История государственного управления в России. Дисциплина История государственного управления в России Государственное управление в Древней (Киевской) Руси и в русских землях в период удельной раздробленности Введение в модуль
 Скачать 466.52 Kb.
|
|
Тема 5. Государственное управление в Российской империи с начала XX в. до февральского переворота 1917 г. Система высших государственных учреждений, направления ихдеятельности Высшими органами власти этого исторического периода стали: Государственная дума (с 1906 г., всего их было до 1917 г. четыре), Государственный совет, Совет министров, Совет государственной обороны, Сенат, Синод, Собственная Его Императорского Величества канцелярия. Изменился характер царской власти. В 1906 г. был упразднен Комитет министров в связи с усилением роли царской канцелярии во второй половине XIX в. Его дела были распределены между департаментами Государственного совета и Советом министров. В 1900 г. в составе Государственного совета был учрежден департамент промышленности, наук и торговли. Революция 1905 — 1907 гг. побудила самодержавие проводить новые реформы в сфере управления. Государственный совет и Совет министров подготовили текст новой редакции «Основных государственных законов», утвержденный царем в апреле 1906 г. В этом документе по-новому определялась роль императора в государстве. Статья 4 хоть и гласила, что ему «принадлежит верховная самодержавная власть... повиноваться власти его не только на страх, но и на совесть сам Бог повелевает», но из текста был исключен термин «неограниченный». Статья 86 закрепляла законодательную власть Государственного совета и Государственной думы: ни один закон не мог быть принят без их одобрения, но и без утверждения его царем. В случае прекращения или перерыва деятельности Думы или Совета по чрезвычайным обстоятельствам законы — в виде высочайших указов — мог принимать царь с последующим утверждением их Думой и Советом в течение двух месяцев после возобновления их деятельности. В результате революции расширилась социальная база власти. Теперь она включала помещиков, торгово-промышленную буржуазию, зажиточное крестьянство. Представители буржуазии участвовали в Государственной думе, Государственном совете, ряде совещательных органов при министерствах, а в местных органах они даже господствовали. Возросла роль «представительных организаций» буржуазии. В 1912 г. в России насчитывалось 70 бирж, 32 отраслевых и территориальных совета и бюро съездов представителей буржуазии, 33 буржуазных общества и союза. Некоторые представители буржуазии заняли высшие государственные посты: первый министр торговли и промышленности В. И. Тимирязев, угольный король Донбасса Н. С. Авдаков, С. И. Тимашев и др. К чиновникам применялись «третий пункт» закона от 1850 г., циркуляр Совета министров от 1906 г. и «особое определение» Сената от 1908 г., подтверждавшие несовместимость государственной службы с участием в любом оппозиционном движении. В 1906 г. дворяне объединились в организацию «Объединенное дворянство», что усилило их влияние на государственную политику. Правительство пришло к выводу о необходимости обновления монархии. 6 августа 1905 г. Николай II издал манифест о созыве Государственной думы, которая по имени разработчика проекта, министра внутренних дел А. Г. Булыгина, получила название булыгинской. Одновременно было опубликовано Учреждение Государственной думы, ст. Iкоторого утверждала, что Дума будет совещательным органом: «Государственная дума учреждается для предварительной разработки и обсуждения законодательных предположений, входящих, по силе основных законов, через Государственный совет самодержавной власти». Предусматривалось, что Дума будет обсуждать законы, сметы министерств и главных управлений, государственные доходы и расходы, дела о постройке железных дорог и т.