История государственного управления в России. Дисциплина История государственного управления в России Государственное управление в Древней (Киевской) Руси и в русских землях в период удельной раздробленности Введение в модуль
 Скачать 466.52 Kb.
|
|
Тема 1. Государственное управление всоветский период российской истории Государственное управление Россия с июня 1918 г. представляла собой федерацию национальных республик. В составе центрального аппарата управления действовали Всероссийский съезд Советов — высший орган власти, ВЦИК — высший орган власти в период между съездами Советов, СНК — орган исполнительной власти, отраслевые наркоматы (вместо министерств). 30 ноября 1918 г. был учрежден чрезвычайный орган — Совет рабочей и крестьянской обороны, который в условиях Гражданской войны обладал всей полнотой полномочий по мобилизации сил и средств отраслей народного хозяйства на военные нужды и координировал работу ведомств. Высшим органом управления промышленностью оставался Высший совет народного хозяйства (далее — ВСНХ) — центральный орган регулирования экономики. Центральный аппарат ВСНХ состоял из общих (функциональных) отделов, таких как отдел организации производства, отдел снабжения и нормирования, финансово-экономический и другие, и производственных отделов (металла, горного, текстильного и пр.). Производственные отделы решали общие вопросы распределения сырья, ведали учетом и распределением готовой продукции, финансированием отдельных отраслей. В ведении производственных отделов ВСНХ находилось по нескольку родственных отраслей промышленности. ВСНХ получил широкие права в области организации производства, распределения и государственных финансов. Централизованно составлялись планы, распределялось сырье, принималась и распределялась продукция. Он объединял и направлял деятельность всех центральных и местных регулирующих органов (экономических отделов Советов, фабзавкомов, комиссаров труда, торговли и промышленности, продовольствия, народных комиссариатов экономического направления). ВСНХ предоставлялись широкие полномочия в сфере управления экономикой: право конфискации, реквизиции, секвестра, принудительного синдицирования отраслей народного хозяйства. Все экономические законопроекты поступали в СНК через ВСНХ. Ему передавалось управление национализированными предприятиями. Управление экономикой осуществлялось через систему главных комитетов. Оперативное повседневное руководство предприятиями каждой отдельной отрасли было сосредоточено в основном в так называемых главных комитетах, или центрах, подчинявшихся ВСНХ (Главнефть, Главсоль, Центромедь и др.). До конца 1918 г. было создано 42 главка, к лету 1920 г. их было 49. Между главком и предприятием в ряде отраслей стояло еще одно звено — трест, управлявший несколькими предприятиями. При местных Советах сохранились совнархозы. В их ведении находилось сравнительно небольшое количество мелких предприятий, не подчинявшихся непосредственно ВСНХ. Но продукция этих предприятий находилась на учете центральных органов и распределялась ими. Фактически местные совнархозы распались на отдельные отраслевые главки и управления, поскольку находились в подчинении у соответствующих производственных отделов ВСНХ. Такая система централизованного управления получила название главкизма. Однако не прошло и двух лет, как стали явными ее слабые стороны: разобщенность предприятий города, района и области, чрезмерная централизация снабжений предприятий, отсутствие хозяйственной заинтересованности местных органов в результате деятельности предприятий, элементы бюрократизма и волокита. Исходя из этого разрабатывались меры по усилению территориального управления и правильного его сочетания с отраслевым. Съезд предложил, сохраняя и развивая вертикальный централизм главков, сочетать его с горизонтальным соподчинением предприятий по линии хозяйственных районов. Правовое и организационное становление высших органов государственной власти В декабре 1922 г. состоялся I съезд Советов СССР, на котором РСФСР, Белоруссия, Украина, Закавказская Федерация (ЗСФСР) объединились в Союз Советских Социалистических Республик (СССР). В сентябре 1924 г. в него вошли Хорезмская и Бухарская республики. Таким образом возникла необходимость подготовки новой конституции. Новая Конституция СССР была принята в январе 1924 г Конституция СССР 1924 г. определяла верховным органом власти нового государства Съезд Советов. Очередные съезды Советов должны были созываться ежегодно. Допускался также созыв чрезвычайных съездов Советов. В период между съездами Советов верховным органом власти СССР являлся ЦИК СССР, состоявший из двух равноправных палат: Союзного Совета и Совета Национальностей. Президиум ЦИК СССР стал постоянно работающим учреждением. Органами отраслевого управления в СССР считались общесоюзные и объединенные наркоматы. Общесоюзные наркоматы (наделенные функциями министерств, получили название министерств в 1946 г.) создавались только в СССР. Это наркоматы иностранных дел, внешней торговли, военных и морских дел, путей сообщения, почты и телеграфа. Объединенные наркоматы имелись в Союзе и в каждой союзной республике. Наркоматы Союза ССР руководили соответствующими наркоматами республик. Третью группу составили республиканские наркоматы, которые имелись только в союзных республиках. Переход от восстановления народного хозяйства к периоду реконструкции поставил задачи перестройки аппарата управления экономикой. Была изменена структура ВСНХ, в составе которого были созданы управления по отраслям промышленности, а также плановое управление. Роль планирующих органов значительно повысилась в процессе разработки первого пятилетнего плана. СНК СССР принял специальное