История государственного управления в России. Дисциплина История государственного управления в России Государственное управление в Древней (Киевской) Руси и в русских землях в период удельной раздробленности Введение в модуль
 Скачать 466.52 Kb.
|
|
Развитие центральных государственных учреждений Елизавета I произвела ряд изменений центральных государственных учреждений. Так, с ее участием были восстановлены упраздненные — Берг- и Мануфактур-коллегии, функции которых осуществляла Коммерц-коллегия. В 1744 г. была упразднена Коллегия экономии, которая занималась решением вопросов, связанных с землями церкви (монастыри, епархии). Функции Коллегии экономии были отданы Духовной канцелярии под руководством Святейшего Синода. К 1790-м гг. большинство коллегий прекратило свое существование. За ликвидацию ряда коллегий — Вотчинной, Ревизион-, Мануфактур-коллегий и Экономии — высказалась в своих проектах частная Комиссия о порядке государства в 1768 г. Екатерина II указом от 22 ноября 1779 г. упразднила Мануфактур-коллегию (управление промышленностью), в котором было сказано, что Мануфактур-коллегия стала не нужна в связи с предоставлением населению полной свободы в заведении ткацких фабрик. Год спустя последовало распоряжение о реорганизации ряда центральных петербургских ведомств, в том числе Штатс-конторы (государственные расходы), Соляной конторы, Монетной экспедиции и др. В 1782 г. были «установлены крайние сроки для прекращения ведения дел еще в ряде ведомств». В 1783 г. была упразднена Берг-коллегия (горная промышленность), в 1785 г. — Камер-коллегия, в 1786 г. — Вотчинная, Малороссийская и Юстиц-коллегия, в 1788 г. — Коллегия экономии и Ревизион-коллегия (контроль государственных расходов). Самой последней в 1796 г. была ликвидирована Коммерц-коллегия, уже через два месяца восстановленная Павлом I. В качестве оснований проведения реформирования коллегий следует назвать, во-первых, губернскую реформу 1775 г., во-вторых, законодательно проводимые принципы свободы предпринимательства и торговли. По Манифесту от 15 декабря 1763 г. были также ликвидированы Сибирский, Розыскной приказы, причем Сибирская губерния была подчинена теперь коллегиям, канцеляриям и конторам на общих основаниях. Таким образом, было положено начало унификации управления на всей территории империи, вскоре продолженное ликвидацией гетманства на Украине. Для управления Украиной была создана Малороссийская коллегия во главе с П.А. Румянцевым, ставшим одновременно и генерал-губернатором края. Была также ликвидирована Раскольническая контора. Остались лишь четыре коллегии, функции которых было невозможно осуществлять в регионах: коллегия Иностранных дел, Военная, Морская, Коммерц-коллегия. Таким образом, функции центральных органов государственного управления были сведены к общему руководству и наблюдению. Основные вопросы стали решаться на местах. Коллегии постепенно утрачивали коллегиальность решений, которые все чаще выносили возглавлявшие их должностные лица. Особую роль стали играть органы политического розыска: Тайная розыскных дел канцелярия (1731—1762) и Тайная экспедиция Сената (1762—1801). Все крупные политические процессы 1730— 1750-х гг. проходили через Тайную розыскных дел канцелярию. При Екатерине II на почтамтах была введена перлюстрация писем, что давало властям дополнительную тайную информацию. Для поддержания материального благосостояния дворян и верхов купечества при Сенате были созданы Дворянский (с 1786 г. — Государственный заемный) и Купеческий банки. С выпуском ассигнаций в 1769 г. при Сенате был создан Государственный ассигнационный банк. Придворным хозяйством заведовала Главная дворцовая канцелярия (на нужды двора в 1725 г. было выделено 4,6% бюджета, в 1767 г. — 10,7%. За эти годы бюджет увеличился в 2,6 раза, а расходы на содержание двора — в 7 раз). Учреждение о губерниях 1775 г. по существу завершило деятельность коллегий как центральных учреждений. Они были закрыты постепенно, кроме трех государственных коллегий, ведавших военными и иностранными делами. Новый план реформирования государственных учреждений не был завершен в то время, однако уже наметились уничтожение коллегиального начала и переход на единоличное управление. Новая система государственных учреждений получила свое законодательное закрепление в учреждении министерств в 1802 г. и окончательное в 1811 г. при Александре I. Местные государственные учреждения В эпоху дворцовых переворотов (1725—1762) коренных преобразований местных государственных учреждений не произошло. При преемниках Петра I