д. Устанавливался порядок выборов в Думу: по губерниям и областям и крупным городам. Выборы на окраинах должны были осуществляться на основе особых правил. Политический маневр правительства был рассчитан на привлечение «надежных, монархических и консервативных сил» и прежде всего крестьянства. Высокий избирательный ценз лишал права участия в выборах рабочих, значительную часть городского населения, безземельных крестьян и батраков. Однако надежда царского правительства не оправдалась. «Булыгинскую» думу бойкотировала подавляющая часть населения России. Революция распространялась вширь и вглубь, вовлекая в борьбу новые отряды трудящихся, проникала в армию и на флот, а к осени 1905 г. достигла кульминационного момента. Революционное движение заставило Николая II подписать 17 октября Манифест «Об усовершенствовании государственного порядка». В основу Манифеста от 17 октября лег новый проект Государственной думы, который по поручению царя был разработан С. Ю. Витте. Разработка данного проекта происходила в условиях резкого возрастания революционных волнений по всей России, которые в октябре 1905 г. вылилась во всероссийскую политическую забастовку. Такое развитие событий не только похоронило «булыгинскую» думу, но фактически вынудило царя и его окружение провозгласить о формировании представительного органа, обладающего всей полнотой законодательной власти. В Манифесте от 17 октября содержалось обещание народу «незыблемых» основ гражданской свободы на началах действительной неприкосновенности личности, свободы совести, слова, собраний и союзов. В Манифесте также устанавливалось, что никакой закон не мог принять силу без одобрения Государственной думы. В ведении Думы должны были быть вопросы, требующие законодательства: государственная роспись доходов и расходов; отчет государственного контроля по использованию государственной росписи; дела об отчуждении имущества; дела о постройке железных дорог государством; дела об учреждениях компаний на акциях и ряд других менее важных дел. Государственная дума имела право запроса в правительство по поводу незаконных действий, допущенных министрами или главными управляющими. Дума не могла начинать сессию по своей инициативе, а созывалась указами царя. Манифест положил начало складыванию парламентаризма в России. Это был новый шаг по пути превращения феодальной монархии в буржуазную. По Манифесту от 17 октября Государственная дума приобретала определенные черты парламента. Об этом свидетельствует возможность открыто обсуждать государственные вопросы, направлять в Совет министров различные запросы, делать попытки объявлять недоверие правительству и т.п. Требовал изменения закон о выборах. По новому закону от 11 декабря 1905 г. были утверждены четыре избирательные курии: от помещиков, городского населения, крестьян и рабочих. Были лишены избирательных прав женщины, солдаты, матросы, учащиеся, безземельные крестьяне и батраки. Система представительства в Думе была разработана следующим образом: земледельческая курия направляла одного выборщика от 2 тыс. человек, городская — от 7 тыс., крестьянская — от 30 тыс., рабочая — от 90 тыс. человек. Правительство, продолжавшее надеяться, что крестьянство будет опорой самодержавия, обеспечило ему 45% всех мест в Думе. Государственный совет действовал на основе манифеста от 20 февраля 1906 г. «Об изменении учреждения Государственного совета и о пересмотре учреждения Государственной думы». Манифестом учреждалось новое государственное представительное образование, состоящее из двух равноправных палат: Государственной думы и Государственного совета. При этом функции Государственного совета, существующего в России с 1810 г., заметно менялись. Из законосовещательного органа при царе он превращался в верхнюю законодательную палату, имеющую право вето на решения Государственной думы. Государственный совет и Государственная дума могли поднимать вопрос об отмене или изменении действовавших и издании новых законов, за исключением основных государственных законов, которые мог изменять только император. Законодательные предложения рассматривались в Государственной думе и, по одобрении ею, поступали в Государственный совет. Законодательные предложения, исходящие из Государственного совета, рассматривались в Совете и, по одобрении им, поступали в Думу. Законодательные предложения, одобренные Государственным советом и Государственной думой, представлялись на усмотрение императора. Законодательные предложения, не принятые Государственным советом или Государственной думой, признавались отклоненными. Государственный совет и Государственная дума наделялись правом обращаться к министрам и главноуправляющим отдельными частями, подчиненными по закону правительствующему Сенату, с запросами по поводу таких последовавших с их стороны или от подведомственных им лиц и установлений действий, которые представлялись Государственному совету или Государственной