История государственного управления в России. Дисциплина История государственного управления в России Государственное управление в Древней (Киевской) Руси и в русских землях в период удельной раздробленности Введение в модуль
 Скачать 466.52 Kb.
|
|
Тема 1. Государственное управление в Московской Руси в период образования централизованного государства В научной литературе образование централизованных государств в Западной Европе связывается с экономическими и классовыми причинами. Рано возникший капиталистический уклад привел к формированию третьего сословия (буржуазии), которое стало опорой королевской власти в противодействии сепаратизму феодалов. С опорой на часть дворянства укреплялась монархическая власть. На Руси экономическое развитие могло выполнять лишь роль определенного условия, так как расстановка политических сил была совсем не такой, как в Европе. В целом все классы и сословия русского общества были заинтересованы в сильном национальном государстве. Лишь небольшая часть боярства выступала против усиления великокняжеской власти, но не против единого государства. На Руси объединение диктовалось идеологическими аспектами и внешней опасностью (борьба с Ордой и угроза западной агрессии). Такой характер централизации определил различные научные подходы к данной проблеме. Некоторые исследователи считают, что единое и централизованное государство на Руси - понятия не однозначные. Во всяком случае, централизация аппарата продолжалась на Руси в XVI в. и во время деятельности сословно-представительных органов. Поэтому нельзя ограничить развитие централизации узкими хронологическими рамками. От великокняжеской к царской власти До конца XV в. отношения московского князя сглавами княжеств строились на договорах, позже развиваются отношения подданства. Титул великого князя в XV в. означал верховенство русского монарха над остальными князьями, царем именовался хан Орды как суверен над зависимой Русью. Но задолго до обретения независимости источники называли русского государя «царем и самодержцем». Самодержавие означало обретение внутреннего суверенитета, когда Монарх независимо «держал» свое государство. С падением Византии (1453 г.) московский князь стал главой крупнейшего в мире православного государства, преемником византийских императоров. На Русь переходит византийская государственная символика (герб и регалии). Женитьба Ивана III на племяннице византийского императора Софье Палеолог укрепила историческую преемственность от Византии. 3 февраля 1498 г. в Успенском московском соборе впервые короновался на великое княжение внук Ивана III царевич Дмитрий. Власть московских князей получила освященный Богом авторитет, и на предложение германского императора пожаловать ему королевский титул Иван III ответил: «Мы, Божьей милостью, государи в своей земле изначала, а постановление имеем от Бога». В октябре 1505 г. скончался Иван III - выдающийся государственный деятель, создатель единой Руси. Престол принял его сын от второго брака с Софьей Василий III. Впервые Москва перешла к нему без деления на уделы. Новый монарх успешно боролся с сепаратизмом и многое сделал для процветания Руси. После его смерти в 1533 г. усилились притязания на власть царских родственников. Едва достигнув зрелости, его сын Иван IV в 1547 г. впервые венчался на царство. Слово «царь», добавленное к титулу «государь и великий князь московский», делало Ивана IVравным римскому кесарию, ставило выше королей и ордынских ханов. Устами митрополита во время венчания была высказана государственная политическая программа: укреплять правду в союзе с Церковью, усиливать мощь православной Руси. Царский титул за Иваном IV признало все восточное духовенство, в православных церквах по всей Европе молились за его здравие. В первой половине XVI в. был ликвидирован вассалитет феодалов и князей в отношениях с царской властью. Его заменили отношения подданства монарху. Аристократия и дворянство обязаны были служить государю. Юрисдикция феодалов в собственных владениях ограничивалась, все важные уголовные дела переходили к подсудности государственного суда. Власть русского монарха была огромной, она считалась выше светских законов, не была ограничена нормами права. Монарх был верховным исполнителем военных, дипломатических, судебных и иных функций. На Западе весьма популярны теории о деспотическом характере русской государственности, своеволии русских монархов и бесправии подданных (Р. Пайпс, Ф. Карр, Ч. Гальперин). При этом основной упор делается на опричные аномалии царствования Ивана IV, что было явлением исключительным. Отношения монарха с подданными строились на Руси не столько на правовых, сколько на нравственно-религиозных основаниях. Монарх всегда сохранял ответственность перед Церковью. В практической политике его действия согласовывались с политическими верхами общества и интересами государства. Государство и Церковь Русская Церковь была носителем национально-православной идеологии, которая сыграла важнейшую роль в становлении независимой и могущественной России. Церковь не претендовала на роль политического лидера, не стремилась к верховенству над светской властью, но оказывала огромное влияние на политику и общественную духовность. Глава Русской Церкви московский митрополит до XV в. назначался в Византии. Византийский патриархат не прочь был воспользоваться мощью и финансами России, сохраняя над ее Церковью собственный контроль. На протяжении многих веков стремился к экспансии в России католический Запад. В 1439 г. между Византией и католическим миром была заключена уния во Флоренции. Византия старалась заручиться поддержкой Запада в борьбе с Турцией. Унию активно поддержал московский митрополит грек Исидор. Но у Руси были веские причины опасаться подобного союза, поскольку Запад всегда стремился нажить собственный капитал на русских интересах. К тому же в стране сложилась национально-замкнутая религиозная идеология, к католичеству на Руси относились недоверчиво. В Москве унию не поддержали, Василий