продолжал действовать установленный порядок, в соответствии с которым государственные учреждения состояли из высших, центральных и местных, а также законосовещательных, исполнительных и судебных и подчинялись императору. Некоторые изменения в системе местных органов управления произошли уже в годы правления Екатерины I, например, была упразднена значительная часть провинций, ликвидированы многие из местных органов и учреждений, созданных Петром I (в том числе Главный магистрат), городовые магистраты были подчинены губернаторам и воеводам. В новой системе местного самоуправления единственными органами управления и суда в губернии становились губернаторы, а в провинциях и уездах — воеводы. Они осуществляли свои функции через соответствующие канцелярии: губернские, провинциальные, воеводские. Губернаторы и воеводы были обязаны: 1) исполнять законы и распоряжения, исходящие от верховной власти, Сената и коллегий; 2) охранять тишину и спокойствие на вверенной территории; 3) ловить беглых крепостных, рекрутов, солдат и «всяких гуляющих и слоняющихся людей»; 4) вести борьбу с разбоем, ведать местными тюрьмами, осуществлять быструю расправу. Также обширны были функции губернаторов и воевод в различных сферах местной жизни: 1) в полицейской сфере: охрана от огня, чумы, соблюдение чистоты и общественного порядка на улицах и торгах; 2) военной области: комплектование армии, осуществление рекрутских наборов, квартирование войск, командование местным гарнизоном; 3) фискальной сфере: контроль за выполнением натуральных повинностей (дорожной, постойной, подводной) населением, сбор подушной подати, хранение и распределение сборов. Кроме административно-полицейских функций губернаторы и воеводы также осуществляли обширные судебные функции, заботились о распространении прогресса и просвещения, развитии промышленности, торговли, наук, медицины. Таким образом, власть губернаторов и воевод, хотя и оговаривалась многочисленными регламентами, инструкциями, предписаниями, фактически стала безграничной. Это привело к тому, что взяточничество, лихоимство и своеволие местных чиновников практически не имело границ. Необходимо отметить, что в 1743 г. в Петербурге был восстановлен Главный магистрат, а в других городах — магистраты, которые переименовали в ратуши. Однако их только формально можно было назвать органами городского самоуправления. Центральная власть особенно резке проявляла себя в случаях несвоевременного выполнения магистратами обязанностей по денежным сборам, вплоть до того, что губернаторы и воеводы могли держать бургомистров под арестом до погашения задолженности. Эти меры задерживали и без того медленное развитие городов и городского самоуправления. Крупной вехой в развитии отечественного самоуправления справедливо считается период царствования Екатерины II. При ней было значительно развито государственное управление (совершенствованы сословный, административно-территориальный, отраслевой принципы управления государством). Именно в это время были сконструированы основы самоуправления, получившие свое закрепление в таких актах, как Учреждение о губерниях (1775), Жалованная грамота дворянства (1785), Грамота на права и выгоды городов (1785), которые реформировали местные учреждения на началах самоуправления по сословному .принципу. Следует отметить целенаправленную деятельность Екатерины II по совершенствованию административно-территориального устройства России и созданию 50 примерно равных по территории губерний, состоящих и: 10—12 уездов. В целях повышения эффективности государственного управления, удовлетворяя многочисленные предложения дворянского сословия, часть государственных функций передавалась местным органам власти. Одновременно обеспечивалось централизованное государственное управление на местах, представленное институтом губернаторства. Реформа 1775 г. решила очень важный вопрос для абсолютистского государства: создала на местах гибкую и более совершенную организацию власти, ликвидировав чрезмерную централизацию управления и перераспределив функции центральных и местных органов власти. Во главе губернии по-прежнему оставался губернатор, назначаемый верховной властью, однако компетенция его была ограничена. Указом 1781 г губернии были сгруппированы в наместничества, возглавляемые генерал-губернаторами, назначенными из лиц, пользовавшихся особым доверием Екатерины II. Императрица поставила перед органами местного управления задачу: не только собирать налоги с местного населения для государственных нужд, но и оказывать ему ряд культурно-просветительских услуг. С этой целью был создан Приказ общественного призрения, обязанностью которого являлось насаждение в провинции различных социальных и просветительских учреждений: школ, больниц, приютов, богаделен и т.