постановление о работе Государственного планового комитета. В 1930-е гг. встал вопрос о принятии нового Основного закона. Произошедшие изменения в государственном устройстве были отражены в Конституции СССР 1936 г. Согласно новой Конституции изменялась структура государственной власти. Высшим органом государственной власти в СССР стал Верховный Совет СССР, избиравшийся на четыре года. Законодательную власть в СССР осуществлял исключительно Верховный Совет СССР, который состоял из двух палат: Совета Союза и Совета Национальностей, которым в одинаковой мере принадлежала законодательная инициатива. Высшим органом власти Союза ССР в период между сессиями Верховного Совета СССР был подотчетный ему Президиум Верховного Совета СССР, избиравшийся на совместном заседании обеих палат, компетенция которого была определена в Конституции СССР. Президиум Верховного Совета СССР созывал сессии Верховного Совета СССР, давал толкование действовавших законов СССР, издавал указы, распускал Верховный Совет СССР при отсутствии согласного решения двух его палат и назначал новые выборы; производил всенародный опрос (референдум) по своей инициативе или по требованию одной из союзных республик; отменял постановления СНК СССР и СНК союзных республик в случае их несоответствия закону; в период между сессиями Верховного Совета СССР освобождал от должности и назначал отдельных народных комиссаров СССР по представлению председателя СНК СССР с последующим внесением на утверждение Верховного Совета СССР; награждал орденами и присваивал почетные звания СССР; осуществлял право помилования; назначал и сменял высшее командование Вооруженными Силами СССР; в период между сессиями Верховного Совета СССР объявлял состояние войны в случае военного нападения на СССР или в случае необходимости выполнения международных договорных обязательств по взаимной обороне от агрессии; объявлял общую и частичную мобилизацию; ратифицировал международные договоры; назначал и отзывал полномочных представителей СССР в иностранных государствах; принимал верительные и отзывные грамоты аккредитованных при нем дипломатических представителей иностранных государств. В соответствии с гл. V Конституции СССР определялась компетенция Правительства СССР — СНК СССР. СНК СССР, являвшийся высшим исполнительным и распорядительным органом СССР, образовывался Верховным Советом СССР. Он был подотчетен Верховному Совету СССР, а в период между его сессиями — Президиуму Верховного Совета СССР. СНК СССР издавал постановления и распоряжения, которые являлись обязательными на всей территории СССР. СНК СССР объединял и направлял работу общесоюзных и союзно-республиканских наркоматов и других подведомственных ему хозяйственных и культурных учреждений и осуществлял другие меры по управлению страной. Центральными органами государственной власти, по Конституции СССР 1936 г., были восемь общесоюзных наркоматов: обороны, иностранных дел, внешней торговли, путей сообщения, связи, водного транспорта, тяжелой промышленности и оборонной промышленности и 10 союзно-республиканских наркоматов: пищевой промышленности, легкой промышленности, лесной промышленности, земледелия, зерновых и животноводческих совхозов, финансов, внутренних дел, внутренней торговли, юстиции и здравоохранения. Отраслями государственного управления, входящими в компетенцию СССР, руководили народные комиссары СССР. Они имели право в пределах своей компетенции издавать приказы и инструкции на основании и во исполнение действовавших законов, а также постановлений и распоряжений СНК СССР и проверяли их исполнение. В 1937 г. была утверждена Конституция РСФСР. В соответствии с этим нормативным актом высшим органом власти РСФСР был однопалатный Верховный Совет РСФСР. Верховный Совет РСФСР избирал Президиум в составе председателя, 17 его заместителей по числу автономных республик, секретаря и 20 членов. Высшим исполнительным и распорядительным органом РСФСР являлся СНК РСФСР. Он состоял из председателя, его заместителей, председателя Государственной плановой комиссии РСФСР, народных комиссаров РСФСР пищевой промышленности, легкой промышленности, лесной промышленности, земледелия, зерновых и животноводческих совхозов, финансов, внутренней торговли, внутренних дел, юстиции, здравоохранения, просвещения, местной промышленности, коммунального хозяйства, социального обеспечения, уполномоченного Комитета заготовок РСФСР, начальника Управления по делам искусств, уполномоченных общесоюзных народных комиссариатов. Соответственно были построены высшие органы государственной власти и управления автономных республик. Центральные органы управления народным хозяйством, их виды и направления деятельности Развитие экономики страны, и прежде всего проведение политики коллективизации и индустриализации, привело к необходимости внесения изменений в аппарат управления народным хозяйством. По постановлению ВЦИК СССР от 7 декабря 1929 г. был образован объединенный Народный комиссариат земледелия Союза ССР, на который было возложено: организация и управление сельскохозяйственными предприятиями союзного значения, руководство и объединение работы сельскохозяйственной кооперации и системы сельскохозяйственного кредита; разработка генерального плана развития сельского хозяйства, перспективного плана и ежегодных контрольных цифр; наблюдение за ведением лесного хозяйства; организация обслуживания сельского хозяйства по линии снабжения машинами, тракторами и удобрениями; руководство сельскохозяйственной электрификацией и постановка дела первичной обработки сельскохозяйственных продуктов; организация и руководство переселенческим делом; организация и руководство научно-опытной работой в области сельского хозяйства; руководство созданием и