II стремился к независимости главы Русской Церкви от константинопольского патриархата. В 1448 г. был впервые избран митрополитом русский епископ Иона, хотя митрополиты по-прежнему утверждались в Византии. В 90-е годы XV в. Иван III добился права назначения митрополита без согласия Византии. Боярская дума ВXIV-XV вв. аморфный совет при князе стал приобретать черты постоянно действующего органа с постоянным членством. На его основе сформировалась Боярская дума. В состав Думы входили высшие иерархи, до начала XVI в. она состояла почти исключительно из бояр и окольничьих. Численный состав Думы в начале XVI в. не превышал двадцати человек. При назначении в ее состав великий князь считался с традицией, согласно которой предпочтение отдавалось самым знатным фамилиям. Члены Думы выполняли высшие дипломатические и военные миссии, важнейшие государственные поручения. Одновременно из ее состава стала выделяться «ближняя дума» доверенных лиц князя, с которыми он советовался в особо важных случаях. Например, Василий III перед смертью в узком кругу обсуждал свое завещание. Аристократический состав Думы предопределил местничество - споры за старшинство, которые мешали достижению единства мнений. В распоряжении Думы имелся штат дьяков - образованной прослойки, ведавших документацией, делопроизводством и подготовкой вопросов. Чем значительнее были споры бояр, тем больше были реальные возможности дьяков решать дела, минуя их. Строгого регламента в работе Думы не было, но в ее руках сосредоточились высшая административно-распорядительная деятельность и законодательные установления («приговоры») по важнейшим делам. Формально монарх мог не принимать во внимание решения Думы, но чаще всего добивались единогласия. Документы гласили: «Царь указал, а бояре приговорили». Роль Думы возросла после смерти Василия III,когда малолетний Иван IV и вдовствующая княгиня Елена не могли оказывать серьезного влияния на государственные дела. Власть сосредоточилась в Думе у нескольких боярских фамилий, споры за власть обострились, создались условия для конфликта аристократии с великокняжеской властью. В середине XVI в. в Боярскую думу стало проникать дворянство. В опричные годы Дума раскололась на опричную и земскую. С началом деятельности Земских соборов высшая власть перешла к ним, «одворяненная» Дума теряла былое значение. К концу XVI в. состав Думы увеличился, а во время Смуты начала XVII в. ее роль вновь возросла. Бояре решали важнейшие государственные дела и руководили страной в отсутствие монарха. В конце XVII в. состав Думы превышал 150 человек. Но постепенно она превращалась в патриархально-устаревшее учреждение и была ликвидирована при Петре I. Приказы Дворцово-вотчинная система управления периода раздробленности не отвечала потребностям единого государства. В XV в. монарх назначал представителей центральной власти - наместников и волостелей. Это были крупные феодалы, осуществлявшие на территории княжеств судебно-административные, финансовые и иные функции. Такой порядок управления противоречил потребностям государства. С конца XV в. функции наместников стали ограничиваться, возникли новые органы - приказы, совмещавшие в себе централизованное, функционально-территориальное, независимое от иерархической подчиненности управление. Приказ возглавлял боярин или крупный дворянин, в его распоряжении находился штат дьяков, подьячих и иных должностных лиц. Приказ размещался в приказной избе и имел своих уполномоченных и представителей. Приказные служащие были достаточно образованны и часто назначались из дворян. Общий контроль над приказом осуществляла Боярская дума, но самостоятельность приказов возрастала вместе с расширением числа приказных служащих. В княжение Василия IIIстали создаваться дьяческие семейства с наследственной профессиональной ориентацией. Смена политических курсов в государстве сопровождалась «перетряской» дьяческого состава. Каждый приказ ведал определенным направлением деятельности: Посольский - дипломатической службой, Разбойный - борьбой с преступностью, Ямской - ямской службой, Казенный - государственными финансами, Поместный - наделением землей и т.д. В приказах существовало упорядоченное письменное делопроизводство. Они были судебными органами для своего аппарата и рассматривали дела в соответствии с направлением деятельности. К середине XVI в. сложилась приказная система, число приказов продолжало расти, и в середине XVII в. их было около пятидесяти, что приводило к дублированию функций. Приказные служащие составляли уже вполне замкнутую общественную группу. В 1640 г. было запрещено принимать в штат приказов лиц из других сословий, кроме дворян и детей приказных служащих. При Петре I приказы были заменены коллегиями. Местное управление В едином государстве долгое время сохранялись вотчины и удельные княжества периода раздробленности, где управление осуществляли местные администрации вотчинников и князей. В деревнях действовали органы общин без должного контакта с княжеской администрацией. Наместники иволостели из центра были проводниками власти князя. В городах граждане могли собираться на вече. Долгое время не упразднялись посадники и тысяцкие. На смену этой разноликости местного управления в XVI в. пришла системность. Впервые в России были проведены реформы местного управления с предоставлением самоуправления самим гражданам. Национальный характер государства Единое Русское государство складывалось как многонациональное. В его состав входили не только славянские народы, но народы Поволжья, Сибири, Кавказа и т.