Технико. Технико-юридический анализ правотворческой реальности современно. Доклады на международных форумах Юртехнетика
 Скачать 1.8 Mb.
|
|
48 I Международный форум «Юртехнетика» Постановление Правительства РФ от 14 марта 1998 г. № 309 О денежном довольствии, компенсациях и других выплатах сотрудников таможенных органов Российской Федерации, являющихся должностными лицами младшего и начальствующего состава, в частности, содержит приложение № 1 Оклады по занимаемой должности сотрудников таможенных органов Российской Федерации, являющихся должностными лицами младшего состава. Это приложение сопровождает следующее компетенционное примечание Установление тарифных разрядов по занимаемой должности лиц младшего состава производится председателем Государственного таможенного комитета Российской Федерации» 1 Автономную группу составляют примечания-отсылки. Кстати, в юридической литературе зачастую понятия примечание, сноска, отсылка отождествляются, трактуются как синонимы, что вряд ли оправдано. «Не следует без крайней необходимости, — писал, например, Е. И. Астра- хан, — давать в официальных текстах нормативных актов какие-либо сноски, то есть подстрочные примечания (курсив наш. — В. Б, Д. К. Такие сноски усложняют текст акта, а при последующей перепечатке его в различных сборниках остается неясным, имеется ли данная сноска в подлинном тексте акта или же она дана составителями сборника (ив последнем случае основана ли она на каких-либо нормативных предписаниях или только на сложившейся практике)» 2 «Сноски», отсылки — лишь один из вариантов форм существования примечаний. И потому объем понятия примечания вправе значительно больше, нежели объем понятий отсылка или сноска в праве. Среди примечаний-отсылок можно выделить примечания, которые представляют собой своеобразные нормативные доказательства, законодательные основания того или иного действия либо бездействия. Так, Инструкция о порядке проведения личного досмотра физических лиц, следующих через таможенную границу Российской Федерации либо находящихся в зоне таможенного контроля или транзитной зоне аэропорта, открытого для международного сообщения (утверждена приказом Государственного таможенного комитета РФ от 22 сентября 1997 г. № 569) 3 , содержит 6 примечаний такого рода. В п. 1.4 Инструкции перечисляются лица, которые не могут быть подвергнуты личному досмотру (Президент РФ, депутаты Совета Федерации, судьи Конституционного Суда РФ, прокуроры и следователи органов прокуратуры, судьи РФ и т. дав примечаниях приводятся номера конкретных статей сточным указанием части законов, на основании которых это правило действует. Такого же рода примечание содержит постановление Центральной избирательной комиссии РФ от 4 сентября 1999 г. Об опубликовании схемы одномандатных избирательных округов для проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федера- 1 СЗ РФ. 1998. № 12. Ст. 1444. 2 Астрахан И. Е Вопросы законодательной техники (по материалам законодательства о труде и социальном обеспечении) // Ученые записки ВНИИСЗ. М, 1969. Вып. 16. С. 13. 3 Российские вести. 1998. 19 февр. Примечание к п. 3.1 Инструкции об организации обязательного государственного страхования жизни и здоровья военнослужащих, граждан, призванных на военные сборы, и о порядке выплаты единовременных пособий в системе ФПС России (утв. приказом Федеральной пограничной службы РФ от 18 сентября 1998 г. № 528) гласит Случаи, когда военнослужащий считается исполняющим обязанности военной службы, определены п. 1 ст. 37 Федерального закона от 28 марта 1998 г. О воинской обязанности и военной службе. См БНА РФ. 1998. № Примечания в российском праве природа, виды, проблемы реализации 49 ции третьего созыва Наименования субъектов Российской Федерации, наименования административно-территориальных единиц в описании избирательных округов, число избирателей в округе, а также предполагаемое число избирателей на территории иностранных государств, приписываемое к соответствующему одномандатному избирательному округу, приведены в редакции Федерального закона от 17 августа 1995 г. № 146-ФЗ Об утверждении схемы одномандатных избирательных округов для проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации второго созыва”» 1 И здесь считаем важным отметить один нюанс, который в юридической среде относится к принципиальным моментам. Но сначала приведем в качестве предмета обсуждения примечание к Правилам системы сертификации на федеральном железнодорожном транспорте Российской Федерации (утверждены указанием МПС 12 ноября 1996 г. № у В соответствии с Правилами по проведению сертификации в Российской Федерации к нормативным документам, используемым при обязательной сертификации, относятся законы Российской Федерации, государственные стандарты (в том числе принятые в Российской Федерации межгосударственные и международные стандарты, санитарные нормы и правила, строительные нормы и правила, нормы по безопасности, а также другие документы, которые в соответствии с законодательством Российской Федерации устанавливают обязательные требования к продукции» 2 Думается, при формулировании этого примечания МПС полностью абстрагировалось от существующей иерархии российского законодательства. При буквальном толковании примечания получается, что именно Правила включают законы России и международные стандарты в нормативную базу обязательной сертификации. Между тем все должно быть наоборот — эти более высокие по юридической силе акты должны определять (и реально, конечно, определяют) Правила. Определенной спецификой обладают примечания-отсылки, определяющие объем, пространство, круг, пределы действия юридического акта. Например, постановление Министерства труда и социального развития РФ от 18 сентября 1997 г. № 45 Об утверждении разъяснения О перечислении пенсии лицам, находящимся в психиатрическим учреждении имеет такое примечание С учетом положений ст. 7 Закона Российской Федерации О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании настоящий порядок распространяется на лиц, находящихся в психиатрическом стационаре, психоневрологическом учреждении для специального обеспечения и специального обучения» 3 Через «примечания-отсылки» мыслимо ограничение либо расширение пределов функционирования тех или иных правовых режимов, предоставление льгот и преимуществ либо, наоборот, возложение дополнительных тягот, обязанностей. Хорошей иллюстрацией этого тезиса могут служить два примечания к постановлению Правительства РФ от 30 июня 1998 г. № 681 Об утверждении перечня наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, подлежащих контролю в Российской Федерации РГ. 1999. 