История государственного управления в России. Дисциплина История государственного управления в России Государственное управление в Древней (Киевской) Руси и в русских землях в период удельной раздробленности Введение в модуль
 Скачать 466.52 Kb.
|
Тема 1. Государственное управление России в период петровских реформ90-е годы XVII в. Россия активизировала военные действия с Турцией, постепенно втягивалась в антишведскую коалицию. В 1700 г. началась война со Швецией. К этому времени дворянская конница уже потеряла былое значение, флот на юге был малочисленным, боеспособность стрелецкого войска упала, стрельцы все больше увлекались торговлей и промыслами. Нуждалась в совершенствовании артиллерия.Реформа в армии заняла долгие годы. До 1705 г. ее комплектация проводилась с использованием традиционных начал, включая дворянскую конницу, беглых холопов, и т.д. Шло техническое переоснащение армии, в 1705 г. была закреплена впоследствии развитая рекрутская система. Суть ее сводилась к тому, что в армию призывались через регулярные рекрутские наборы физически здоровые мужчины в возрасте от 17 до 32 лет. Сначала наборы осуществлялись от 20 дворов, затем от 100 ежегодно. Освобождалось от службы только духовенство, дворянство служило на офицерских должностях. Государство брало на себя обеспечение солдат, служба продолжалась 25 лет. Выбывшие из армии и убитые пополнялись за счет новых рекрутов. В результате была создана регулярная армия, с делением на дивизии и более мелкие соединения: бригады, полки, роты и т.д., с утвержденными штатами и жесткой дисциплиной. Появились новые виды пушек и новые виды артиллерийских соединений (полковые, полевые и т.д.), началось строительство флота, была введена единая военная форма. Но успехи пришли не скоро. Лишь в 1708 г. в битве при Лесной Б. Шереметев разбил превосходящие силы фельдмаршала Левен-гаупта. 1709 г. ознаменовался полтавской победой. Все это стало возможным благодаря военной реформе. За годы воины были построены сотни судов, личный состав флота комплектовался на основе рекрутских наборов для матросов, офицерский корпус - из дворян. Обучение солдат и боевые действия проводились по утвержденным уставам. По указу 1714 г. наследство получал только один дворянский сын, остальные были лишены материального обеспечения и должны были служить. Но многие дворянские дети бежали со службы, уклонялись от нее, и по отношению к «нетчикам» государство вынуждено было принять суровые меры. В числе подобных беглецов оказался даже племянник фельдмаршала Апраксина. В 1721 г. примерно 87% офицеров составляли русские, больше половины - выходцы из дворян. Табель о рангах 1722 г. присвоил всем русским офицерам дворянские звания. Офицерский корпус к концу Северной войны был прекрасно обучен. Численность армии достигала 200 тыс., ее содержание требовало огромных финансовых затрат. Реформы местного управления Реформы местного управления проводились с конца XVII в., одновременно с началом военных действий. Их задача заключалась в том, чтобы улучшить деятельность торгово-промышленных слоев и обеспечить исправное поступление налогов. В процессе этих преобразований усиливались контрольные функции государства, появлялась возможность реализации репрессий. В 1699 г. в столице была создана Бурмистерская палата (Ратуша), которой в городах подчинялись земские избы. Эти выборные органы осуществляли городское самоуправление, ведали доходами и сборами налогов и обладали судебными функциями. В выборах участвовали горожане и государственные крестьяне, также управляемые этими органами. В 1702 г. вместе с ликвидацией губных изб их функции были переданы воеводам с совещательными дворянскими советами. В 1708 г. реформа была продолжена, Ратуша сделалась финансовым центром, сосредоточив функции всех ранее действующих финансовых органов. Одновременно в том нее 1708 г. в связи с восстанием К. Булавина страна была разделена на губернии. Сначала губерний было восемь, затем их число увеличилось. Губернаторы, назначаемые царем, под контролем Сената ведали всеми военными и финансовыми делами на территории своей