д. В западной литературе весьма популярны теории имперско-диктаторского характера России как государства национального угнетения. В поток этой исторической лжи внесли вклад и марксисты: в не столь уж далеком прошлом Россия представлялась как «тюрьма народов» и «жандарм Европы». Следует иметь в виду, что на территории будущей России было три реальных политических претендента на роль объединителя: Литва, Москва (выигравшая борьбу с Тверью) и Казанское ханство в союзе с осколками Орды. Эти три конгломерата довольно легко ассимилировали взаимные территории, а их феодалы могли отъезжать для службы за рубеж. Их население могло проявлять взаимную жестокость, политические главы могли совершать ошибки и практиковать террор. Однако Русь оказалась более приспособленной к объединению народов, нежели ее соперники. Отметим несколько моментов. Религиозные трения во всех трех центрах были значительны, а религии различны, но Русь не проявляла такой жестокости к иноверцам, как в мусульманских регионах, не практиковала массовых преследований католиков. На это указывали западные авторы, побывшие в Руси. Веротерпимость подготовила союз русских с мусульманскими народами, предпочитавшими союз с Русью, а не с единоверцами. У народов, входивших в состав Руси, сохранялись собственный национально-религиозный быт и правовые системы. При всей сложности отношений и войнах, завоеваниях и взаимных насилиях Россия не создала ни в какие времена таких откровенно грабительских колониальных империй, какие были созданы Англией и Францией. Пожалуй, ни одно государство мира не может похвастаться таким количеством сознательных вступлений в ее состав, как Россия. Именно объективная приспособленность к роли лидера сделала Русь центром многонационального государства. Цит. по: История государства и права России IX– начала XX: учебник / В.А. Рогов. — 3-е изд., перераб. и доп. — М.: МГИУ, 2006. — С. 27–32. Тема 2. Государственное управление в Московской Руси в XVI в. Система учреждений и органов Русского государства в период сословно-представительной монархии Во второй половине XVI в. кроме приказов в Русском государстве существовали следующие высшие органы управления: великий князь всея Руси, Боярская дума, земские соборы, русская православная церковь в лице патриархов. Такая система управления с наличием в ней сословно-представительного (Земский собор) и совещательного (Боярская дума) органов могла развиться в ограниченную монархию, но проводимые Иваном IV реформы, в частности опричнина, послужили основанием уменьшения роли Боярской думы, а к середине XVII в. Отмирают земские соборы как органы управления. Названные процессы укрепили княжескую власть и сделали князя самодержцем всея Руси. Княжеская власть в этот период усилилась еще и формированием института передачи княжеской власти по наследству старшему сыну. Процесс перехода княжеской власти в указанном порядке существовал до конца XVI в. По статусу Боярская дума при царе выступала совещательным органом. В ряде случаев царь действовал совершенно самостоятельно и принимал решения, которые могли расходиться с мнением большинства членов Думы. Однако неизвестно ни одного случая, чтобы она вступила в конфликт с царем. Состояла Боярская дума из тех же думных чинов, которые существовали в XVI в.: бояр, окольничих, думных дворян и думных дьяков. Думные чины давались по особому пожалованию государем в соответствии с знатностью рода и служебным положением. Число бояр не было постоянным. В начале XVII в. оно приближалось к двум десяткам, а к концу царствования Алексея Михайловича увеличилось почти вдвое. Около 3/4 боярских фамилий принадлежало к старой титулованной знати, в которую входили потомки удельных и великих князей. Следующую группу составляли окольничие, число которых примерно равнялось половине числа бояр. Из них больше половины принадлежало к княжеским, но менее знатным родам. Число думных дворян, остававшееся до середины столетия незначительным, резко возросло в третьей четверти века. Обычно они выходили из столичного дворянства и возвышались за различные заслуги. В течение XVII в. среди них не было ни одного с княжеским титулом. Думные дьяки стояли во главе самых крупных приказов и обычно именно они выступали докладчиками в Думе по важнейшим вопросам. Думные дворяне и Думные дьяки вносили в состав Боярской думы как органа высшей российской аристократии новый элемент — бюрократическое начало, заметно усилившееся к исходу XVII в. С Боярской думой поэтому особенно тесно были связаны «изрядный и Посольский приказы, ставшие как бы ее канцеляриями. В соответствии с текстом Судебника 1550 г. Боярская дума клялась статусом высшего законодательного органа Русского государства. Боярская дума контролировала деятельность приказов путем назначения начальников и принятия отчетов, контролировала местное управление посредством получения информации от назначенных Думой воевод, принимала решения по вопросам организации армии и земельным делам, иногда выполняла дипломатическую функцию и решала различные вопросы на международном уровне (принятие послов и решение вопросов с учетом интересов обеих сторон). Боярская дума выполняла также судебную функцию. Она считалась высшей апелляционной инстанцией и заседала под руководством царя. Так, в конце XVII в. царь Федор Алексеевич Романов собирал Боярскую думу, куда приглашались патриарх, архиереи и выборные начальники монастырей. Как сообщает С. М. Соловьев, заседание открывалось чтением жалобы (челобитной) выборных людей. Учреждение Правительствующего Сената в 1711 г. привело в ликвидации Боярской думы. Специфическое русское явление общественной жизни — земские соборы. В течение XVI в. они собирались только несколько раз, а в первое десятилетие XVII в. после утверждения новой династии Романовых земские соборы действовали почти беспрерывно. Усиленную деятельность земских соборов вызвала необходимость решения труднейших вопросов внутренней и внешней политики правительства Михаила Романова, которое должно было опереться на помощь и согласие всех основных групп господствующих сословий. Слово «земский» означало, в сущности, «государственный». Земский собор — это совещание представителей «всех земель», или всей русской земли. В этом смысле земские соборы имели прочные «земные» корни. Они «вырастали» из новгородского веча, из княжеских «съездов» по поводу важнейших событий русской истории и старых традиций обсуждать спорные вопросы «всем миром». Однако в XVI в. прежний