переподготовкой кадров для реорганизовывавшегося сельского хозяйства; руководство проведением посевных кампаний. Изменился правовой статус Государственной плановой комиссии РСФСР. В 1931 г. она из комиссии при Совете труда и обороны была преобразована в комиссию при СНК СССР, причем была наделена правами наркомата. Разукрупнялись некоторые наркоматы. Так, в 1930 г. Наркомат торговли был разделен на общесоюзный Наркомат торговли и союзно-республиканский Наркомат снабжения. ВСНХ СССР в 1932 г. был преобразован в общесоюзный Наркомат тяжелой промышленности. Из его состава была выделена легкая, лесная и лесоперерабатывающая промышленность и были созданы объединенный Наркомат легкой промышленности и общесоюзный Наркомат лесной промышленности. В 1931 г. был подвергнут разукрупнению Наркомат путей сообщения, из которого выделился общесоюзный Наркомат водного транспорта. В 19301931 гг. была проведена кредитная реформа, которая повысила роль Государственного банка как кредитного, расчетного, кассового и эмиссионного центра страны. Он осуществлял контроль рублем за хозяйственной и финансовой деятельностью предприятий и организаций. Теперь исключалось взаимное кредитование хозяйственных органов. Все это осуществлял Государственный банк. Были и серьезные недостатки. Так, банк давал кредиты под план независимо от его выполнения. В 1934 г. была ликвидирована функциональная система построения аппарата и введена производственная и производственно-территориальная система управления. Оставшимся от функциональной системы органам (отделы кадров, плановые, финансовые и т.д.) запрещалось вмешиваться в работу низовых звеньев через голову главных управлений. В хозяйственном аппарате ликвидировались объединения, сокращалось количество трестов и расширялась непосредственная связь центральных хозяйственных органов начиная от народных комиссариатов с крупнейшими подчиненными им предприятиями. Ликвидировались коллегии. При наркоматах создавались советы в количестве от 40 до 70 человек, причем не менее половины их состава должны были быть представителями местных организаций и предприятий. Созывались они один раз в два месяца. В последующие годы шел процесс преодоления функциональной системы управления в промышленности. В связи с этим была проделана значительная работа по перестройке внутренней структуры главных управлений промышленных наркоматов. Основной ячейкой главков стали производственные отделы, которые строились по территориальному принципу. Перестройка заняла довольно значительное время, и лишь в 1940 г. функциональная система управления была окончательно ликвидирована. Возникновение новых отраслей промышленности повлекло дальнейшую специализацию и разукрупнение, создание новых наркоматов. В декабре 1936 г из Наркомата тяжелой промышленности был выделен Наркомат оборонной промышленности. В августе 1937 г. из Народного комиссариата тяжелой промышленности была выделена машиностроительная промышленность и образован общесоюзный Наркомат машиностроения. 12 октября 1939 г. Наркомат топливной промышленности был разделен на два наркомата: угольной и нефтяной промышленности. В апреле 1939 г. из Наркомата электростанций и электропромышленности выделился Наркомат электропромышленности. В мае 1939 г. был образован общесоюзный Наркомат по строительству. В последующие годы этот процесс продолжался. Экономический совет рассматривал годовые и квартальные народно-хозяйственные планы и вносил их на утверждение СНК СССР, контролировал выполнение планов, знакомился с положением отдельных отраслей народного хозяйства, принимал меры по улучшению их работы и т.д. Он имел право издавать постановления и распоряжения, обязательные для всех наркоматов СССР, СНК союзных республик и местных советских органов. Председателем Экономического совета считался председатель СНК СССР, а членами — его заместители, представители ВЦСПС и Наркомата государственного контроля СССР. В организации управления народным хозяйством просматривался курс на усиление общесоюзных начал. Советская модель местного управления Октябрьская революция (1917) привела к необходимости реформирования всей структуры управления в стране. Система Советов представлялась как ассоциация депутатов с мест, выбранных на всероссийский форум. Слияние государственного и партийного аппарата, частые нарушения принципа коллегиальности на низовом уровне Советов, упрощение процесса управления местными делами (в целях недопущения различного рода недоразумений и конфликтов) ставят под сомнение целесообразность и эффективность подобной системы управления. Вместе с тем советской модели местного управления были присущи и положительные черты, например введение всеобщего избирательного права. Согласно первой советской Конституции, принятой в июле 1918 г., правом избирать и быть избранными в Советы пользовались независимо от вероисповедания, национальности, оседлости и других цензов граждане РСФСР обоего пола, достигшие 18-летнего возраста. Естественно, были и ограничения — избирательным правом пользовались только: 1) граждане, которые добывали средства к жизни промышленным и общественно-полезным трудом, а также лица, занятые домашним трудом, обеспечивающим для первых возможность производительного труда; 2) солдаты Красной армии и флота; 3) граждане, входящие в ту или иную категорию, утратившие в какой-нибудь мере трудоспособность. Не избирали и не могли быть избранными лица, прибегающие к наемному труду с целью извлечения прибыли; частные торговцы, торговые и коммерческие посредники; монахи и духовные служители церкви и религиозных культов; служащие и агенты бывшей полиции, особого корпусов жандармов и охранных отделений, а также члены царствовавшего в России дома; лица, признанные