думе незакономерными. Таким образом, Государственный совет из административного органа превращался в верхнюю палату будущего парламента, верную власти и имеющую равные с Думой законодательные полномочия. Одновременно с этими мерами 23 апреля 1906 г., всего лишь за три дня до открытия Думы, были приняты «Основные государственные законы», сильно ограничивающие ее законодательные, бюджетные и политические права. Дума лишалась многих своих полномочий. Ей запрещалось обсуждать вопросы, относящиеся к «ведению государя», такие как международные, военные и внутренние дела двора. Финансовые прерогативы Думы были еще более скромными, чем законодательные. В ее компетенцию не входили все затраты, связанные с вопросами «ведения государя», а также с государственной задолженностью; в конечном итоге половина бюджета страны не подлежала контролю со стороны Думы. Государь сохранял «высшую самодержавную власть» (из официальных документов было исключено лишь слово «неограниченную»); в перерывах между сессиями Думы (а время сессий определялось государем) только он мог провозгласить и утвердить новый закон, объявить или отменить чрезвычайное положение, приостановить по своей воле действие любого закона или гражданских свобод. Министры назначались и снимались со своих постов по его соизволению и отвечали за свои действия перед ним одним. Таким образом, о парламентском правлении не могло быть и речи. Совет министров действовал на старых, от 1861 г., организационных основах. По ст. 11 «Основных государственных законов» Совет министров мог обсуждать законопроекты и направлять их на утверждение царю как «акты верховного управления», а по ст. 87 — «как чрезвычайные указы». Иными словами, Совет министров имел законосовещательные функции. В период между I и II Государственной думой через него было проведено 60 законопроектов, а между II и III — 56, председатель Совета министров и министры назначались царем и были ответственны только перед ним. В это время огромную роль сыграла программа преобразований, разработанная П.А. Столыпиным, помимо аграрной реформы, которая содержала целый комплекс законопроектов, в том числе проекты преобразования системы местных органов. Однако эти законопроекты не были одобрены Государственной думой. Столыпинская программа преобразований была последним шансом самодержавия не допустить революции в России, но эта программа была отодвинута, а основополагающей формулой управления страной явился принцип «сначала успокоение, а потом реформы». С этой целью правительство усилило роль карательных органов, особенно полиции и жандармерии. В соответствии с утвержденным в феврале 1907 г. положением в стране была создана широкая сеть специальных охранных отделений, которые подчинялись департаменту полиции. Охранное отделение включало канцелярию, отдел наружного наблюдения и агентурный отдел. Сыщики наружного отдела тайно наблюдали за неблагонадежными. Работу агентурного отдела осуществляли секретные сотрудники — осведомители и провокаторы, проникающие в революционные организации и действующие в них. Центральные государственные учреждения В это время продолжают действовать министерства, учрежденные в 1811—1812 гг.: Министерство финансов, Министерство внутренних дел, Министерство юстиции, Министерство иностранных дел и др. В 1905 г. учреждается новое Министерство торговли и промышленности, что, по мнению В. И. Быстренко, соответствовало духу времени. Особую значимость в этот период приобрела деятельность Министерства финансов во главе с С. Ю. Витте, проводившим экономическую программу, включающую в себя три направления деятельности: жесткую налоговую политику; строгий протекционизм; финансовую реформу. Вводилась винная монополия, проводилась денежная реформа, в российскую экономику допускались иностранные инвестиции. Деятельность С. Ю. Витте имела цель трансформировать промышленность в основную отрасль народного хозяйства, которую смогли достигнуть только в 1920-е гг. Возросла роль Министерства внутренних дел. В 1881 г. было принято Положение о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия. При введении предусмотренных этим законом режимов усиленной или чрезвычайной охраны вся полнота власти передавалась генерал-губернатору. Последний получал право запрещать собрания, закрывать торгово-промышленные заведения, подвергать любое лицо аресту до одного месяца, штрафу, высылке. Значительно