губернии. Действовал губернатор, как раньше воевода, по согласованию с созданными дворянскими коллегиями. После окончания Северной войны городские органы самоуправления вновь подверглись преобразованию. В городах были созданы магистраты, в Петербурге - главный магистрат. Изменились должности, но функции новых органов оставались прежними - финансовые и налоговые дела, руководство торговлей и промышленностью, судебная деятельность. После смерти Петра I система местного управления подверглась реорганизации, и все управление сосредоточилось в основном у губернаторов. Финансовая реформа «Деньги - суть артерии войны», - говорил Петр I. В его финансовой политике наиболее ярко отразились интересы тоталитарного государства. Общее число сборов с податных сословий достигло семидесяти. По некоторым данным, сумма сборов при Петре I увеличилась в четыре-пять раз. Основная часть выросшего в несколько раз бюджета шла на содержание армии, на налоговые средства содержались губернский аппарат и государственная администрация. По сложившейся практике местные власти не имели права облагать население налогами и сборами без ведома Сената. Возникла система строго фиксированного государственного жалованья из бюджета. Поборами старались обложить все - от почтовой бумаги до бород, хотя и с учетом платежных возможностей. Дворяне платили за разрешение носить бороду 60 руб., купцы - 100 руб., торговые люди - 60 руб., прочие граждане - 30, а крестьяне - 1 коп. По реформам XVII в. единицей обложения в городе и селе был двор. Но Петр I стремился, чтобы ни одна душа не ускользнула от обложения. С 1718 г. была объявлена перепись населения, и все население мужского пола (включая холопов) было обложено подушной податью (74 коп.). Сначала вычислили, сколько денег нужно на содержание армии, затем число платежных душ. Поделив одно на другое, получили необходимую сумму. Бюджет России вырос сразу почти на 50%, но крестьянское хозяйство оказалось на грани разорения. Доставалось и помещикам, у которых за утайку крепостных душ конфисковывали имения. Бюджет не имел внешнего долга, но строился на такой эксплуатации населения, какой история России еще не знала. Сенат Престиж Боярской думы падал. Без нее законы принимались сотнями, по согласованию с ней было принято лишь несколько десятков. Царь стремился ослабить родовую аристократию и построить власть на сугубо бюрократических началах. В начале XVIII в., в 1710 г., в нее входило менее 10 человек. Петр I несколько раз изменял название этого органа, иногда именовал ее членов министрами. В 1707 г. было установлено обязательное протоколирование заседаний Боярской думы. Поскольку царь часто отлучался, должен был существовать какой-то высший орган, его заменяющий. В феврале 1711 г. в связи с отбытием на фронт Петр I издал указ о создании Правительствующего Сената, члены которого назначались лично им. Наконец-то сбылась мечта Петра I - иметь в высшем органе угодных ему людей. Сенат нес ответственность перед монархом, однако роль аристократии не изменилась. Она по-прежнему имела сильные позиции. 2 марта 1711 г. в именном указе Сенату Петр I перечислял функции нового органа: ведать торговлей, комплектованием армии, налогами, судом. Через три дня были утверждены порядок обсуждения вопросов и обязательность коллегиальных решений; утверждалась Должность тайного «фискала», который имел штат подчиненных и «досматривал» за финансовыми и прочими махинациями в стране. В качестве вознаграждения фискалы получали по закону одну четвертую часть обнаруженных сумм. В Сенате сосредоточилось решение всех дел, не раз издавались Жесткие указы о наказании нерадивых сенаторов. После окончания Северной войны в 1722 г. Петр I вернулся к вопросу о Сенате, уточнил порядок работы назначения его членов, делопроизводство. Работа Сената, построенная на бюрократических началах, сосредоточивалась на важных государственных делах. Приказы и коллегии К концу XVII в. в стране действовало сорок четыре приказа. Развитие рыночных отношений и экономики, ведение войн требовало укрупнения центральных органов, их большей функциональной