демократизм народных собраний сменился сословной строгостью «лучших людей», понимавших свое участие в этих соборах как причастность к «государевым делам». Ясно, что ни о какой «вольнице» не могло быть и речи, к примеру, на войсковом собрании 1550 г во Владимире, на котором обсуждался вопрос о походе русского войска на Казань, или на Стоглавом соборе 1551 г., на котором тон задавали представители православной церкви и который принял особое Соборное уложение, или Стоглав. Особенно строгими были соборы, посвященные разбору «персональных дел» Адашева и Сильвестра в 1560 г. или дела митрополита Филиппа в 1568 г. Таким образом, соборность решения важнейших политических, военных, судебных и иных вопросов стала неотъемлемой чертой общественной жизни Руси второй половины XVI в. Первый Земский собор состоялся в феврале 1549 г. Он не был специализирован на каком-либо частном вопросе. На нем присутствовали бояре, дьяки, высшие церковные иерархи, «сливки» московского дворянства, но отсутствовали «делегаты» от торговцев и ремесленников, не говоря уже о крестьянах. Сохранилось краткое известие о составе первого Земского собора: царь повелел собрать представителей «всякого чина». Но неизвестно, какие чины тогда существовали, так как иерархия их только складывалась. Трудно говорить и об условиях созыва первого Земского собора, о том, избирались или назначались его участники. Ясно одно: присутствие на нем большого числа дворян говорит об усилении их роли в государстве. Специальным решением дворянство освобождалось от подсудности боярам-наместникам и получало право апеллировать к суду самого царя. Этот Собор называют «Собором примирения»: хотя Иван Грозный и обвинил бояр в злоупотреблениях и насилиях, чинимых ему в его малолетство, но призвал всех жить в согласии и объявил о подготовке новых Судебника и реформ. К таким реформам некоторые «вольнодумцы» того времени готовы были отнести ограничение власти царя. Так, в «Беседе Валаамских чудотворцев», явившейся откликом на Стоглавый собор 1551 г., говорилось, что царь должен править вместе с «советом», князьями и боярами и прочими мирянами. Сам Иван IV наследственное право на престол и полноту власти считал своими нерушимыми прерогативами. В 1560-е гг., когда Иван IV настоял на введении опричнины, этим он хотел свести к нулю сословные притязания на «хождение во власть». Но, хотя учреждение опричнины сильно укрепляло именно неограниченное самодержавие, царь, решая многие государственные вопросы, не мог обойтись без обращения к знатным представителям верхних сословий. Второй Земский собор состоялся в 1566 г. Основной вопрос, который он решал, — как быть с Ливонской войной: продолжать ее или заключать мир, отказавшись от территориальных приобретений в Ливонии и Литве (на этом настаивали литовские послы, к тому же для продолжения войны не было средств). В работе Собора приняли участие 374 человека. По сословиям это выглядело следующим образом: члены Боярской думы — 30, высшие церковные иерархи — 32, приказные люди — 33, «верхнее дворянство» — 204, связанное с государевым двором купечество — 75 человек. Анализируя состав второго Земского собора, В.О. Ключевский отмечал, что духовные лица, приказные люди не выбирались на него, а назначались или приглашались. Среди дворян были торопецкие и луцкие помещики, а среди купцов — смоленские торгово-промышленники (т.е. представители всего лишь одного города). Значит, утверждали некоторые историки, правительство хотело выяснить мнение представителей именно тех областей, которых касался вопрос о войне, и Собор не представлял всей Русской земли. В.О. Ключевский пришел к иным выводам. Как он установил, дворяне и дети боярские, присутствовавшие на Соборе, были представителями уездных дворянских обществ, которыми они предводительствовали в походах, но вместе с тем они принадлежали к столичным дворянам и детям боярским. Служа в столице, они не порывали связь с уездами, где у них находились земельные наделы, с теми дворянскими обществами, из которых они выбирались в свое время по указу от 3 октября 1550 г. как «лучшие». Столичные дворяне, руководившие дворянами своего уезда, считались их представителями на соборе по положению, а не по выбору. Многие из них явились на Собор прямо из военного похода. Представители дворянства были не ходатаями за их общества, а членами правительственного органа. Их призвали на Собор не для того, чтобы выслушать все их требования, а чтобы получить достоверную информацию с мест и обязать выполнять решение, принятое на соборе. Городских торгово-промышленников представляли 41 человек из Москвы и 22 из Смоленска. Фактически это тоже были столичные купцы, но определенного разряда, торговавшие с землей, в которой шла война, а не представители этого уездного города. К тому времени правительство уже начало привлекать торгово-промышленников на государственную службу, нуждаясь в их знаниях и опыте, поэтому на Собор они попали не от своей корпорации, а по воле правительства, учитывавшего их общественное положение. На основе данных о составе собора В.О. Ключевский делает вывод, что «Собор 1566 г. был совещанием правительства со своими собственными агентами». Это был «первичный тип представительства в России, ответственного по административному положению, а не полномочное представительство по общественному доверию». Говоря о составе Собора 1566 г. и опираясь на сведения Александро-Невской летописи (считавшейся официальной), советский историк М.Н. Тихомиров считает, что В.О. Ключевский не совсем верно оценил роль представителей духовенства на Соборе. В их составе были епископы, архимандриты, игумены, причем не было представителей многих крупных монастырей центра России (Ипатьевского в Костроме и др.), зато были представители западных: Хутынского монастыря в Новгороде, Лужецкого в Можайске, Печорского под Псковом и др. Это объясняется тем, что именно представители западных земель, где шла война, должны были высказать свое отношение к ней. М.Н. Тихомиров не согласен с В.