Технико. Технико-юридический анализ правотворческой реальности современно. Доклады на международных форумах Юртехнетика
 Скачать 1.8 Mb.
|
|
Исаков В. Б Стадии подготовки проектов законов // Законодательная техника науч.-практич. по- соб. МС См Голота АИ Идея как понятие научного творчества // Вестник МЭГУ. 1998. № 1. С. 67–71. 3 См Найдыш В. М Типология квазинаучного творчества // Вестник Российского университета дружбы народов. Сер. Философия. 1997. № 2. С. 46–56. 86 II Международный форум «Юртехнетика» вратиться в концепцию законопроекта. Идея законопроекта обычно предшествует созданию концепции. Идея и концепция законопроекта — разные стадии формирования права. Идея — начальная стадия формирования права, а концепция — гораздо более поздняя стадия законотворческой деятельности, когда идея уже оценена и принято решение готовить в ее развитие законопроект. Разделение идеи и концепции законопроекта необходимо и по сугубо практическим обстоятельствам. Уровень юридической подготовки нашего депутатского корпуса таков, что очень немногие из депутатов могут сами подготовить полноценную концепцию законопроекта, реально определить качество кем-то подготовленной концепции. Но оценить четко сформулированную идею законопроекта в состоянии почти все депутаты. В любом случае между идеей законопроекта и формированием ее концепции существует более или менее длительный временной разрыв. Полагаю, что, учитывая роль и катализирующее начало идеи законопроекта, можно ее формулирование и обнародование считать относительно самостоятельной стадией подготовки проектов законов, которая предшествует формированию концепции законопроекта. От модели законопроекта концепция отличается тем, что она не содержит текста конкретных юридических норм предполагаемого документа. Концепция законопроекта предшествует (по крайней мере, так должно быть) модели. На основе одной концепции законопроекта может быть создано несколько его разумных моделей. При этом создаваемая модель законопроекта — лишь один из возможных вариантов правового решения проблемы. Имеются весьма существенные признаки, отличающие концепцию законопроекта от доктрины. В современной юридической литературе эти понятия порой отождествляются. В качестве доказательства приведем одно суждение из интересной, правда излишне резкой, статьи ВТ. Томина: Названный документ (речь идет о Концепции судебной реформы 1991 г. — В. Б, — пишет он, — никакая не концепция, в нем очень мало от какой-нибудь доктрины. Как видим, автор по существу готов признать концепцией ту или иную доктрину. Даже веками обсуждаемые правовые феномены (например, разделение властей) называют то концепцией, то доктриной. Доктрина — не некий аморфный взгляда то, что имеет устойчивую точку опоры внутри себя. Доктрина — категория преимущественно либо сугубо научного творчества. Об этом убедительно свидетельствует этимология понятия «доктрина». Самые простые и короткие определения этого понятия, помещенные в словарях, следующие. Доктрина, — учение, научная или философская теория, система, руководящий принцип. Доктрина, — фиксируется в Словаре русского языка, — 1 Томин ВТ Современная российская уголовно-процессуальная доктрина есть ли она и, если есть, чему служит // Юридическая техника и вопросы дифференциации ответственности в уголовном праве и процессе сборник научных статей. Ярославль, 1998. С. 108. 2 Советский энциклопедический словарь. МС Словарь современного русского литературного языка. МС. Концепция законопроекта понятие, элементы, виды, проблемы реализации 87 научная или философская теория, система. В Толковом словаре русского языка предлагается похожее определение Доктрина — учение, научное, философское или политическое утверждение, положение» 2 Есть в словарях и более развернутые определения. «Доктрина (лат. doctrina — учение) — некоторое систематизированное учение обычно философское, политическое или идеологическое, связная концепция, совокупность принципов. Термин доктрина (в отличие от почти синонимических ему учение, концепция, теория) чаще встречается при обозначении взглядов с оттенком схоластичности и догматизма (откуда выражения доктринер об упорном защитнике устаревших доктрин, доктринерский, доктринерство, — отмечается в Философском энциклопедическом словаре. «Доктрина — систематизированное политическое, идеологическое или философское учение, концепция или совокупность принципов. Часто употребляется при обозначении взглядов с оттенком схоластичности и догматизма, например, доктринер — упорный защитник устаревших доктрин, — дает комментарий Краткая философская энциклопедия. В Современном философском словаре дается определение доктрины, отличающееся некоторой новизной Доктрина (от лат. docece — учить, doctrina — учение) — авторское учение