принадлежности. К новым задачам попытались было приспособить приказы, затем к 1718 г. была проведена коренная реформа, упразднены приказы и созданы коллегии. Поначалу их было десять (Чужестранных дел, Камер-коллегия, Юстиц-коллегия, Ревизион-коллегия, Адмиралтейская, Воинская, Коммерц-коллегия, Штатс-контор-коллегия, Берг-коллегия, Мануфактур-коллегия). Занимались они армией и флотом, финансами, промышленностью и торговлей. Такое укрупнение функций, определенных законом достаточно точно, отвечало потребностям нового состояния экономики. Структура и порядок деятельности коллегий регулировались Генеральным регламентом. Штат их был небольшим: царь назначал президента и утверждал вице-президента, пять советников, четырех асессоров. Решения принимались на общем собрании большинством голосов, все обязаны были высказывать свое мнение. Полиция и органы контроля Петр I пытался реализовать свой идеал тоталитарного государства полицейского типа, где жизнь подданных тайно контролировалась специальными органами. Полиция объявлялась «душой безопасности и удобности», личность становилась жертвой «полицейского попечения». Полицейскому надзору подлежало все - от экономики до частной жизни. Полицейские функции возлагались на администрацию всех рангов. В 1718 г. должности полицмейстеров были созданы во всех городах, им подчинялись местная администрация и старосты, каждая улица была предметом бдительного наблюдения. Для контроля за высшими органами создавалась должность генерал-прокурора, подчиненные ему прокуроры вводились в структуры коллегий и губернских органов. Разветвленная сеть фискалов доносила о нарушениях законов, казнокрадствах. Следили фискалы и за прокуратурой. Процветали политические доносы, созданный в 1689 г. Преображенский приказ стал органом политического сыска. Слова «повесить царя вместе с его указами» карались смертью, за слова «царь любит ябедников» отправляли на каторгу. Судебные преобразования Судебные преобразования Петра I были продиктованы его желанием отделить суд от администрации. Судебными функциями обладали полиция, коллегии, военные суды, в городах - магистраты и т.д. В 1719 г. была создана низшая инстанция - нижние суды, и вторая - надворные суды (в губернских городах). Во главе судебной системы стояла Юстиц-коллегия. После смерти Петра I судебные функции вновь сосредоточились у губернских властей. Государство и Церковь Раскол Церкви явился следствием духовной болезни русского общества и повлек за собой раскол самого общества. Последствия раскола сказывались и в последующие столетия. Значение религии Петр I понимал и писал, что тяжелейший грех есть «отеитство» (атеизм). Создавая светское государство, он развернул репрессии против раскольников; пытался сделать Церковь частью государственного аппарата, искоренить ее духовное лидерство. После смерти патриарха Адриана в 1701 г. новый патриарх не назначался, управление делами сосредоточилось в Монастырском приказе и в руках местоблюстителя патриаршего престола, украинского игумена Стефана Яворского, послушного царю. Одновременно началось ограничение материальных доходов духовенства и его прав. Яворский не выдержал натиска и в 1712 г. «крикнул речь» против царя - «разорителя закона Божьего». В дальнейшем «фаворитами» в церковных делах стали Ф. Яновский и Ф. Прокопович, патриаршество было ликвидировано, в 1721 г. создан Синод (коллегиальный орган управления Церковью), который получил права коллегии. Монастырский приказ был упразднен. Монастыри хотели сделать центрами по воспитанию сирот, содержанию инвалидов (на каждого монаха приходилось четверо больных), поступление в монашество ограничивалось. Подобные преобразования не нашли общественной поддержки и в большинстве были ликвидированы в царствование Екатерины I. Цит. по: Историягосударства и права России IX – начала XX : учебник / В.