возросли права полиции и жандармерии. Согласно названному Положению создавалось Особое совещание, состоявшее из товарища министра внутренних дел и четырех чиновников: по два от Министерства внутренних дел и Министерства юстиции. Последнее имело право применять административную высылку и ссылку к любому лицу, «признаваемому вредным для государственного порядка и общественного спокойствия». В 1892г. был издан закон «О военном положении», позволявший вводить в случае необходимости режим военного положения в местностях, опасных в революционном отношении. Указанные чрезвычайные законы представляли министру внутренних дел, генерал-губернатору, а в некоторых случаях и командующим военными округами право передавать дела о преступлениях общего характера на рассмотрение военных судов по законам военного времени. По этим законам смертная казнь предусматривалась за вооруженное сопротивление властям, совершение иных преступлений в отношении военных и полицейских чиновников и других должностных лиц, находящихся при исполнении служебных обязанностей (убийство, покушение на убийство, нанесение ран, увечий и тяжких побоев, грабеж, разбой и др.). Был усилен контроль органов администрации за земствами: губернатор или министр внутренних дел имел право приостановить или отменить любое решение органов земского самоуправления. Полномочия местных учреждений Существенным шагом в развитии земского самоуправления стало принятие в 1890 г. нового положения «О губернских и уездных земских учреждениях», которое существенно отличалось от аналогичного документа 1864 г. Новое Положение существенно усилило контроль администрации за деятельностью земств, ограничило полномочия земств, изменило порядок выборов, в результате чего не стало выборных людей от населения. Его содержание отвечало политике Александра III,направленной на ограничение либеральных уступок, сделанных в период реформ 1860-1870 гг. Во-первых, для надзора за деятельностью земских учреждений в губернских правлениях были созданы специальные губернские по городским и земским делам присутствия. Во-вторых, кардинально изменилась избирательная система. Земство из всесословного превратилось в сословное учреждение, в котором дворяне получили абсолютное большинство. Избирательных прав лишались духовенство, крестьяне, имевшие в частной собственности землю, купцы, владельцы торговых и промышленных заведений, евреи. В третьих, значительно сократилось общее количество уездных и губернских выборных гласных. В-четвертых, председатели и члены земских управ зачислялись в разряд государственных служащих. Таким образом, земская служба признавалась государственной службой. В-пятых, губернаторам предоставлялось право останавливать исполнение постановлений губернских и уездных собраний. Таким образом, ужесточался контроль бюрократии над земскими учреждениями. В качестве компенсации земские учреждения получили право на бесплатную пересылку своей корреспонденции. Взошедший на престол в 1894 г. Николай II сначала не стремился к радикальным преобразованиям системы местных учреждений. В январе 1895 г. император в речи в Зимнем дворце перед представителями земств категорически отказался от каких бы то ни было уступок земским органам в делах внутреннего управления. Контрреформы сверху лишь усилили противодействие снизу, которое вылилось в революцию 1905—1907 гг. Исторические события начала XX в. вновь поставили вопрос о преобразовании всего государственного строя и инициировали реформирование системы местного самоуправления. Поражение страны в русско-японской войне 1904—1908 гг., революция 1905—1907 гг. резко усилили политизацию местных учреждений. Всероссийские земские съезды стали мощным катализатором в формировании политических партий. Таким образом, Россия, выйдя из революционного кризиса, обрела некоторые элементы парламентаризма. К этому времени относится период завершения процесса становления российского местного самоуправления. Заметно усилилась роль местных органов в развитии территорий и активизировались их взаимосвязи с государственными структурами. Развитие местного самоуправления приобрело системный характер. По всей Центральной части России были созданы земские органы, которые заведовали местными делами, осуществляли хозяйственную и иную деятельность, направленную на развитие своей местности. При этом объем полномочий местных учреждений