совокупность принципов система теоретических положений о какой-либо области явлений система воззрений какого-либо ученого или мыслителя» 5 Концепция, по всей видимости, — более богатое по содержанию иболее широкое по объему понятие, ибо она не только содержит в себе научные взгляды, теоретические положения, но и обозначает пути и этапы их практической реализации, реального функционирования. Исходя из предыдущих рассуждений, вряд ли удачно наименование утвержденного Указом Президента РФ от 21 апреля 2000 г. № 706 масштабного и значимого военно-политического документа — Военная доктрина Российской Федерации. Содержание документа убеждает, что это типичная концепция. И не только потому, что она является документом (это подчеркнуто в самом начале ее) переходного периода — периода становления демократической государственности, многоукладной экономики, преобразования военной организации, государства, динамической трансформации системы международных отношений. Само определение военной доктрины доказывает, что на самом деле речь идет о концепции. Военная доктрина Российской Федерации, — отмечается в документе, — совокупность официальных взглядов (установок определяющих 1 Словарь русского языка. М, 1985. Т. 1. С. 421. 2 Толковый словарь русского языка. М, 1996. Т. 1. С. 751. На странице 177 Словаря иностранных слов (М, 1989) содержится следующее определение Доктрина — учение, научная или философская теория, политическая система, руководящий теоретический или политический принцип Философский энциклопедический словарь. МС Краткая философская энциклопедия. МС См Современный философский словарь / под ред. В. Е. Кемерова. МС РГ. 2000. 25 апр. Это относится и к Доктрине информационной безопасности Российской Федерации (РГ. 2000. 28 сент.), которая развивает концепцию национальной безопасности Российской Федерации применительно к информационной сфере и поэтому вполне может быть охарактеризована в качестве ее «подконцеппии». 88 II Международный форум «Юртехнетика» военно-политические, военно-стратегические и военно-экономические основы обеспечения военной безопасности Российской Федерации. Совокупность официальных установок нив каком ракурсе не может быть учением. Учение, теория, доктрина могут лечь в основу концепции, составить ее научное ядро, но оно всегда в концепции обрастает иными, практическими элементами. В этом плане вряд ли можно согласиться с В. П. Петровым, который, хотя и разграничивает понятия доктрина и концепция, официальные установки при характеристике доктрины вольно преобразует в официальные потребности. По его мнению, доктрина завершает процесс концептуального выражения идеи и осмысления деятельности и придает ей статус официальной потребности» 1 Интересные суждения о природе и значении политико-правовых доктрин высказал Л. Д. Воеводин. Он обоснованно относит их к элементам юридической техники. Доктрины широко используются ив международном праве (например, договор должен быть исполнен»). Термин доктрина употребляется в ст. 83 Конституции России в связи стем, что Президент полномочен утверждать военную доктрину Российской Федерации. По мнению Л. Д. Воеводина, в противоположность другим конституционным нормам правовая доктрина имеет более жесткий, установленный, указующий характер. К доктринам Конституции России он относит приоритет и ценность прав и основных свобод личности (ст. 2); права и свободы определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (ст. 18); незыблемость конституционного строя территориальную целостность России недопустимость присвоения власти в Российской Федерации ст. Заслуживает внимания мнение Л. Д. Воеводина о том, что, хотя в отечественной конституционной литературе речь о правовых доктринах не ведется, выделение этого элемента юридической техники в конституционном праве позволяет более глубоко проникнуть в правовую природу соответствующих институтов. Это тем более необходимо сделать, если учесть, что современная правотворческая практика использует феномены концепция, доктрина, программа совершенно произвольно. Хорошей иллюстрацией этого является ситуация с многолетним реформированием системы российского образования. В июле 1997 г. постановлением Правительства РФ была разработана Концепция реформирования системы начального профессионального образования России, которая была отвергнута потому, что в ней не был прописан главный вопрос — взаимоотношения государства и образования. А в 1999 г. появился новый документ — Национальная доктрина образования РФ. Все это привело к тому, что 14–15 января 2000 г. на обсуждение Всероссийского совещания работников образования было вынесено 1 Петров В. П Оборонно-конверсионные концепции как социальные потребности государства ав- тореф. дис. ... д-ра филос. наук. Нижний Новгород, 1999. С. 41. 