А. Рогов. — 3-е изд., перераб. и доп. — М.: МГИУ, 2006. — С. 53–59. Тема 2. Государственное управление в Российской империи со второй четверти XVIII в. до начала XIX в. Процесс реорганизации высших государственных учреждений После смерти Петра I на протяжении XVIII в. в качестве высших государственных учреждений действовали Сенат; Синод; Верховный тайный совет, который заменялся Кабинетом министров (при Анне Иоанновне), Конференцией (при Елизавете I); учрежден был Кабинет в качестве канцелярии императрицы (Елизаветы I); коллегии (в лице президентов принимали участие в решении государственных вопросов). Временным высшим государственным органом стала Комиссия, созданная для составления нового «Уложения законов» (1767—1768). Целью создания Верховного тайного совета, учрежденного указом от 8 февраля 1726 г., было стремление успокоить оскорбленное чувство старой знати, устраняемой от верховного управления неродовитыми выскочками. Верховный тайный совет составился из шести членов; пятеро из них с А. И. Остерманом принадлежали к новой знати (А.Д. Меншиков, П.А. Толстой, Г.И. Головкин, Ф.М. Апраксин), но шестым был принят самый видный представитель родовитого боярства, князь Д.М. Голицын. По указу от 8 февраля Верховный тайный совет не совсем новое учреждение: он составился из действительных тайных советников, которые как «первые министры» по должности своей и без того имели частые тайные советы о важнейших государственных делах, состоя сенаторами, а трое (АД. Меншиков, Ф.М. Апраксин и Г.И. Головкин) еще и президентами главных коллегий: Военной, Морской и Иностранных дел. Устраняя неудобства такого «многодельства», указ превращал их частые совещания в постоянное присутственное место с освобождением от сенаторских обязанностей. Члены Совета подали императрице «мнение» в нескольких пунктах, которое было утверждено как регламент нового учреждения. Сенат и коллегии ставились под надзор Совета, но оставались при старых своих уставах; только дела особо важные, в них не предусмотренные или подлежащие высочайшему решению, т.е. требующие новых законов, они должны были со своим мнением передавать в Совет. Значит, Сенат сохранял распорядительную власть в пределах действующего закона, лишаясь власти законодательной. Совет действовал под председательством самой императрицы и нераздельно с верховной властью, т.е. являлся не «особливой коллегией», а как бы преобразовывал единоличную верховную власть в коллегиальную форму. Далее регламент постановлял никаким указам прежде не выходить, пока они в Тайном совете «совершенно не состоятся», не будут запротоколированы и императрице «для апробации» прочтены. В этих двух пунктах — основная мысль нового учреждения; все остальное — только технические подробности, ее развивающие. В этих пунктах верховная власть отказывалась от единоличного действия в порядке законодательства, и этим устранялись происки, подходы к ней тайными путями, временщичество, фаворитизм в управлении; проводилось ясное различие между законом и простым распоряжением по текущим делам, между актами, смена которых лишала управление характера закономерности. Теперь никакое важное дело не могло быть доложено императрице помимо Верховного тайного совета, никакой закон не мог быть обнародован без предварительного обсуждения и решения в нем. Иноземным послам при русском дворе этот Совет казался первым шагом к перемене формы правления. Но изменялась не форма, а сущность правления, характер верховной власти: сохраняя свои титулы, она из личной воли превращалась в государственное учреждение. Впрочем, в некоторых актах исчезает и титул самодержицы. Кто-то, однако, испугался, догадавшись, к чему идет дело, и указ следующего, 1727 г., как будто разъясняя основную мысль учреждения, затемняет ее оговорками, второстепенными подробностями, даже прямыми противоречиями. Так, повелевая всякое дело законодательного характера наперед вносить в Совет для обсуждения и обещая ни от кого не принимать по таким делам «партикулярных доношений», указ вскользь оговаривался: «Разве от нас кому партикулярно и особливо что учинить поведено будет». Эта оговорка разрушала само учреждение, но почин был сделан; значение Верховного тайного совета как будто росло: завещание Екатерины I вводило его в состав регентства при ее малолетнем преемнике и присвоило ему полную власть самодержавного государя. Однако, по словам В.