в установленном порядке умалишенными, а равно лица, состоящие под опекой; лица, осужденные за корыстные и порочащие преступления на срок, установленный судебным приговором. Таким образом, участие в местной власти открыто ограничивалось для определенных слоев населения. В то же время значительно расширялись избирательные возможности участия в управлении государственными делами тех социальных групп, которые до революции ущемлялись в политических правах. В этой связи возникала новая проблема — необходимость обучения новых управленческих кадров. Советская модель местного управления не была раз и навсегда застывшем явлением, и в ее эволюции можно выделить следующие периоды. Первый период был связан с созданием новой системы органов местного самоуправления. Смена системы земского самоуправления на советскую модель управления продолжалась достаточно длительное время. Земские органы городского самоуправления какое-то время функционировали параллельно Советам, причем они не всегда противопоставляли себя последним. В свою очередь Советы немедленно ликвидировали земства и городские думы, выступающие против них или саботирующие их решения, а органы земского самоуправления, лояльно относящиеся к произошедшей смене власти, сохраняли и даже поручали им некоторые функции местного управления. В данный период Советы входили в систему органов государственной власти и являлись структурными элементами государственного механизма. Например, в инструкции Наркомата внутренних дел, опубликованной 24 декабря 1917 г (это первый документ, содержащий принципиально новый подход к организации власти на местах), Советы рабочих, солдатских и крестьянских депутатов определялись как органы местной власти, которые должны действовать сообразно декретам и постановлениям центральной власти. С одной стороны, на Советы как органы власти возлагались задачи по управлению и обслуживанию местного хозяйства (административные, хозяйственные, финансовые, культурно-просветительные и иные функции). С другой стороны, Советы должны были проводить в жизнь все декреты и постановления центральной власти, проводить ревизии и конфискации, налагать штрафы, закрывать контрреволюционные органы, производить аресты и распускать общественные организации, призывающие к свержению Советской власти. Тем самым Советы по статусу приравнивались к органам государственной власти, и их доходы и расходы ставились под контроль центра. Период нэпа. Новая экономическая политика допускала существование элементов частной собственности, что привело к усложнению форм хозяйственной деятельности и в свою очередь вызвало изменения в местных органах власти. Мощный толчок развитию городского самоуправления дало положение «О городских Советах», принятое в 1925 г., которое определяло Советы как высший орган власти на территории города в пределах своей компетенции и предоставляло им относительную самостоятельность. В целом на данном этапе была проведена частичная децентрализация единой иерархической советской системы и осуществлено некоторое перераспределение полномочий в сторону ее низовых звеньев. Кроме того, местные Советы получили право формировать самостоятельную финансово-материальную базу, была восстановлена система местного налогообложения, а также была создана некоторая нормативно-правовая база, обеспечивающая определенную самостоятельность местных Советов. Но при этом за деятельностью местных Советов сохранялся жесткий политический контроль со стороны правящей партии. Для третьего периода развития Советов была характерна практически полная ликвидация реальной системы местного самоуправления и замена ее системой тоталитарного партийно-государственного руководства. В 1933 г. было принято новое положение «О городском Совете», которое окончательно огосударствило органы местной власти. Согласно данному Положению и Конституции СССР 1936 г. Советы определялись как «органы пролетарской диктатуры», призванные проводить политику центра на местах. Вопросы нормативного регулирования от Советов перешли преимущественно к вьющим исполнительным органам и органам Коммунистической партии. Местные Советы превратились в простых исполнителей воли центра. Система высших органов государственной власти и управления Сначалом Великой Отечественной войны система управления страной кардинально перестроилась, были созданы чрезвычайные органы власти и управления. 23 июня 1941 г была образована Ставка Главного командования Вооруженных Сил СССР (10 июля переименована в Ставку Верховного Главнокомандования). В нее входили члены Политбюро ЦК ВКП(б) и Наркомата обороны. Ставка Верховного Главнокомандования имела своих представителей на фронтах, ей подчинялся Генеральный штаб РККА. Кроме того, органами Ставки были управления наркоматов обороны и флота, командование фронтов. Фронты подразделялись на соединения, оперативные объединения и корпуса. Структура вооруженных сил включала фронты, армии, корпуса, дивизии, бригады. В ходе войны (1943) было введено деление военнослужащих на рядовой, офицерский состав и генералитет. Были введены новые знаки различия. 