п. Уездным органом губернского управления был нижний земский суд, в состав которого входили земский исправник (или капитан) и два заседателя. Все они избирались уездным дворянством. Этот орган также относился к системе исполнительно-полицейских учреждений. Капитан-исправник исполнял решения губернатора, следил за местной торговлей, проводил мероприятия по поддержанию чистоты, благоустройства и гигиены, заботился «о сохранении и излечении рода человеческого», следил за исправностью дорог и мостов, наблюдал за нравственностью и политической благонадежностью обывателей уезда, производил предварительное следствие. Власть исправника распространялась на весь уезд, кроме уездного города, который входил в компетенцию городничего (или коменданта). Понимая необходимость развития промыслов и торговли, Екатерина II в интересах купечества издала 21 апреля 1785 г Грамоту на права и выгоды городам Российской империи, которая по сути явилась первым правовым актом, утвердившим местное самоуправление в городах, предоставив им определенную самостоятельность. Этот документ окончательно оформил юридическое положение города как самостоятельной административной единицы, подчеркнув его отличие от сельского поселения. Грамота установила права и привилегии городов. Так, например: 1) было закреплено право собственности на принадлежащие городу земли; 2) города могли иметь школы, трактиры, устраивать ярмарки, устанавливать место и время для торговли; 3) жители города были обязаны нести установленные «тяготы», т.е. повинности и сборы, которые местные власти не могли увеличивать без разрешения правительства; 4) дворяне, военные и гражданские чиновники полностью освобождались от податей; 5) каждый город должен был иметь свой герб, печать, дом для собраний и архивы; 6) вводилось понятие городского общества как совокупности обывателей без различия сословной принадлежности; 7) в зависимости от происхождения и размера капитала городское население было разделено на шесть курий; 8) городское общество получило право выбирать органы городского самоуправления независимо от сословий. Городское собрание избиралось из городских обывателей, обладающих высоким доходом (проценты с капитала должны были быть не менее 50 руб.) и достигших 25-летнего возраста. Городское собрание осуществляло следующие функции: представляло губернатору информацию о состоянии дел, реализовывало предложения губернатора, проверяло городовые обывательские книги, избирало должностных лиц городского управления: городского главу, старосту, а также судей и бургомистра. Кроме того, городское собрание избирало из своей среды общую городскую думу. Общая городская дума созывалась не периодически, а по мере надобности. Председательствовал в общей городской думе городской глава. В ее функции входило избрание из своего состава гласных в Шестигласную думу, которая являлась постоянным исполнительным органом городского самоуправления. Шестигласная дума состояла из шести членов (по одному из каждого разряда) и под председательством городского главы собиралась еженедельно. К ее функциям относилось решение следующих вопросов: 1) прокорм и содержание городских жителей; 2) развитие системы общественного призрения; 3) предотвращение ссор и тяжб с окрестными городами и селениями; 4) сохранение в городе мира, тишины и согласия; 5) наблюдение порядка и благочиния; 6) обеспечение города привозом необходимых припасов; 7) охрана городских зданий, поддержание в должном состоянии городских площадей, амбаров и магазинов; 8) приращение городских доходов; 9) разрешение сомнений и недоразумений по ремеслам и гильдиям. Фактически многие сферы управления находились в ведении государственных органов управления, местной правительственной администрации, состоящей из дворян, в том числе и из-за нехватки местных финансовых ресурсов для осуществления такой широкой хозяйственной деятельности. Следует отметить, что Жалованная грамота впервые устанавливала городской бюджет с указанием доходов и расходов, по которым городские органы самоуправления несли ответственность перед губернатором и Казенной палатой. Жалованная грамота также предоставляла определенные гарантии деятельности органам местного самоуправления. Также, как и дворянское собрание, городское собрание не представало перед судом, но защищалось своим стряпчим (председателем). Одновременно разрешалось