О. Ключевским, что на Соборе 1566 г. присутствовали только доверенные люди правительства, и считает этот Собор уже сложившимся учреждением, на котором были представлены именно сословия, и поэтому Собор стал крупным политическим событием общественной жизни России XVI в. Следующим ученые называют Земский собор 1575 г., хотя не раскрывают смысл его заседаний. Крупнейшим стал собор, созванный в критический момент истории России, — после смерти в 1598 г. царя Федора Ивановича, не оставившего наследников. Этот Собор открылся в феврале 1598 г. и по предложению патриарха Иова избрал царем Бориса Годунова. Сохранился полный акт этого Собора с перечислением его членов, «утвержденная грамота», или соборный «приговор» об избрании Бориса Годунова на царство. Заседания Собора продолжались с февраля по август 1598 г. с перерывом для сборов в поход на юг для защиты государства от ожидавшегося вторжения крымского хана. Вначале на Собор смогли явиться не все, в конце появились новые делегаты, а часть не вернулась из похода. Этим и объясняются различие подписей под документом и списков членов Земского собора. Всего на этом Соборе присутствовало 512 человек. Как и раньше, они делились на группы: духовенство — 109; Боярская дума — 32; бояре, окольничьи, думные дворяне и думные дьяки, дьяки из московских приказов — 30; военно-служилые люди — 267 (стольники, дворяне, стряпчие, головы стрелецкие, жильцы, выборные от городов); торгово-промышленники: 21 человек (гости, старосты и сотские московских сотен — гостиной, суконной и черной). Таким образом, в Соборе участвовали представители церковного управления, высшего государственного управления, военно-служилого и торгово-промышленного сословий. Кроме того, на Соборе присутствовало около 40 представителей местных дворянских обществ. В.О. Ключевский считал, что созывы земских соборов вызывались причинами, «не имевшими продолжительного действия»: не созывались до 1550 г. и перестали собираться 150 лет спустя. Ключевский объясняет это слабостью гражданского общества, зависимостью формирующихся сословий от самодержавной власти. Представляя более широкие, чем Боярская дума, слои, земские соборы своими решениями поддерживали московских царей, т.е. способствовали укреплению их власти. По мнению историков, в частности В. Г. Кобрина, при решении вопросов наибольшей значимости (например, избрание на царство Михаила Романова в 1613 г.) в земских соборах участвовали представители черносошных крестьян. Неоднозначен характер земских соборов. Во время отсутствия царской власти (период смуты начала XVII в.) решения соборов имели силу законов, при наличии таковой необходимо было одобрение царя, но всегда решения земского собора выступали в качестве поддержки царской власти, а не ее ограничения, что указывает на патриархальный оттенок государственного строя, сохранявшийся до конца XVII в. Таким образом, высшими органами управления в период сословно-представительной монархии являлись царь, Боярская дума, сословно-представительный орган — земский собор. Центральными органами управления были приказы. Система приказов — центральных органов управления Центральные органы управления были представлены в виде приказов. Об усилении роли государства в жизни общества свидетельствовало появление приказной системы управления, которая вытеснила к концу XVI в. дворцово-вотчинную. В течение столетия (конец XV — конец XVI в.) образовалась система государственных органов, реализующих различные государственные функции. В форме приказной системы управления зародился бюрократический аппарат, который стал важнейшим признаком государственности. Первое упоминание о приказах относится к 1512 г. Бояре и дьяки, служившие в приказах, получали жалованье из государственной казны и, таким образом, зависели от государства. Контроль над деятельностью приказов осуществляла Боярская дума. Приказы окончательно оформились во время правления Ивана IV Грозного и с изменениями продолжали существовать вплоть до XVIII столетия. Путные бояре, решавшие отдельные вопросы государственного характера, подчиняли себе несколько человек, выполнявших технические функции. Такая «изба» выполняла единичные поручения князя. По мере увеличения числа этих поручений избы начинали действовать систематически и расширяться. История деятельности приказов до замены их Петром I министерствами состоит из нескольких этапов развития. Первоначально приказ существовал как единичное поручение отдельному боярину, затем единичные поручения приобрели систематический характер, при боярине стали собираться мелкие чиновники, приказ оформился как канцелярия и наконец как учреждение. Первые приказы появились в финансовой и оборонной сфере. В начале XVI в. функционировало около 10 приказов. Одними из первых сложились приказы Большого дворца и Казенный (ведавший казной), возникшие в связи с реорганизацией дворцового управления. Позднее появились Разрядный приказ (управление военной службой), Посольский приказ (делопроизводство по внешнеполитическим делам, дипломатическая служба, пограничные дела, пропуск через границу послов и гонцов и т.д.), Разбойный приказ (карательный орган, тесно связанный с местными губными избами, его образование обусловлено обострением классовых противоречий и необходимостью государственными средствами вести борьбу с беглыми крестьянами), Ямской приказ (почтовая служба и иные средства сообщения) и др. Первые центральные государственные учреждения Русского государства имели военное назначение. К этой группе относились Разрядный, Поместный приказы, а также Оружейная палата. Во второй половине XVI в. с развитием оружейного дела появились Стрелецкий, Пушкарский, Каменных дел, Оружейный, Бронный, Аптекарский. Разрядный приказ возник при дьяке «с разрядом» («разряд» — войсковая роспись ратных людей с обозначением занимаемых ими должностей). Первое упоминание об этом приказе встречается в 1531 г. Он обладал широкой компетенцией: заведовал комплектованием армии, ее учетом, денежными и поместными окладами. За службу по высшей