определялся центральной властью, за ней также оставалось определенное участие в процессе самоуправления. Кроме того, в 1900 г. были приняты Примерные правила предельного земского обложения, в результате которых был нанесен удар по финансовой основе земств: им запретили увеличивать смету больше чем на 3% по сравнению с предыдущим годом. Данные ограничения правительством полномочий местных учреждений не достигали должных результатов, они лишь усиливали и расширяли земское движение, которое не только набирало силу в местном управлении, но и ставило вопрос о демократизации государственного строя в России и реформировании местного самоуправления. В ответ на действия центральной власти произошла консолидация земского движения. В 1904, 1905, 1906 гг. проходили постоянные съезды земского и городского самоуправления, на которых выдвигались требования предоставления гражданских свобод, равноправия сословий и расширения полномочий органов местного самоуправления. В Манифесте от 17 октября 1905 г. Николай II принял требования земств о созыве представительного собрания. Однако ни I, ни II Государственные думы из-за кратковременного их существования не успели рассмотреть вопрос о земской и городской реформе. Хотя правительством был подготовлен законопроект о поселковом и волостном управлении, стержневой идеей которого было определение поселка и волости в качестве первичной земской единицы, он так и не был принят. Такая же участь была и у законопроекта кадетов о выборах земских гласных. После роспуска II Государственной думы правительство переработало законопроект о поселковом и волостном управлении и в конце 1908 г. внесло его в Государственную думу третьего созыва, где он обсуждался в течение трех лет. В результате споров и изменений значительно ухудшенный проект перешел в Государственный совет, где пролежал без рассмотрения до 1914 г., когда началась Первая мировая война и на первое место вышли военные вопросы. В течение 1909—1913 гг. царское правительство стремилось сохранить преобладание дворянского сословия в структуре земских и городских дум, что в итоге вызвало стремление общества реформировать земские и городские местные учреждения. В 1913 г. правительство было вынуждено внести в Государственную думу проект городового положения, в котором предлагалось значительно расширить полномочия органов городского самоуправления. В данном положении перечислялись 12 пунктов их компетенции, а также закреплялось право решать «все иные дела, вызываемые местными потребностями и в то же время не отнесенные к ведению государственных установлений». Для существовавшей системы земских учреждений было характерно четкое и конкретное распределение функций между органами. Во-первых, избирательные съезды собирались один раз в три года и избирали из своего состава гласных в земские собрания с учетом возрастного, имущественного и других цензов. Во-вторых, земские собрания собирались ежегодно и решали следующие вопросы: 1) раскладка сборов и повинностей, возложенных законом или распоряжением правительства; 2) предоставление государственным органам местных сведений и заключений по предметам хозяйства; 3) дача разрешений на открытие торгов и базаров; 4) изменение направления уездных земских дорог; 5) содержание бечевников; 6) содержание земских зданий и сооружений;* 7) дела об открытии новых пристаней на судоходных реках и о перенесении существующих пристаней; 8) рассмотрение жалоб на действия земских управ и т.п. В-третьих, земские управы действовали на постоянной основе и исполняли распоряжения земских собраний, а также следующие обязанности: 1) составление губернских смет, раскладок и отчетов; 2) подготовка нужных земскому собранию сведений и заключений; 3) надзор за поступлением земских доходов и расходованием средств; 4) распоряжения, с разрешения губернатора, о своевременном созыве и открытии земских собраний. Все земские органы пользовались правами юридического лица, но именно управы как единственный постоянно действующий орган реализовывали это право. Именно управы приобретали и отчуждали имущество, заключали договоры, вступали в переговоры с агентами, представляли в суде интересы земства, предъявляли гражданские иски, выступали ответчиками на суде и т.п. В начале XX в. насчитывалось более 25 направлений земской деятельности, таких как народное образование, здравоохранение, культурно-просветительская работа, пожарное дело, благоустройство, сельское хозяйство, ветеринария, продовольственное дело, статистика и т.