жаловаться на работу городского общего собрания и городской Шестигласной думы в губернский магистрат. Государство, таким образом, выступало арбитром в разрешении конфликтных ситуаций между органами городского самоуправления и горожанами. Реформы местного управления, осуществленные в период правления Екатерины II, создали благоприятные предпосылки для оживления промышленности и торговли, развития городов и системы городского самоуправления. Реорганизация высших государственных органов Павлом I Четыре года правления Павла I неоднозначно оцениваются историками и политиками. Традиционно считается, что его действия были результатом условий его воспитания и жизни. Соответственно оценивается и вклад Павла I в развитие российской государственности. В литературе представлена позиция, по которой «правительственные меры этого времени соответствовали личности императора — человека капризного, деспотичного, переменчивого в своих решениях, легко поддававшегося необузданному гневу и столь же легко менявшего гнев на милость». Также можно встретить мнения о том, что Павел был «антидворянским царем», «как религиозный тип — это набожный человек, человек веротерпимый и толерантный», «самое существенное в политическом облике государя Павла Петровича было то, что, ненавидя дух Просвещения, он был вполне солидарен с духом Абсолютизма, с Просвещением связанным почти неразрывно». Этот император, «как будто сотканный из противоречий, плохо укладывается в идеологические схемы, оказываясь сложнее любых ярлыков». В области государственного управления Павел I, во-первых, изменил порядок наследования императорского титула, во-вторых, изменил статус императорской семьи, сделав ее фактически государственным учреждением, в-третьих, изменил полномочия Сената, усилив его власть, в-четвертых, восстановил ряд коллегий, упраздненных его матерью, но с продолжающимся усилением принципа единоначалия в решении государственных вопросов. И, наконец, заложил основы системы министерского управления и кодификации законодательства. Главный пробел, который оставался в основном законодательстве XVIII в., заключался в отсутствии закона о престолонаследии, достаточно обеспечивающего государственный порядок. В день коронации Павла I, состоявшейся в Москве 5 апреля 1797 г., были обнародованы Указ о престолонаследии и Учреждение об императорской фамилии — акты, определившие порядок престолонаследия и взаимные отношения членов императорской фамилии. Это первый положительный основной закон в законодательстве об основах российской государственности, так как закон Петра I 1722 г., по которому император назначал преемника, имел отрицательный характер. А.Б. Каменский обращает внимание на название второго из этих двух нормативных актов, перекликающееся с Учреждением о губерниях Екатерины II. Тем самым императорская фамилия получила статус одного из институтов государственной власти. И отмечает, что едва ли не впервые в русской истории в 1796 г. на престол вступил глава большой семьи. Это был немаловажный фактор, способствовавший изданию Учреждения. Вместе с актом о престолонаследии оно должно было гарантировать стабильность власти и ее преемственность, безопасность самой императорской фамилии, сохранение за всеми ее членами соответствующего и определенного законом статуса. Введению императорского дома в систему государственной власти, его институционализации способствовало и создание Департамента уделов. Отныне собственность царской семьи подлежала ведению в государственном учреждении. По существу государственным учреждением стала и сама императорская семья. Соответственно государственным делом становилась и забота о ее престиже. 29 апреля 1799 г именным указом было поведено, «чтобы за исправностью по городам живописных императорской фамилии портретов имели наблюдение начальствующие в губерниях и городах». Государь единолично решал большинство административных вопросов. При Павле I особенно усилилось значение генерал-прокурора Сената, заключающее в себе «повсеместную бдительность о благоуспешном течении разного рода дел». Выстраивалась железная линия подчинения: император — генерал-прокурор — министр — губернатор. Усиление столичной централизации отзывается эхом в провинции: за правительственными учреждениями надзирает генерал-прокурор, за губернатором следит губернский прокурор. Инструкция от 1 марта 1798 г предписывала ему надзирать за иностранцами и тщательно сверять их подорожные с маршрутом; позже губернским прокурорам приказано обращать «замечательное внимание к переписке и сочинениями из чужих край» и обо всем докладывать не начальнику губернии, а генерал-прокурору; от 26 декабря того же года — «доносить по службе о самых главных чиновниках в губернии». Анализ документов об устройстве государственного управления приводит к заключению о том, что Павел I видел Сенат скорее как судебный орган, хотя в некоторых случаях данные документы противоречат друг другу. А.