30 июня 1941 г. был создан Государственный комитет обороны (далее — ГКО) во главе с И. В. Сталиным. Этот высший чрезвычайный орган сосредоточил всю полноту власти в стране. Распоряжения ГКО обязаны были выполнять все организации и лица. В союзных и автономных республиках ГКО действовал через своих уполномоченных. ГКО действовал и через существовавшие государственные, партийные и общественные органы; кроме того, создавались комитеты и комиссии. В 65 городах СССР в период 19411942 гг. были созданы городские комитеты обороны, в которые входили представители советских, партийных органов, руководящие работники органов НКВД и военного командования. Сохраняли свои функции СНК и Советы. Еще большую роль стали играть партийные органы всех уровней. Для проведения эвакуации промышленных предприятий и населения из прифронтовых районов на Восток при ГКО был создан Совет по делам эвакуации. В октябре 1941 г. был образован Комитет по эвакуации продовольственных запасов, промышленных товаров и предприятий промышленности. В декабре 1941 г. оба эти органа реорганизовали в Управление по делам эвакуации при СНК СССР. В республиках и областных (краевых) советах были созданы соответствующие отделы эвакуации, а на железных дорогах — эвакуационные пункты. Военная обстановка обусловила преобразование структуры отраслевых наркоматов: были образованы Наркомат танковой промышленности и Наркомат минометной промышленности. Кроме того, была перестроена структура и работа Наркомата путей сообщения и Наркомата связи. Проблема обеспечения народного хозяйства кадрами потребовала создания при СНК СССР Комитета по учету и распределению рабочей силы (июнь 1941 г.). Соответственно при областных и краевых исполкомах создавались бюро по учету и мобилизации трудоспособного населения. Оккупация Донбасса, выход фашистов к Северному Кавказу чрезвычайно осложнили проблему с топливом. В целях отыскания путей обеспечения потребностей фронта и тыла энергоресурсами в 1942 г. при СНК СССР было создано Главное управление по снабжению углем, в 1943 г. — Главное управление по снабжению нефтью, искусственным топливом и газом. В военные годы особенного внимания требовало обеспечение армии военнослужащими, кадрами. С начала войны мобилизация была проведена сразу же по 14 возрастам (от 19 до 55 лет). В армии на первом этапе действовал институт военных комиссаров, а на уровне роты — политруков. Осенью 1942 г. были введены должности заместителей командиров по политчасти, функции которых — идеологический контроль и воспитание. В период Великой Отечественной войны действовала особая система военной юстиции. В соответствии с указом 1941 г. в местностях, находящихся на военном положении, и в районах военных действий функционировали военные трибуналы. Из воинских подразделений трибуналы образовывались при армиях, корпусах, дивизиях, гарнизонах, бригадах. Кроме того, они действовали на железных дорогах и речных (морских) бассейнах. Надзор за действиями трибуналов осуществляли военная, военно-железнодорожная, военная водно-транспортная коллегии Верховного Суда СССР и Пленума Верховного Суда СССР. Функции Наркомата юстиции включали организационную работу, а соответственно специальные прокуратуры — общий надзор и поддержание обвинения. В военные преобразовывались и часть территориальных судов и прокуратур, прежде всего в местностях, объявленных на осадном положении. Состав трибуналов до 1943 г. включал трех постоянных членов, а затем в них стали участвовать заседатели. Обстановка военного времени определила предельно краткие сроки рассмотрения дел. Приговоры трибуналов могли пересматриваться только в порядке надзора и не подлежали кассационному обжалованию. Судебный процесс осуществлялся в закрытом порядке. Судебные приговоры могли приостанавливаться лишь командующими армиями и округами, а также военными советами. По постановлению Политбюро ЦК ВКП(б), принятому в июле 1941 г, в стране на оккупированных противником территориях было организовано партизанское движение. В нем участвовали партийные органы, диверсионные группы и органы НКВД. В конце 1941 г. при политуправлениях фронтов стали создаваться штабы и отделы партизанского движения. В мае 1942 г. при Ставке Верховного Главнокомандования был образован Центральный штаб партизанского движения, а осенью этого года — особое Главное командование партизанского движения. В ноябре 1942 г была образована Чрезвычайная государственная комиссия по расследованию злодеяний немецко-фашистских захватчиков. Такое решение вынес Президиум Верховного Совета СССР. В республиках, краях, областях, городах образовывались местные комиссии, которые использовали в своей работе деятельность военных трибуналов. Задачи правительства в послевоенное время Высшим исполнительным и распорядительным органом государственной власти в СССР в довоенное и послевоенное время был СНК СССР. В сентябре 1945 г. был упразднен Государственный комитет обороны, функции которого передали СНК СССР. Был ликвидирован также ряд отделов исполкомов местных Советов (отдел по учету и распределению рабочей силы, бюро продовольственных и промтоварных карточек и т.д.). В 1946 г. произошли дальнейшие изменения в высших органах управления СССР, союзных и автономных республик. В марте этого года Верховный Совет Союза ССР принял закон о преобразовании СНК СССР, совнаркомов союзных и автономных республик в соответствующие советы министров, а наркоматов — в министерства. Это официально объяснялось тем, что старое наименование «уже не выражает в достаточной степени отчетливо тот объем компетенции и ответственности, который возлагает Конституция СССР на центральные органы и на лиц, стоящих во главе отдельных отраслей государственного управления». В послевоенную пятилетку перед Правительством СССР ставились следующие задачи: восстановление и развитие тяжелой промышленности и железнодорожного транспорта, обеспечение технического прогресса во всех отраслях (чтобы «превзойти в ближайшее время достижения науки за пределами СССР»); повышение обороноспособности страны и оснащение Вооруженных Сил СССР новейшей военной техникой. Пятилетним планом предусматривалось восстановление довоенного уровня промышленного производства уже в 1948 г., а к концу пятилетки его превышение на 48%. Ставилась задача развивать в пострадавших районах Европейской России собственную энергетическую и топливную базу, увеличивать