О. Ключевского, «со всей этой властью Совет оказался совершенно бессилен перед капризами дурного мальчика-императора и перед произволом его любимцев». В 1730 г., в процессе восстановления самодержавия, Верховный тайный совет был упразднен, возвратив прежнее значение Сенату из 21 члена. В 1731 г. Анной Иоанновной был учрежден Кабинет министров, состоящий из А.И. Остермана, князя A.M. Черкасского, канцлера Г.И. Головкина и др. Кабинет обсуждал важнейшие дела законодательства, у этого государственного органа не было четко очерченной компетенции, и он занимался любыми делами по соизволению императрицы. Полный набор (три) подписей министров заменял подпись императрицы в ее отсутствие. Фактически Кабинет министров возглавлял исполнительную власть в стране, сосредоточив управление в своих руках. Сенат во время правления Анны Иоанновны состоял из пяти департаментов и сотрудничал с Кабинетом министров. Вовремя правления Елизаветы I был упразднен Кабинет министров и, во-первых, восстанавилось значение Сената как высшего государственного органа, во-вторых, был учрежден просто Кабинет как канцелярия императрицы. Исследование деятельности Сената в 1741—1761 гг. показывает необычайную широту его действий и высокий правительственный авторитет. Он управлял всем государством, и его указы по существу представляли собой законодательные акты. Деятельность Сената носила практический характер. Сенаторы, управляя делами России, прежде всего были озабочены состоянием государственных финансов: государственным хозяйством, вопросами о бюджете, об увеличении доходов и сокращении расходов, вопросами переписи населения. Забота о финансах не отвлекала Сенат от других дел. В числе поднятых Сенатом вопросов был весьма важный вопрос о размежевании земель в государстве; усиленно призывались колонисты для заселения южных окраин и разумно призывались из-за границы не инородцы и иноверцы, но славяне (сербы) и православные, была урегулирована рекрутская повинность: с каждой из пяти частей, на которые была разделена Россия, рекруты брались по очереди только через четыре года на пятый. Влияя на церковное управление, Сенат заботился о распространении православия, обеспечении духовенства и монастырей, о церковном благочинии и распространении духовного образования в народной массе. Желая улучшить нравы в народе, Сенат сам проявлял в своей деятельности большую гуманность взглядов и приемов, чуждую предыдущему правительству. По мнению С.Ф. Платонова, «в этом он следовал за самой императрицей, фактически отменившей смертную казнь в России». В 1743 г. Елизаветой был создан еще один верховный государственный орган, по функциям заменивший Кабинет министров. Этот орган носил название Конференции. Конференцию составляли руководители военной и дипломатической коллегий, частично она состояла из лиц, назначенных императрицей. Одной из главных целей политики управления Екатерины II было создание правовой базы функционирования аппарата центрального и местного управления. Екатерина начала свою деятельность в качестве императрицы со знакомства с государственными делами, посещая заседания Сената. Сохранился архивный реестр ее указов и распоряжений, отданных во время этих посещений. Так, уже 1 июля 1762 г. Екатерина отменила указы о конфискации лесов у частных лиц на строительство флота и о переделе медной монеты и выпуске ассигнаций. Были также отменены отсрочки по займам дворян в банках, а Сенату было велено не издавать указы, имеющие силу закона. Последнее особенно примечательно, поскольку указывает на то, что Екатерина изначально намеревалась лишить Сенат законодательных функций, что и было осуществлено в ходе сенатской реформы 1763 г. Еще позднее в инструкции А.