статье давали в конце XVI в. 350 четей земли и 12 руб. жалованья в год, по низшей— 100 четей земли и 5 руб. в год, а всего было шесть статей (сначала 25). Служилые люди обязаны были выходить на войну «конны, людны и оружны», вначале «по силе», а с Уложения о службе 1555 г. поставляли одного человека на коне, в доспехах, готового в дальний поход на двух конях, со 100 четвертей угожей земли. Разрядный приказ давал распоряжения относительно похода и содержания войска, решал вопросы о постройке крепостей, пограничных городов, а также ведал пограничной службой. Разрядный приказ был наделен и административными полномочиями: назначал наместников и волостелей, воевод, послов, судей приказов, осуществлял суд над чиновниками, не оправдавшими доверия, разбирал местнические дела. Во второй половине XVI в. Разрядный приказ приобрел значение важнейшего приказа Русского государства. В конце XVI в. ему были окончательно подчинены сохранившиеся еще от феодальной раздробленности областные разряды (Новгородский, Смоленский, Рязанский), которые приобрели в дальнейшем характер военно-окружных управлений. В ведомстве Разрядного приказа был вопрос о назначении земельного жалования за службу. Выдача земли и ее учет осуществлялся Поместным приказом, первое упоминание о котором относится к 1577 г. Всякий, кто хотел служить великому князю, отправлялся в Разрядный приказ с просьбой выдать ему земельное поместье. Здесь уточняли, служил ли он или еще нет и есть ли у него земля. Затем отправляли в Поместный приказ указ, на основании которого выделялся участок земли определенного размера. Пожалование официально проводилось от лица царя и Боярской думы. Правовым основанием выдачи земли были либо царская грамота (резолюция), записанная думным дьяком, либо списки на верстание. Размеры земельных участков обозначались Ъ специальных книгах, носивших название даточных. Приказ посылал писцов, дозорщиков, межевщиков и других чиновников для составления различных учетных документов: писцовых, переписных, окладных, дозорных, приправочных, межевых и других книг. Здесь же выдавались акты на право владения землей: жалованные, вводные, отказные грамоты. Поместный приказ рассматривал споры по земельным делам служилых людей, собирал подати с земель, находившихся в его владениях. В середине XVI в. появилась новая категория служилых людей, служба которых оплачивалась не земельным участком (окладом), а деньгами или натуральным (хлебным) окладом. Особенность этой категории военных состояла в том, что они были пешими и назывались стрельцами, проживали в особых городских районах (слободах). С их появлением связано создание Стрелецкого приказа, впервые упоминаемого в 1571 г. В конце XV в. в связи с реформированием и укреплением военной обороны государства потребовалось ведомство, занимающееся разработкой и выпуском новых видов оружия. Так появилась Оружейная палата, где изготовлялось и хранилось оружие. В 1511 г. впервые упоминается должность оружничего, возглавлявшего эту палату. Вся информация и дела, касающиеся Оружейной палаты, решались в Оружейном приказе. Руководство изготовлением ручного, холодного и огнестрельного оружия (мушкеты, сабли, копья и пр.), а также предохранительного снаряжения (брони, шлемы, панцири и др.) осуществлял известный с 1573 г. Бронный приказ. Россия во второй половине XVI в. вела войны с турками, Ливонским орденом, польскими и литовскими феодалами. Это требовало усиления и усовершенствования вооруженных сил, поэтому кроме Оружейной палаты и Оружейного приказа создавались приказы, руководившие и обеспечивавшие постройку укреплений на границах, занимавшиеся разработкой отдельных видов оружия. В 1577 г. был образован Пушкарский приказ в результате развития артиллерийского дела. Деятельность Пушкарского приказа была тесно связана с приказом Каменных дел, или Каменным. Приказ Каменных дел был учрежден приблизительно в конце 1583 — начале 1584 г., и в его ведении находились мастеровые строительного дела (каменщики, кирпичники), которые жили в отдельных районах (слободах) города. В его ведении находились каменоломни и кирпичные сараи. Приказ, также как и Пушкарский, руководил постройкой укреплений. Отдельную сферу государственного управления составляли дела дворцовые и царского хозяйства, для решения которых учреждались Дворцовые приказы. Создавался специальный аппарат дворцового управления. Древнейшим приказом среди центральных государственных учреждений был Казенный. Термин «казна» появился в середине XIV в. Кроме того что этот приказ был дворцовым, он был еще и общегосударственным учреждением. Первое упоминание о Казенном дворе относится к 1493 г. (опальный князь Андрей Васильевич Большой сидел в «тюрьме на Казенном дворе»), но следы существования этого учреждения встречались гораздо раньше. По сведениям историка СМ. Соловьева, Казенный приказ впервые упоминался в 1512 г. Главой Казенного приказа был казначей, обладавший как хранитель и распорядитель финансов широкими полномочиями: он ведал дипломатическими сношениями, ямскими, поместными, холопьими и другими делами. Здесь же на Казенном дворе находился и печатник — хранитель «большой государственной печати», прилагаемой к важнейшим общегосударственным документам (и прежде всего документам дипломатического характера). По мере упорядочения и расширения государственный дел из Казенного приказа выделились Посольский, Поместный, Ямской и Холопий приказы. Но даже после образования самостоятельных ведомств казначей продолжал играть огромную роль в общегосударственных делах, особенно в вопросах внешней политики. Дворцовые приказы составляли также приказы Большого дворца, Конюшенный, Ловчий, Сокольничий, Постельничий. Данные приказы занимались вопросами узкоотраслевыми, касающимися только княжеского (царского) дворца. Так приказ Большого дворца (дворцовая изба упоминается впервые в 1501 г.) обеспечивал всем необходимым дворец, пополнял его казну. Приказ управлял великокняжеским хозяйством, обслуживающим персоналом Двора, дворцовыми землями и