в условиях Кавказской войны (создано в 1842 г.). |