Б. Каменский приходит к выводу о том, что Павел противоречил сам себе и предлагал сохранить в компетенции Сената, с одной стороны, сферу экономики и финансов (правительственные функции), а с другой стороны, оставлял за ним только полномочия «сохранения законов». Тем не менее усилилась роль Сената, с 5 октября 1799 г. в его полномочия стало входить разрешение (подтвержденное царем) выбирать дворянам службу по своему усмотрению — гражданскую или военную. Произошли изменения и в поместной жизни дворянства в связи с расширением полномочий генерал-губернатора. Право губернатора вмешиваться в дворянские выборы значительно возросло. Если раньше Жалованная грамота дворянству разрешала сообщать о своих нуждах губернаторам и делать представления через своих депутатов как Сенату, так и царю, то с приходом к власти Павла I права дворянских депутаций сильно ограничиваются: для обращения на высочайшее имя требовалось разрешение губернатора или генерал-губернатора. Указ от 4 января 1997 г. отразил стремление Павла I к концентрации власти в своих руках, хотя в целом лишь подтверждал ранее сложившийся порядок. Данным указом было поведено «взносить» в Сенат «все именные указы, кроме секретных», «те только, которые по связи дел до сведения его принадлежать могут». Таким образом, компетенция Сената по-прежнему ограничивалась лишь хозяйственно-экономическими и судебными функциями, а три «первые» (Военная, Морская, Иностранных дел) коллегии подчинялись непосредственно императору. Функции Совета при высочайшем дворе сосредоточивались на наблюдении «за разными частями и родами государства». Павел I предлагает ввести в состав Совета «канцлера юстиции, канцлера иностранных дел, вице-канцлера юстиции, вице-канцлера иностранных дел, военного министра, морского министра, финанс-министра, коммерц-министра, и государственного казначея», К бесспорным заслугам Павла I в сфере управления следует отнести тот факт, что он заложил основу для кодификации законов, осуществленной уже в царствование Николая I. Указом от 16 декабря 1796 г. генерал-прокурору было велено собрать все существующие законы и составить из них три книги. Спустя две недели в соответствии с этой новой задачей Уложенная комиссия была переименована в Комиссию для составления законов. Павел I вернул церкви свободу, позволив самим синодальным архиереям выбирать обер-прокурора весной 1799 г. В.О. Ключевский следующим образом оценивал деятельность Павла I: «Император Павел I был первый царь, в некоторых актах которого как будто проглянуло новое направление, новые идеи. Правление Павла I не было случайным эпизодом нашей истории, печальным капризом недоброжелательной к нам судьбы, не имеющим внутренней связи с предшествующим временем и ничего не давшим дальнейшему: нет, это царствование органически связано как протест — с прошедшим, а как первый неудачный опыт новой политики, как назидательный урок для преемников — с будущим». По мнению А.Б. Каменского, «контрреформа Павла была по существу переворотом, разрушившим те основы гражданского общества, которые были заложены Екатериной II, и возвращавшим Россию назад, ко времени окончания Петровских реформ. Это была попытка реализации иной исторической альтернативы, но закончившаяся неудачей». Существует мнение и о том, что если связать воедино все задуманные Павлом I видоизменения в политической и социальной областях, то «получится необыкновенно стройная, законченная и внутренне цельная система. Одно вытекает из другого, одно дополняется другим, и все вместе поражает глубиной и размахом». Инстинкт порядка, дисциплины и равенства был руководящим побуждением деятельности этого императора, борьба с сословными привилегиями — его главной задачей. Так как исключительное положение, приобретенное одним сословием, имело свой источник в отсутствии основных законов, то император Павел I начал создание этих законов. Далее, преобладающее значение дворянства в местном управлении держалось на тех привилегиях, какие утверждены были за этим сословием в Губернских учреждениях 1775 г. и в Жалованной грамоте 1785 г. Павел отменил эту грамоту, как и одновременно изданную Жалованную грамоту городам, в их самых существенных частях и