п. Кроме того, за земскими учреждениями закреплялись следующие полномочия: заведование имуществом и финансовыми средствами земства, устройство и содержание зданий и путей сообщения, социальная помощь, в том числе и преодоление нищенства, поддержка церквей, содействие развитию местной торговли, развитие местной промышленности, развитие почтовой службы, управление делами взаимного земского страхования, обеспечение правопорядка и др. Взяв на себя целый комплекс социально-экономических функций, земства, по сути, оттеснили органы государственной власти от решения многих местных проблем и в первую очередь в области образования и медицины. За полвека земства открыли в России 30 тыс. школ, в которых обучилось 2 млн детей. Благодаря усилиям земцев медицина впервые проникла в крестьянскую среду и стала более или менее привычным явлением сельской жизни. На данном этапе развития отечественной истории система местного самоуправления представляла собой достаточно разветвленный и эффективный аппарат управления местным хозяйством. Сложившееся земское и городское управление соответствовало всем существовавшим в то время канонам самоуправления, а хозяйственная самостоятельность и широта полномочий земских учреждений не знала аналогов во всем мире. Земскими и городскими деятелями, врачами и учителями была сформирована одна из лучших систем образования и здравоохранения, создана уникальная земская статистика, благоустраивались городские и сельские поселения. Этот период считается временем наивысшего расцвета земской модели местного самоуправления. Вместе с тем российская система местного самоуправления во многом копировалась с прусской модели, и, естественно, имела практически все ее недостатки, а именно: сословный принцип формирования органов, имущественный выборный ценз, обязательную процедуру утверждения городского главы министром внутренних дел ит.п. И все же, несмотря на данные недостатки, земства были уникальным явлением не только в жизни России, но и в мировой практике местного самоуправления. Государственный аппарат В годы Первой мировой войны (1914—1917)в качестве высших государственных учреждений продолжали действовать Государственная дума, Государственный совет, Совет министров, министерства, Особое совещание министров (объединение всех мероприятий по снабжению армии, флота, организации тыла), Сенат, Синод, Собственная Его Императорского Величества канцелярия. Наряду с традиционными органами государственного управления были созданы общероссийские организации: Всероссийский земский и Всероссийский городской союзы, выполнявшие хозяйственно-административные функции. С лета 1915 г. до начала 1916 г. государственный аппарат передал часть военно-хозяйственных дел общественным организациям военно-промышленных комитетов по всей стране: к концу 1916 г. их стало 227, в том числе — 36 областных, 191 районный. В 1917 г. (в период между февральской и октябрьской революциями) в качестве органов государственного управления действовали Временный комитет Государственной думы, Временное правительство, Особые совещания, Экономическое совещание, Юридическое совещание, Совещание по реформе местного самоуправления, Всероссийский центральный исполнительный комитет (далее — ВЦИК), Совет рабочих и солдатских депутатов, ряд министерств. За годы войны сильно возросло влияние буржуазии на весь государственный аппарат. Все изменения в работе государственного аппарата в годы войны 1914—1917 гг. были направлены на то, чтобы обеспечить победу на фронтах. Однако эти меры уже не могли изменить хода событий: государственный аппарат не мог сгладить обострявшиеся социальные противоречия и не мог справиться с хозяйственными трудностями. Смена высших чиновников, вошедшая в историю как «министерская чехарда», также не обеспечила слаженной работы государственного аппарата. В условиях нарастания общенационального кризиса требовались реформы, основанные на совершенно иных принципах, к чему высшее руководство страны оказалось абсолютно неспособным. Первая мировая война явилась закономерным результатом обострения противоречий между капиталистическими странами. Война носила захватнический характер для обеих группировок империалистических государств. Российская буржуазия и помещики, стремившиеся к захвату