дворцовыми крестьянами. Его возглавляли дворецкий и двое дьяков. Конюшенный приказ ведал царской конюшней и конюшенными слободами, Постельничий — великокняжеской (царской) спальней. Все лица, возглавлявшие дворцовые приказы (дворецкий, конюший, ловчий, сокольничий, постельничий), были боярами. Регулированием международных отношений с участием России занимался царь совместно с Боярской думой. Расширение и укрепление международных связей привело к учреждению специальной должности посольского дьяка (I486), который выступал посредником между Боярской думой и послами. Со временем посольский дьяк стал называться думным дьяком. Он вел дипломатическую переписку и присутствовал на заседаниях Боярской думы. Для переписки первоначально использовался канцелярский аппарат Казенного двора, где происходили заседания думской комиссии и посольского дьяка с послами. Постепенно думный дьяк становится во главе Посольской избы (впервые упоминается в 1549 г.), состоящей кроме него из подьячих, переводчиков (письменный перевод) и толмачей (устный перевод). Во второй половине XVI в. Посольская изба переименовывается в Посольский приказ. Огромное значение имел Ямской приказ, обеспечивающий сообщение на дорогах. Ямская служба возникла еще в период феодальной раздробленности. На некоторых дорогах на расстоянии в 30—40 верст друг от друга учреждались «ямы» — пункты, куда окрестное население обязано было поставлять определенное количество лошадей, подвод, корма; оно же осуществляло и ямскую гоньбу. Каждым «ямом» заведовал ямщик, при котором был особый ямской двор. Первый ямской дьяк упоминается в 1490 г. В его компетенцию входило заведование ямщиками и ямской службой, разрешение споров между ямщиками и населением, утверждение выборов ямщиков, учреждение новых «ям». В централизованном государстве ямская служба значительно усложнилась. Население выбирало для ямской службы особых ямских охотников, которые селились при ямских дворах слободами. Процесс окончательного оформления Ямского приказа складывался, как и в других приказах (например, Посольском). Изначально существовал только один дьяк, пользовавшийся аппаратом Казенного приказа. Затем вокруг него стал формироваться собственный чиновничий аппарат, и в 1550 г. впервые упоминается Ямская изба, а с 1574 г. — Ямской приказ. Отдельную отрасль управления составлял сбор налогов. В середине XVI в. был введен ряд общегосударственных налогов преимущественно военного назначения: на городовое, засечное и ямчужное (пороховое) дело. Сбор этих налогов был поручен созданному примерно в 1533—1534 гг. финансовому приказу Большого прихода. Кроме прямых налогов впоследствии приказ заведовал сбором таможенных пошлин, а иногда и ямских денег. В результате проведенной в середине XVI в. земской реформы часть налогов, собираемых наместниками, поручалась чиновникам уже существовавших приказов. Эти дьяки стали называться «кормленными». С ликвидацией наместников по земской реформе 1555—1556 гг. платимый тяглым населением в их пользу налог («кормовой оброк») стал поступать государству. В связи с этим прием «кормового оброка» еще до земской реформы в Москве от земских старост и целовальников поручался по совместительству дьякам уже существовавших приказов (Казенного, Посольского, Поместного). Эти дьяки назывались «кормленными». По мере увеличения налогового бремени при этих приказах были учреждены специальные кассы сбора налогов, которые назывались «четвертями» (или «четями»), — из этих касс выдавалось жалованье служилым людям четыре раза в год, отсюда название касс. Постепенно кассы стали отдельными финансовыми учреждениями, которым подчинялось население закрепленной за ними территории не только в финансовом плане, но и административно-судебном. Возросшее количество налогов, окончательное закабаление крестьян привело к необходимости создания ряда судебно-полицейских учреждений: Разбойного, Земского, Холопьего и судных приказов. В 1550 г. была проведена реформа в соответствии с Судебником 1550 г., повсеместно вводившая губные учреждения. Руководство и надзор за деятельностью губных учреждений поручались специально созданному для этого органу — Разбойному приказу. В 1555 г. была составлена Уставная книга Разбойного приказа. К этому времени и относится создание самостоятельного приказа, (в 60-х гг. XVI в. упоминаются первые «разбойные дьяки»). Разбойный приказ утверждал в должности губных старост, целовальников и дьяков во всем государстве, санкционировал приговоры губных органов, являлся второй инстанцией для рассмотрения разбойных и татиных (воровских) дел на территории всего государства, кроме Москвы и Московского уезда. Разбойными и воровскими делами в Москве и Московском уезде занимался Земский приказ. Земский дьяк впервые упоминается в 1500 г., упоминание о Земском приказе относится к 1564 г. В его компетенцию входило осуществление полицейских функций в Москве, наблюдение за безопасностью и порядком, ведение борьбы с кормчеством и пожарами, содержание улиц в чистоте. Делами холопства занимался Холопий приказ (поступление в холопство, кабальное холопство). После окончательного оформления крепостного права Холопий приказ был ведомством, куда подавались жалобы и заявления о розыске беглых крестьян. Существовал ряд судебных приказов (судных): Московский (1598), Владимирский (1593), Дмитровский (1595), Казанский (1591). Каждый из этих приказов заведовал судом служилых людей определенной территории государства, неподсудных местным властям по указу 1549 г. Существование судных приказов было свидетельством усиления роли служилых людей, выделения их в привилегированный слой населения. Еще одним проявлением возросшего значения дворянства было наделение его правом обращаться за судом к самому царю (в соответствии с Судебником 1550 г.). Часть жалоб на решения должностных лиц или государственных учреждений подавалась лично царю, некоторые жалобы отправлялись в соответствующий приказ. Создание так называемого Челобитного приказа усиливало и демонстрировало окрепшую