объем капиталовложений в экономику более отдаленных районов страны — в Сибири и на Дальнем Востоке. Деятельность правительства по восстановлению государства в послевоенное время В послевоенное время промышленность страны была вынуждена перестраиваться в связи с сокращением объема военных заказов. В марте 1946 г. Наркомат минометного вооружения был преобразован в Министерство машиностроения и приборостроения СССР, Наркомат боеприпасов — в Министерство сельскохозяйственного машиностроения СССР, Наркомат танковой промышленности — в Министерство транспортного машиностроения СССР. Широко практиковалось назначение на выборные должности, что приводило к фактическому отстранению Советов от выполнения их государственных функций. Поэтому в качестве важнейшей задачи выдвигалось улучшение деятельности Советов. В 1947 г. были проведены выборы в верховные советы союзных и автономных республик, в конце 1947 — начале 1948 г. — очередные выборы в местные советы. В марте 1950 г. в связи с истечением установленного Конституцией СССР срока полномочий Верховного Совета СССР второго созыва состоялись очередные выборы в высший орган власти. Поиски лучшей организации управления народным хозяйством породили тенденцию к разукрупнению ведомств, созданию новых отраслевых органов. В феврале 1947 г. в стране уже имелось 36 общесоюзных и 22 союзно-республиканских министерства. Однако вскоре процесс дифференциации ведомств сменился обратным процессом. В 19481949 гг. произошло объединение ряда министерств. В результате к марту 1949 г. их количество уменьшилось до 28 общесоюзных и 20 союзно-республиканских. В последующие годы процесс создания и упразднения ведомств шел, по существу, беспрерывно, часто без должных оснований. Попытки совершенствования системы органов государственного управления проводились не только за счет количественных изменений, но и по линии перераспределения компетенции между органами. Органы государственного управления много сделали для успешного выполнения четвертой пятилетки и приложили максимальные усилия для реализации заданий пятого пятилетнего плана (1951—1955). Встали серьезные задачи по поднятию технического уровня всей нашей промышленности. Пятая пятилетка по времени совпала с началом новой мировой научно-технической революции. В различные сферы экономики властно вторгались атомная энергия, электроника, химия и т.д. В практике руководства народным хозяйством и его планировании все еще допускались нарушения принципа демократического централизма. Все задания по производству и распределению продукции устанавливались из центра, что сковывало инициативу и самостоятельность местных органов, приводило к неоправданному разрастанию государственного аппарата и усилению канцелярско-бюрократических методов работы. По предложению Министерства финансов СССР открытые расходы на военно-промышленный комплекс предусматривались в пределах бюджета. Столь непомерные расходы отодвигали на неопределенное время возможность материального улучшения жизни жителей государства. Были расширены права министров в решении производственных вопросов, и директора предприятий наделены правами продавать, покупать, передавать в безвозмездное пользование демонтированное оборудование и излишки материалов. Эти меры стали с 1953 г. активно использоваться хозяйственниками. В феврале 1947 г. были созданы постоянные Комиссии законодательных предложений Совета Союза и Совета Национальностей Верховного Совета СССР. На эти комиссии возлагалась задача предварительного рассмотрения и подготовки законопроектов для сессий Верховного Совета. Для придания системе управления демократического вида и активизации деятельности местных Советов при них создавались постоянные комиссии. В них входили как депутаты, так и активисты местных Советов. Постоянные комиссии подготавливали вопросы, выносившиеся на обсуждение сессий Советов, организовывали проверку исполнения принятых Советами решений, следили за работой местной промышленности, состоянием торговли и коммунального обслуживания населения. Изменение ситуации в стране привело к некоторой реорганизации государственного аппарата. В 1947 г Государственная плановая комиссия Совета Министров СССР была преобразована в Государственный плановый комитет Совета Министров СССР, в задачи которого входило планирование, учет и контроль за выполнением народно-хозяйственных планов. Также были созданы Государственный комитет по снабжению народного хозяйства Совета Министров СССР и Государственный комитет по внедрению новой техники в народное хозяйство Совета Министров СССР. На первой сессии Верховного Совета Союза ССР второго созыва был избран состав Верховного Суда СССР. Были проведены выборы народных судей и народных судебных заседателей. К началу 1950-х гг. в связи с восстановлением народного хозяйства, расширением масштабов производства и усложнением хозяйственных связей, повышением квалификации и культуры народа командно-административная система начала входить в противоречие с реальными отношениями. Прежде всего неэффективность системы начала проявляться в управлении хозяйством. Определенную роль сыграли и политические процессы, связанные со смертью И.В. Сталина 5 марта 1953 г. Новое руководство в первую очередь предприняло ряд шагов, направленных на устранение проявлений репрессивной системы. 27 марта 1953 г. был принят указ об амнистии (до конца года из заключения освобождены около 1 тыс. человек), в июне были ограничены права Особого совещания при Министерстве внутренних дел СССР. Март 1953 г — февраль 1955 г. определяется как период «коллективного руководства». В сентябре 1953 г. Н.