новых рынков, источников сырья, получению высоких прибылей от военных заказов, приветствовали начавшуюся войну. На заседании Государственной думы 26 июля 1914 г. лидеры думских фракций призвали забыть распри и сплотиться вокруг царя в борьбе с внешними врагами и одобрить военный бюджет. Единственной думской фракцией, отказавшейся вотировать бюджет, была социал-демократическая. Война предъявила колоссальные требования к экономике, которая в кратчайшие сроки должна была удовлетворить нужды фронта. Однако технико-экономическая и политическая отсталость России, ее зависимость от иностранного капитала привели к тому, что очень скоро армия начала испытывать недостаток в вооружении, боеприпасах и других предметах боевого назначения. Разрушительное влияние войны затронуло не только промышленность, но и сельское хозяйство. Призыв в армию самых трудоспособных мужчин лишил крестьянские хозяйства работников. На 10 млн десятин сократились посевные площади. Сбор зерновых сократился с 2,8 млрд пудов в 1913 г. до 2,2 млрд пудов в 1916—1917 гг. Падение сельскохозяйственного производства обусловило продовольственный кризис. Резко упал жизненный уровень народа. Рост военного производства происходил за счет свертывания мирных отраслей. В условиях войны в стране произошли изменения в правовом положении рабочих. Правительство отменило ряд положений рабочего законодательства. Продолжительность рабочего дня была доведена до 15—16 часов. Правила безопасности не существовали. Рабочие были лишены права перехода на другие предприятия, отказа от сверхурочных работ. Экономическое влияние буржуазии в ходе войны возросло, но она все еще была лишена политической власти. Буржуазию раздражала медлительность царского правительства в налаживании работы промышленности, снабжении фронта вооружением и боеприпасами, неиспользование частных предприятий для выпуска военной продукции, но страх перед революцией заставлял буржуазию искать возможности укрепления союза с самодержавием, считая, что народное возмущение можно остановить созданием ответственного перед Государственной думой правительства и проведением умеренных преобразований. С началом войны сессии Государственной думы созывались нерегулярно и законодательство осуществлялось правительством. Неудачи на фронте и подъем революционного движения в стране нарушили союз царя и Государственной думы. На четвертой сессии Думы в июле 1915 г. буржуазно-помещичьи фракции выступили с критикой правительства и потребовали создания кабинета, пользующегося доверием страны. Созданный фракциями Государственной думы и Государственным советом в августе 1915 г. прогрессивный блок пытался заставить самодержавие провести минимум либеральных реформ с целью предотвратить революцию. Это требование не было принято правительством, которое не могло допустить, чтобы исполнительная власть зависела от законодательной. Неспособность царского правительства решить задачи военного времени, перестроить хозяйство на военный лад обусловили создание чрезвычайных органов в стране. В 1915 г. были учреждены Особые совещания для координации работы отдельных министерств. Состав Совещаний с правом совещательного голоса устанавливался Государственной думой и утверждался императором. Согласно Положению о Совещаниях эти органы становились высшим «государственным установлением» и наделялись широкими полномочиями: правом требовать содействия всех общественных и правительственных организаций, устанавливать цены, сроки и очередность выполнения военных заказов, собирать материалы о работе предприятий и т.д. Было образовано пять Особых совещаний: по обороне; по обеспечению топливом путей сообщения (учреждений, предприятий, работающих на оборону); по перевозке топлива, продовольствия и военных грузов; по продовольственному делу; по устройству беженцев. Главным считалось Особое совещание по обороне, которое руководило военной экономикой и снабжением фронта. Особые совещания были нормой привлечения буржуазии в государственный аппарат. В целях оказания помощи фронту буржуазией и помещиками были образованы Всероссийский земский союз и Всероссийский городской союз. Эти Союзы создали объединенный комитет — Земгор. Создание Всероссийского земского союза под председательством князя Г. Е, Львова было результатом инициативы со стороны представителей либеральной интеллигенции, которые предложили государственным