2 Воеводин Л. Д Юридическая техника в конституционном праве // Вестник Моск. унта. Сер. 11. Право. 1997. № 3. С. 21. 3 Там же Ее предварительные, в основном критические оценки см, например РГ. 1999. 24 дек Труд. 2000. 21 сент. Концепция законопроекта понятие, элементы, виды, проблемы реализации 89 сразу три разноплановых проекта Концепция структуры и содержания общего среднего образования (в летней школе, Национальная доктрина образования в Российской Федерации и Закон Оправах и гарантиях граждан Российской Федерации на образование в общеобразовательном учреждении» 1 Надо отметить, что в литературе порой употребляется термин концептуальные основы и требуется выяснение соотношения этого термина с понятием концепция. При первом приближении термин концептуальные основы — алогичен, ибо сама природа понятия концепция предполагает освещение лишь основ явления. От концепции законопроекта надо отличать (что не всегда просто) научную юридическую концепцию и концепцию правовой практики Отличать их непросто, в частности, потому, что некоторые из них представляют собой синтез доктрины и практики. Например, утвердившаяся в Европе (особенно в Австрии и Германии) концепция континуитета (те. непрерывности государственно-правового развития достаточно сложное образование. Обеспечивается преемственность, — подчеркивает Ю. А. Тихомиров, — не только ряда основных государственных институтов и законов, но и правопонимание» 3 . Реальная история законотворчества это не только накопление, но ипостоянное отбрасывание, критическое преодоление изживших себя концепций законов. Есть смысл задаться вопросом подготовка всех ли законопроектов требует создания концепции В юридической литературе доминирует мнение, что концепции надо готовить лишь по достаточно крупным законодательным актам 4 Автор этих строк до недавнего времени считал также. Пытаясь создать алгоритм законотворческого процесса и описывая этапы подготовки законопроектов, он вместе с соавторами подчеркивал Вначале работы над значительным по объему и степени важности (курсив наш. — В. Б) законопроектом подготавливается его концепция» 5 Практика свидетельствует, что подготовки концепции требует любой и каждый законопроект, если он не посвящен какому-то сугубо частному, органи- зационно-техническому вопросу. Но такие вопросы (и это один из дефектов отечественного законотворчества) не должны быть предметом закона. При исправлении этого изгиба российского законотворчества можно и даже необходимо констатировать, что все без изъятия законы нуждаются в концепции. Вместе стем РГ. 2000. 10 янв. 2 См Певзнер М. Е Концептуальные основы налогообложения деятельности горнодобывающих предприятий в России // Известия вузов. Геология и разведка. 1998. № 6. С. 125–128. 3 Тихомиров Ю. А Коллизионное право. МС См Казьмин И. Ф Указ. соч. С. 28. 5 Рахманина Т. Н, Баранов В. М, Тихомиров Ю. А, Сырых В. М Рекомендации по подготовке и оформлению проектов федеральных законов. МН. Новгород, 1999. С. 8; Они же. Рекомендации по подготовке и оформлению проектов федеральных законов // Проблемы юридической техники сборник статей / под ред. В. М. Баранова. Н. Новгород, 2000. С. 807. 6 Более того, мы считаем, что концепции должны готовиться и ко всем иным нормативно-правовым актам, особенно касающимся прав, свобод и законных интересов граждан. В этом плане остается сожалеть, что, например, Т. С. Масловская, исследуя проблемы и многие приемы юридической техники нормотворчества органов местного самоуправления, о концепции вообще не упоминает. См Масловская Т. С Нормотворчество органов местного самоуправления Российской Федерации. Сургут. С. 95–104. 90 II Международный форум «Юртехнетика» ясно, что разные законопроекты требуют различные концепции. Для объемных и политически острых законопроектов необходима тщательная и подробная проработка концепции, для других — небольшая. Значение концепции законопроекта состоит в том, что она выступает своеобразным итогом развития юридической науки, показателем степени ее совершенства, демонстрацией ее реальных возможностей служит основой для последующих разработок и предложений по дальнейшему развитию законодательства является фактором эффективности современного законодательного процесса оказывается катализатором подготовки оригинальных частных методики рекомендаций поболее эффективной реализации (и особенно право- применению) законодательных норм является важным средством гармонизации правовой системы выступает основой для толкования юридических норм может способствовать установлению и разрешению юридических коллизий может помочь выявлению пробелов в законодательстве может служить достаточно надежной объективной основой для правоприменительного, особенно судейского усмотрения выступает