принялся теснить дворянское и городское самоуправление. Он пытался заменить дворянское выборное управление чиновничеством, ограничив право дворян замещать выборами известные губернские должности. Этим обозначился основной мотив и в дальнейшем движении управления: торжество бюрократии, канцелярии. Правовое положение центральных государственных органов В 1796 г. была восстановлена Мануфактур-коллегия. Именным указом Сената от 19 ноября 1797 г. были восстановлены Берг-, Коммерц-коллегии, причем оговаривалось, что они будут иметь прежний статус. В феврале 1797 г. были воссозданы Главная соляная контора в Москве и Камер-коллегия. Восстановление коллегий было направлено на усиление централизации в управлении и сокращении волостных полномочий на местах. Восстановление Павлом I уничтоженных коллегий свидетельствует о намерении восстановить коллежскую систему. Главы указанных ведомств получили звания министров. Глава Департамента уделов назывался министром с момента основания этого учреждения в 1797 г. В Коммерц-коллегии министр появился только в 1800 г., когда было утверждено постановление о ее новой структуре и функциях, согласно которым ведомство делилось на четыре экспедиции, члены которых образовывали общее собрание коллегии во главе с президентом, выносившее решение по важнейшим вопросам. Министр отменить решение общего собрания не мог, но в случае несогласия с ним мог делать представления императору. При создании Министерства коммерции в 1802 г. Коммерц-коллегия вошла в его состав. Именной указ от 18 ноября 1796 г. закрепил за Адмиралтейской коллегией наблюдение за корабельными лесами. В 1798 г. Адмиралтейской коллегии было поручено описание и разведывание лесов. Местные государственные учреждения в период правления Павла I После прихода на престол Павла I последовала нейтрализация преобразований Екатерины II консервативными силами. Большая часть нововведений была ликвидирована или искажена вследствие проводимых контрреформ. Павел I разломал всю систему местного управления, учрежденную в 1775 г. В частности, им были проведены следующие мероприятия: 1) упразднена Жалованная грамота городам; 2) отменены должности наместников; 3) закрыты приказы общественного призрения; 4) городское сословное управление было слито с органами полиции; 5) городские думы ликвидированы; 6) изменено административно-территориальное деление страны и принципы управления окраинами империи (Прибалтийским губерниям, Украине и некоторым другим территориям вернули традиционные органы управления). 12 сентября 1798 г. был издан Устав Санкт-Петербурга, который определял новую организацию городского управления. Его особым органом стала Комиссия о снабжении резиденции припасами, распорядком квартир и прочих частей, до полиции относящихся, под председательством генерал-губернатора. Исполнительным органом было городское правление, или ратгауз. Его председатель и секретари назначались правительством, другие члены избирались. Подобная система управления была введена в феврале 1799 г. в г. Москве. Указом от 4 сентября 1800 г. Павел I предписал создавать ратгаузы во всех городах, за исключением тех, которые состояли на «особых привилегиях». Ратгаузы непосредственно подчинялись администрации и совместно с ней ведали городскими делами. Эти исполнительные органы заменили упраздненные императором городские думы. Председатель ратгауза назначался императором по определению Сената, а его члены частично назначались правительством, частично избирались городским обществом. Сущность созданных исполнительных органов городского управления и их взаимоотношения с центральной властью четко определял указ Сената от 25 февраля 1801 г.: «Ратгаузы не что иное, как отдельный департамент по городским делам, следовательно, они входят в общий состав губернского правительства и поэтому долженствуют со всеми своими чинами, как и прочие губернские места, состоять в положенной законом зависимости от управляющего губерниею». Подобный порядок просуществовал относительно недолго. После дворцового переворота 11 марта 1801 г. Городовое положение 1785 г. было восстановлено и продолжало действовать до реформ Александра II. Все преобразования Павла I были противоречивы: с одной стороны, централизация, сосредоточение власти в руках царя, ликвидация элементов самоуправления, с другой — возврат к разнообразию форм управления и самоуправления на национальных окраинах. Цит. по: История государственного управления и муниципального самоуправления России: учебноепособие / К.В. Барышкова. — М.: Издательство «Омега-Л», 2008. — С. 84–103. |