А. Вяземскому императрица отмечала, что «Сенат установлен для исполнения законов, ему предписанных, а он часто выдавал законы». В царствование Елизаветы Петровны Сенат был вынужден издавать законы из-за самоустранения государыни от дел, и очевидно, что подобным распоряжением Екатерина давала понять, что отныне намерена править самостоятельно. Екатерина II критически относилась к деятельности Сената, более того, посещение Сената производило на императрицу тягостное впечатление по ряду причин: продолжительность рассмотрения дел, неисполнение распоряжений Сената на местах, отсутствие в Сенате необходимой информации. Екатерина установила рабочее время сенаторов: с 8-30 до 12-30. В Наказе 1767 г. в полном соответствии с направленностью реформы 1763 г. Сенат фигурировал как «хранилище законов» (ст. 26), т.е. его основной функцией провозглашалось наблюдение за соблюдением законов, и одновременно он получал право делать представления монарху, в случае если в действующем законодательстве обнаруживались противоречия (ст. 23—25). По мнению А.Б. Каменского, «сама Екатерина относилась к реформированию Сената как к средству создания более эффективной системы управления, и такая Цель была достигнута». В 1763 г. Сенат был разделен на шесть департаментов, как то было при Анне Иоановне. Первый департамент Сената занимался важнейшими внутренними и политическими делами, второй — судебными, третий решал вопросы управления западными окраинами государства (Малороссией, Финляндией, Остзейскими провинциями), занимался путями сообщения, образованием (Академией наук и Академией художеств, университетом), полицией; четвертый департамент Сената был высшей инстанцией военных и морских учреждений. Пятый, московский, департамент принял дела бывшей сенатской конторы, а шестой дублировал деятельность второго петербургского, т.е. занимался судебными делами. Связь Сената и императрицы осуществлялась через генерал-прокурора, который фактически следил за тем, чтобы Сенат не осуществлял законодательные функции. При Екатерине IIзначение Сената упало, и он превратился в центральное административно-судебное учреждение. После реформы 1775 г. Сенат стал судебным учреждением. Рассматриваемый период (1769—1774) ознаменовался созданием 17 января 1769 г. Совета при высочайшем дворе — законосовещательного органа, действовавшего до конца царствования Екатерины II. Создание Совета подтверждает то, что идея подобного органа не противоречила представлениям Екатерины об идеальном политическом устройстве и, более того, в своих нереализованных проектах она предполагала значительно повысить его статус. Существует мнение о том, что хотя в действительности Совет и не был конституциирован, все же существовал в виде Комиссии о вольности дворянской, созданной в феврале 1763 г. Временным высшим государственным органом стала Комиссия, созданная для составления нового Уложения (1767—1768). Комиссия была создана как сословно-представительское учреждение на основе манифеста Екатерины II от 14 декабря 1766 г. Каждое высшее учреждение (Сенат, Синод, коллегии, канцелярии) посылало в нее по одному депутату. Дворяне (от уезда), горожане (от города), каждая сословная группа провинции: черносошные крестьяне, казаки, «ясачные люди» — тоже посылали в нее по одному депутату. Руководили выборами избранные уездные предводители дворянства и городские головы. А выборы других сословий направлялись местной администрацией. Крепостные крестьяне в Комиссии не были представлены. Всего в Комиссию избрали 564 депутата: 28 — от учреждений, 161 — от дворян, 208 — от горожан, 167 — от отсталых сословий. Депутаты доставили в Комиссию 1465 «наказов». Вначале Комиссия заседала в Москве, в Грановитой палате, затем — в Петербурге. Состоялись 203 заседания Большой комиссии, и заседали 20 частных комиссий. В декабре 1768 г Комиссия прекратила работу. Каждое сословие отстаивало свои интересы. И только депутат от Козловского дворянства поручик Г. Коробьин при рассмотрении Вопроса о причинах побегов крестьян предложил законодательно закрепить крестьянские повинности и право крепостных крестьян распоряжаться движимым имуществом. Его поддержали депутат майор Я. Козельский, некоторые черносошные крестьяне, но остальные депутаты возражали, и в частности историк князь М.М. Щербатов. Комиссия была распущена на неопределенный срок. Она так и не приняла решения, но ее материалы облегчили разработку реформ государственного аппарата в 1770-е и 1780-е гг. |