ориентиром для всех видов и уровней конкретизации принятого на ее основе закона. Элементы концепции законопроекта. В юридической литературе не только называется разное число элементов концепции законопроекта, но и дается им различное наименование, выстраивается неодинаковая последовательность их взаимодействия. Между тем структура концепции законопроекта может и должна быть стандартизирована. Имеется ввиду обязательный набор ее элементов ипоследова- тельность их соединения, а неформальное единообразие. Концепция законопроекта должна начинаться с самой себя, с собственной дефиниции. Новейшая правотворческая практика уже идет поэтому пути. Например, вот каким образом начинается Указ Президента РФ от 10 января 2000 г. № 24: Концепция национальной безопасности Российской Федерации система взглядов на обеспечение в Российской Федерации безопасности личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз во всех сферах жизнедеятельности. Думается, введение в качестве обязательного правила определения с самого начала сущности предлагаемой концепции законопроекта может существенно дисциплинировать организацию ее последующей структуры. В определении концепции того или иного законопроекта, прежде всего, должна быть выстроена иерархия тех правовых ценностей которые намерен защищать будущий закон. После определения самого документа (концепции) логичнее всего сразу коротко, но предельно конкретно определить предмет, который в этом документе будет обрисован. Итакой подход к составлению концепции имеется в российском правотворчестве. Например, Концепция охраны здоровья населения Российской 1 См Концепция национальной безопасности Российской Федерации (утв. Указом Президента РФ от 17 декабря 1997 г. № 1300 (вред. Указа Президента РФ от 10 января 2000 г. № 24)) // РГ. 2000. 18 янв. Концепция законопроекта понятие, элементы, виды, проблемы реализации 91 Федерации на период дог. (одобрена распоряжением Правительства РФ от 31 августа 2000 гр) начинается со следующего определения Подох- раной здоровья понимается совокупность мер политического, экономического, правового, социального, культурного, народного, медицинского, санитарно-эпи- демического характера, направленных на сохранение и укрепление физического и психического здоровья каждого человека, поддержание его активной долголетней жизни, предоставление ему медицинской помощи в случае утраты здоровья» 1 Однако определения концепции этот акт не содержит. Думается, оптимальный вариант составления концепции состоит в соединении этих подходов сначала определяется жанр документа (фиксируется, что это концепция, а затем устанавливается объем (пределы) предмета его. При этом здесь совсем не требуется развернутая характеристика элементов предмета — об этом важном этапе составления концепции речь пойдет ниже. По мнению И. Ф. Казьмина, первый, исходный компонент концепции законопроекта четкая формулировка целей Мы не разделяем это суждение, ибо полно и точно определить цели законопроекта возможно при одном непременном условии – знании о предмете регуляции планируемого закона Поэтому предшествующим первому компоненту элементом концепции законопроекта выступает обрисовка предмета регуляции закона, те. описание прежнего и нынешнего состояния общественных отношений (деятельности, планируемых к законодательной регуляции. Должен быть показан уровень предмета законодательной регуляции. Если использовать язык современных информационных технологий, то речь идет об этапе идентификации проблемной области. К основным параметрам проблемной области (предмета регуляции) относятся следующие класс решаемых задач (уровень правового управления, планирование, прогнозирование критерии эффективности процесса и результатов решения задач (ресурсы, время, точность, число альтернативных вариантов цели и подцели решаемых задач особенности используемых знаний (детерминированность либо неопределенность, статичность либо динамичность, одноцелевая либо многоцелевая направленность, единственность либо множественность источников знания). После обрисовки предмета регуляции, как результат, необходимо дать обоснование наименования законопроекта». Только после этого мыслимо формирование целей законопроекта. Имеется ввиду не только определение конечной цели, а создание древа целей. Естественно, каждая промежуточная, частная цель должна быть направлена на решение какой-то относительно автономной задачи. Так или иначе, нов концепции законопроекта желательно многообразие проблем свести к центральной, сквозной проблеме, многообразие тем к руководящей цели (лейтмотиву концепции, ее смысловому ядру. Особенно это необходимо тогда, когда предлагаемая концепция нового закона не только не соответствует сложившимся юридическим 1 СЗ РФ. 2000. № 37. Ст. 3734. 2 |