власть московского царя. Приказ принимал апелляционные жалобы на решения должностных лиц и государственных учреждений и, следовательно, выступал своеобразным контрольным органом государства. Существовали еще Полоняничный приказ, занимавшийся сбором денег для выкупа военнопленных, и ряд других. В 1589 г. на Руси учредилось патриаршество и реформировалась церковная система. Самые важные дела православной церкви (например, пожизненное избрание патриарха всея Руси) стали решаться коллегиально Священным собором — съездом высшего духовенства с присутствием патриархов из Константинополя, Александрии, Антиохии. Руководство делами церкви и управление церковными землями патриарх осуществлял с помощью собственной «канцелярии», состоявшей из должностных лиц: казначея, бояр, стольников, детей боярских, дьяков. Такая система управления церковью просуществовала вплоть до 1700 г. Губная и земская реформы местного самоуправления Систему местного самоуправления в Древнерусском государстве возглавляли наместники, представлявшие княжескую администрацию. Пользуясь возможностью кормиться (собирать доход), наместники охотно предоставляли населению возможность самостоятельно решать вопросы местной жизни. По мирскому обычаю собирались сходы, избирались старосты, утверждались нормы раскладки и сбора податей, принимались меры по охране общественного порядка и т.п. Первоначально поборы и злоупотребления кормленщиков ничем не ограничивались и достигали колоссальных размеров, вызывая недовольство местного населения. Со временем центральная власть осознала негативные последствия созданного ей института наместничества и предприняла попытку реанимации местного самоуправления. В XVI в. были проведены две радикальные реформы местного самоуправления — губная и земская. Первая реформа 1549 г. после отмены системы кормления и создания губных учреждений на местах относится ко времени правления Глинских. В ходе реформы были учреждены губные округа, каждый из которых охватывал, как правило, целый уезд. Жители уезда собирались на общий всеуездный съезд, где избирали губного старосту. При губном старосте состояли целовальники (не более четырех человек), документы вел губной дьяк. Все они составляли губную избу. Губное самоуправление было оплотом дворянства, которое заняло ведущие позиции в губных органах. Вначале губные органы занимались сыском разбойников, но постепенно их компетенция расширилась. Губным старостам и целовальникам была передана часть судебно-административных дел кормленщиков (уголовные дела и полиция), затем к их ведению были отнесены дела о воровстве, следствие, заведование тюрьмами, регистрация приезжих и проезжих людей и т.п. Наместник уже не вмешивался в разбойные дела и только получал полагавшиеся ему судебные пошлины. В 1550 г. был издан новый Царский судебник, где четко определялись права и обязанности наместников, предусматривались наказания за взяточничество и другие злоупотребления. Ряд статей посвящался ответственности наместников и контролю за ними со стороны местного населения. Устанавливался порядок подачи жалоб на наместников. Дальнейшие шаги по пути развития местного самоуправления и создания земских учреждений были проведены Иваном IV. В 1555—1556 гг. Иван Грозный издал Приговор царский «О кормлениях и о службах», принял Уставную земскую грамоту, внес изменения в Судебник. Данные мероприятия вошли в историю как земская реформа, сутью которой стала замена института наместничества выборными земскими учреждениями. Система кормления была упразднена, налог с населения (так называемый «кормовой оброк») стал поступать в ведение казенной, посольской и поместной изб. Местным населением сначала на неопределенный срок, а затем только на год избирались земские старосты и целовальники. На земские власти возлагались следующие функции: 1) раскладка, сбор и доставка податей с ответственностью за их недобор; 2) суд по «черным» делам (гражданские и мелкие уголовные дела). Таким образом, в середине XVI в. основными сословно-представительными органами на местах были губные и земские избы — выборные самоуправляющиеся органы. Земские избы осуществляли финансово-налоговые функции, губные избы — полицейско-судебные дела. Именно отсюда пошло выражение «посадить на губу». Компетенция этих органов закреплялась в губных грамотах и земских уставных грамотах, подписываемых царем. Деятельность органов местного самоуправления контролировалась различными государственными отраслевыми приказами, число которых постоянно возрастало. В самом общем смысле под местным самоуправлением в то время понимали функционирование местного сообщества при наличии таких признаков, как выборность органов и должностных лиц, совместное решение своих дел, возможность принятия решений в пользу сообщества. В начале 1560-х гг. реформы были прерваны. Иван Грозный установил зависимость местных органов от центральной власти и ввел опричнину, которая подавила самоуправление на данных территориях. Хотя в целом мероприятия Ивана Грозного не привели к формированию целостной системы местной власти, земская реформа позволила перестроить местное управление на сословно-представительных началах. Кроме того, к середине XVI в. были сформированы города, волости и уезды как территориальные единицы для устройства местного самоуправления. В XVII в. в системе государственного управления произошли функциональные изменения, вследствие чего изменился и статус местного самоуправления. Существенное сужение компетенции органов местного самоуправления было вызвано проводимой унификацией управленческих структур, которая была необходима в связи с расширением территории страны. В это время начался процесс формирования местных государственных учреждений, которые существовали в городах одновременно с местными учреждениями другого типа (таможнями, губными и земскими избами). Цит. по: История государственного управления и муниципального самоуправления России: учебное пособие / К.В. Барышкова. — М.: Издательство «Омега-Л», 2008. — С. 48–54, 35–42, 45–47. |