властям помощь в лечении больных и раненых. Всероссийский городской союз объединил десятки муниципалитетов, стремившихся оказать гуманитарную помощь семьям солдат и жертвам войны. Были также учреждены губернские, уездные, фронтовые и областные комитеты. Созданные для организации помощи больным, раненым и беженцам эти комитеты затем стали выполнять в кустарных и мелких предприятиях заказы военного ведомства на одежду, обувь, обмундирование. Однако из общей суммы заказов в 242 млн руб. организации Земгора выпустили продукцию всего лишь на 80 млн руб. В 1916 г. деятельность Земгора была запрещена. В годы войны были расширены права генерал-губернаторов и военных властей в местном управлении в районах, объявленных на военном положении. Компетенция властей определялась Положением о полевом управлении войск и Правилами о местностях, объявленных на военном положении. Генерал-губернатор получил широкие административные права, права в судебной и полицейской сферах. Он имел право по собственному усмотрению изымать подсудные дела для вынесения в административном порядке приговоров, установленных Военно-судебным уставом. Расширение административной власти генерал-губернатора в области права означало запрещение всяких народных, общественных и частных собраний, закрытие торговых и промышленных заведений на определенный срок или на весь период военного положения. Указом царя в первый же день войны было утверждено Временное положение о военной цензуре, в соответствии с которым создавались органы цензуры. В местностях военных действий цензуру осуществляли штабы главнокомандующих армиями, а в местностях, находящихся вне военных действий, — Главная военно-цензурная комиссия при Главном управлении генерального штаба, а также местные военно-цензурные комиссии и военные цензоры. Местное самоуправление В 1914 г. были созданы Всероссийский земский союз и Всероссийский союз городов, в работе которых приняли активное участие такие видные деятели, как В. Г. Громан, Л. Б. Кафенгауз, А. А. Соколов и др. Созданные союзы существовали на паевых началах и являлись по своей сути кассами взаимопомощи, центрами обмена опытом, трибунами для широкого обсуждения проблем местной жизни, а также способом привлечения к этим проблемам государственных органов. С началом Первой мировой войны возникшее сотрудничество земств и городов с правительством получило новый импульс развития. Правительство, стремясь мобилизовать все силы страны на ведение войны, не стало препятствовать объединению Всероссийского земского союза с Всероссийским союзом городов. Так в июле 1915 г. Возник Земгор — союз местных органов власти, охвативший территорию всей империи. Председателем Земгора стал князь Г. Е. Львов. Со временем этот союз стал все больше вмешиваться во внутреннюю и внешнюю политику, например предпринимал попытки взять в свои руки снабжение армии, что вызывало отрицательную реакцию со стороны государственных структур. В декабре 1915 г. был запрещен очередной съезд Земгора, а в декабре 1916г. съезд земцев был разогнан полицией. После победы Октябрьского вооруженного восстания начался процесс ликвидации земских учреждений, который в целом завершился только летом 1918 г. В Средней Азии, Закавказье, Сибири и на Дальнем Востоке существовали органы местного самоуправления, но в их деятельность центральная власть практически не вмешивалась. Казачество к этому времени не только превратилось во внушительную военную силу, но и стало представлять собой один из типов местного самоуправления. Общность казачьих интересов складывалась веками на основе исторических традиций, ценностей материальной и духовной культуры, быта, семейной обрядности, политических взглядов, более высокого имущественного положения и других факторов. Осознание казаками своей территориальной и социальной общности позволило им сформировать своеобразные формы самоуправления, осуществляемого через войсковые и станичные круги и выборных атаманов. Вместе с тем следует отметить, что правительство и военные органы активно вмешивались в жизнь казаков, детально ее регламентируя, именно поэтому накануне Февральской революции в казачьей среде были очень сильны антиправительственные настроения. Цит. по: История государственного управления и муниципального самоуправления России: учебное пособие / К.В. Барышкова. — М.: Издательство «Омега-Л», 2008. — С. 133–144, 145–149, 152–153. |