С. Хрущев был избран на пост Первого секретаря ЦК КПСС, что значительно усилило его властные позиции, поскольку управление страной осуществлялось фактически через партийный аппарат. В августе 1953 г. на сессии Верховного Совета СССР были сформулированы основные направления нового экономического курса. Содержание этого курса определяла социальная переориентация экономики, попытка повернуть практику политического и хозяйственного руководства «лицом к народу», развязать местную инициативу (провозглашалась программа подъема народного благосостояния, несколько ослаблялся диктат центра в сельскохозяйственном производстве, наметились меры по ускорению научно-технического прогресса, развернулась борьба с бюрократизмом). В 1954—1955 гг. была проведена крупная реорганизация государственного аппарата, улучшена его структура, ликвидированы излишние и параллельно действующие организации, учреждения. В результате произошло некоторое сокращение численности государственного аппарата. Были расширены права союзных республик в области планирования производства и капитального строительства, по вопросам развития сельского хозяйства, составления государственного бюджета, в области труда и заработной платы, торговли и т.д. В 1954 г. были произведены изменения в организационной структуре министерств и сокращение управленческих штатов. Вследствие сделанного на XXI съезде КПСС (январь — февраль 1959 г.) вывода о полной и окончательной победе социализма и завершении перерастания государства диктатуры пролетариата в общенародное социалистическое государство развернулась кампания по повышению роли Советов (хотя фактически они продолжали находиться под контролем партийных органов). Политика преодоления культа личности И. В. Сталина привела руководство страны к необходимости изменения системы хозяйственного управления — составной части существовавшей командно-административной системы, основанной на жесткой централизации. В 1957 г. отраслевая структура управления заменена территориальной, что выражалось в ликвидации министерств и создании Советов народного хозяйства областей и экономических районов. Для обоснования перспективности указанных мер делалась ссылка на опыт ВСНХ первых лет Советской власти. Но при этом игнорировалась необходимость координации деятельности местных органов на общегосударственном уровне. Это привело к развитию местнических устремлений регионов и нарушению пропорций и внутренних связей народно-хозяйственного комплекса. Предпосылки хозяйственной реформы готовились в процессе экономических экспериментов 19501960-х гг. на путях децентрализации управления, расширения прав хозяйствующих субъектов и реконструкции структуры народного хозяйства. В мае 1957 г. был принят закон об управлении промышленностью через Советы народного хозяйства (совнархозы), подчиненные непосредственно Советам Министров союзных республик. В РСФСР было создано 70 совнархозов, на Украине — 11, в Казахстане — девять, Узбекистане — четыре, остальных республиках — по одному. Одновременно упразднялось 141 министерство союзного, союзно-республиканского и республиканского подчинения. Совнархозы позволили перенести решение многих хозяйственных вопросов на региональный уровень, освободиться от дублирования отдельных видов промышленного производства различными ведомствами, сократить затраты на неоправданные перевозки грузов. В рамках совнархозов произошло зарождение производственных объединений, возросла оперативность управления предприятиями и стройками. Первоначальные результаты деятельности совнархозов обнадеживали, однако вскоре обнаружились недостатки новой системы. Главным из них было то, что совнархозы управляли не отраслями, а группами предприятий. Набирали силу местнические тенденции при распределении продукции, возникли затруднения с осуществлением общегосударственного планирования, проведением скоординированной научно-технической политики, обмена опытом организации производства. Предпринятые меры позволили увеличить темпы прироста валового общественного продукта и национального дохода, основных видов продукции промышленности и отраслей группы «Б», в частности, среднегодовой рост производительности труда составил 7,4% (в предшествующей пятилетке — 5,8%). Местные органы государственной власти и управления в 1937— 1950-х гг. После принятия Конституции СССР 1936 г и Конституции РСФСР 1937 г. произошли значительные изменения в системе местных органов государственной власти и управления. Во-первых, все звенья представительной системы России, как и других союзных республик, стали избираться на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Во-вторых, все представительные местные органы государственной власти стали именоваться Советами депутатов трудящихся. В-третьих, устанавливалась обязательная периодичность проведения сессий Советов. В-четвертых, было регламентировано образование при исполкомах (кроме поселковых и сельских) функциональных отделов. В-пятых, устанавливались правовые, материальные и иные гарантии деятельности Советов. Вместе с тем на конституционном уровне не произошло существенной конкретизации полномочий местных Советов низового уровня. По-прежнему жестко проводился принцип демократического централизма, вышестоящие Советы обладали правом отменять решения нижестоящих Советов, осуществлялось двойное подчинение исполнительных органов. Теория советского государственного права рассматривала местные Советы как представительные органы нового типа, сочетающие в своей деятельности принятие решений, их исполнение и контроль за проведением решений в жизнь. Местные Советы являлись самыми многочисленными органами государственной власти. В СССР насчитывалось свыше 50 тыс., а в РСФСР — около 28 тыс. местных Советов, в которых работали миллионы советских граждан. Советы депутатов трудящихся (края, области, округа, района, города, поселка, села): 1) осуществляли культурно-политическое и хозяйственное строительство на своей территории; 2) принимали местный бюджет; 3) руководили деятельностью подчиненных им органов управления; 4) обеспечивали охрану государственного порядка; 5) содействовали усилению обороноспособности страны; 6) обеспечивали соблюдение законов и охрану прав граждан. Местные Советы имели собственный исполнительный аппарат, который ими формировался (из состава же депутатов Совета) и действовал под их руководством. Исполнительные комитеты Советов осуществляли руководство культурно-политическим и хозяйственным строительством на своей территории на основе решений соответствующих Советов и вышестоящих государственных органов. В исполнительных комитетах образовывались такие отделы, как: общий отдел, отдел автомобильного транспорта и шоссейных дорог, отдел милиции, отдел социального обеспечения, финансовый отдел, плановый отдел, отдел кадров и т.п. Депутаты также образовывали различные постоянные комиссии Советов (например, комиссию по промышленности и транспорту; комиссию по здравоохранению; комиссию по народному образованию и культуре и т.д.), а также вели работу в своих избирательных округах. Сессии Советов созывались их исполнительными комитетами, как правило, не реже четырехшести раз в год. На время проведения сессии избирались председатель и секретарь для ведения заседания сессии. На сессиях Советов заслушивались отчеты о работе исполнительных комитетов, отделов управлений исполнительных комитетов, постоянных комиссий, других органов, образуемых местными Советами. Работа местных Советов проводилась на основе перспективных планов, состоявших из наказов избирателей, принятых к исполнению данным Советом, и других мероприятий, которые должны были способствовать решению общегосударственных и идеологических задач дальнейшего совершенствования социализма и построения коммунизма. Местные Советы так и не обрели качеств «работающих корпораций», т.е. органов, самостоятельно решающих вопросы местной жизни, фактически реализующих свои конституционные полномочия, позволяющие осуществлять не только нормотворческую, но и управленческую функцию. Реальная власть на местах находилась в руках аппарата партийных органов, волю которых выполняли Советы. Кроме того, местные Советы находились также в зависимости и от исполнительных и распорядительных органов. Формально исполнительные комитеты были подотчетны и подконтрольны Советам, а на практике аппарат исполнительных комитетов видел в депутатах своих общественных помощников, «реализаторов» постановлений и решений исполкомов. С приходом к власти Н.С. Хрущева был поставлен вопрос о повышении роли Советов, которые к этому времени «все более выступали как общественные организации». Очередная программа КПСС развитие местного самоуправления напрямую связывала с расширением прав местных Советов. Попытки передать местным Советам некоторые управленческие вопросы для окончательного решения закончились провалом, вместо расширения прав местных Советов были предприняты попытки упразднения сельских Советов и замены их общественными старостами. Резко ослабляли роль Советов в общем руководстве подведомственными территориями следующие мероприятия: передача местной промышленности совнархозам, разделение областных и краевых Советов на промышленные и сельские, вывод из системы районных Советов органов сельскохозяйственного управления, усиление на местах органов, не подчиненных Советам, и т.п. Для организации и деятельности поселковых и сельских Советов данного периода были характерны следующие моменты: 1) приоритет интересов государства, а не местного населения (Советы решали все вопросы местного значения исходя из интересов государства); 2) отсутствие реальных рычагов контроля за деятельностью предприятий, учреждений и организаций, расположенных на территории соответствующего Совета; 3) обязательность для Советов низшего звена решений не только вышестоящих Советов, но и вышестоящих органов исполнительной власти, прямое подчинение вышестоящим исполкомам. После смещения Н.С. Хрущева с поста Генерального секретаря ЦК КПСС были приняты многочисленные законодательные акты союзного и республиканского уровней с целью закрепления статуса каждого звена местных Советов. На практике законодательно закрепленные «широкие» полномочия местных Советов не повлияли на их подчиненность партийному и государственному аппарату. Система высших органов государственной власти по Конституции СССР 1977 г. В 1962 г. была организована Конституционная комиссия. Следствием назревания застойных явлений в экономике 1970-хгг. было повышение активности в сфере идеологии. Один из результатов различных идеолого-политических кампаний — появление тезиса о вступлении СССР в новую историческую стадию — период развитого социализма как закономерного этапа на пути к коммунизму. Развитие и теоретическое обоснование этого тезиса подвело политическое руководство страны к мысли о необходимости разработки новой конституции, отражающей и закрепляющей законодательно произошедшие изменения в обществе. Новая Конституция СССР была принята 7 октября 1977 г. на внеочередной седьмой сессии Верховного Совета СССР десятого созыва. В вводной ее части была дана краткая характеристика основных этапов истории страны от Октябрьской революции. Здесь же определялось понятие развитого социалистического общества и фиксировалось, что сложилась новая историческая общность людей — советский народ, который и «закрепляет основы общественного строя и политики СССР, устанавливает права, свободы и обязанности граждан, принципы организации и цели социалистического общенародного государства и провозглашает их в настоящей Конституции». |