10 сент. 2 Российские вести. 1997. 9 янв. 3 Российские вести. 1998. 20 февр. 50 I Международный форум «Юртехнетика» «1. Контроль распространяется на все средства и вещества, указанные в настоящем перечне, какими бы фирменными названиями (синонимами) они не обозначались. Контроль распространяется также на препараты, содержащие средства иве- щества, указанные в настоящем перечне, независимо от их количества и наличия нейтральных компонентов (вода, крахмал, сахар, бикарбонат натрия, тальк и т. п.)» 1 Если коснуться гражданско-правовой сферы, то уместно сослаться на решение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 31 марта 1998 г Установление органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации платы за помещения, занимаемые собственником, имеющим более единого жилого помещения или незарегистрированным (прописанным) в нем, при расчетах за услуги технического обслуживания дома в размере фактических затрат по содержанию дома является правомерным. Судебный спор развернули вокруг п. 6 примечаний к распоряжению мэра Москвы от 9 декабря 1996 г. № 576/1-РМ О порядке финансирования работ по организации управления, эксплуатации и ремонта домов жилищных, жилищно-строительных кооперативов и образованных на их основе товариществ собственников жилья». Через «примечания-отсылки» нередко происходит распространение действия акта на другой круг субъектов. Так, в примечании к постановлению Правительства РФ от 8 июля 1997 г. № 833 Об установлении минимальных норм питания и материально-бытового обеспечения осужденных к лишению свободы фиксируется Поданной норме также обеспечиваются подозреваемые и обвиняемые в совершении преступлений» 3 Посредством примечаний поройте или иные отношения исключаются из конкретной сферы правового регулирования. Так, ст. 6 Временного положения о лизинге (утверждено постановлением Правительства РФ от 29 июня 1995 г. № 633) имеет примечание следующего содержания Договорные отношения, при которых имущество передается арендатору на срок, существенно меньший нормативного срока службы имущества, что предполагает возможность арендодателя сдавать это имущество в аренду неоднократно в течение нормативного срока его службы (так называемый оперативный лизинг или аренда, прокат, регулируются действующим гражданским законодательством. На такие отношения не распространяется действие настоящего временного положения (курсив наш. — В. Б, Д. КВ форме примечания к статье (либо нормативному акту) должны помещаться и те исключения, изъятия из юрисдикции нормы права, которые являются редкостью, встречаются нечасто. Так, п. 5 ст. 13 Неприкосновенность депутата Федерального закона от 6 октября 1999 г. Об общих принципах организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации гласит Депутат не может быть привлечен к уголовной или административной ответственности за высказанное мнение, позицию, вы РГ. 1998. 17 июля БВС РФ. 1999. № 1. С. 13, 14. 3 РГ. 1997. 23 июля СЗ РФ. 1995. № 27. Ст. Примечания в российском праве природа, виды, проблемы реализации 51 раженную при голосовании, и другие действия, соответствующие статусу депутата, в том числе по истечении срока его полномочий. Что касается последней части этого пункта (Данное положение не распространяется на случаи, когда со стороны депутата были допущены публичные оскорбления, клевета или иные нарушения, ответственность за которые предусмотрена федеральным законом, то его целесообразно было вывести из основного текста и оформить примечанием 2 Немалый интерес среди «примечаний-отсылок» представляют те, которые условно можно назвать перспективные отправные начала Имеются ввиду примечания, которые призваны открывать будущие варианты правового общения. Например, примечание к Соглашению между Правительством Российской Федерации и Правительством Азербайджанской Республики о воздушном сообщении и сотрудничестве в области воздушного транспорта гласит Другие пункты на территориях Договаривающихся Сторон, неназванные в таблице маршрутов, будут определяться по согласованию между авиационными властями Договаривающихся Сторон» 3 Примечания подразделяются на материальные и процессуальные. Так, календарь рассмотрения вопросов Государственной Думой с 3 по 25 декабря 1997 г. опубликован в качестве объемного Приложения к постановлению Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 21 ноября 1997 г содержит в самом конце примечание следующего содержания Первоочередному рассмотрению подлежат федеральные законы, возвращенные на повторное рассмотрение Государственной Думы, и законопроекты, предлагаемые на рассмотрение в третьем чтении. Это примечание процедурно-технического характера. В особую группу можно выделить технологические примечания. Подними мы понимаем те примечания, которые фиксируют некоторые реквизиты документов, наименования государственной должности, определенные сугубо технические характеристики юридически значимых действий, сокращения терминов. Например, приложение № 1 к Порядку ведения журналов учета счетов-фактур при расчетах по налогу на добавленную стоимость (в редакции постановления Правительства РФ от 2 февраля 1998 г. № 108) включает в себя следующее примечание из трех отдельных строк Без печати недействительно. Первый экземпляр (оригинал) — покупателю. Второй экземпляр (копия) — продавцу» 5 К разряду технологических относятся примечания, фиксирующие ресурсные источники (объемы, порядок и источники финансирования) обеспечения юридического акта. Так, примечание, содержащееся в федеральной целевой программе «Вакцинопрофилактика на 1999–2000 годы и на период до 2005 года (утверждена постановлением Правительства РФ от 30 октября 1998 г. № 1260), гласит Выделение средств из федерального бюджета негосударственным коммерческим предприятиям осуществляется на возвратной основе. Выделение бюджетных ас РГ. 1999. 19 окт. 2 Мы разделяем мнение тех, кто выступает за отмену неприкосновенности депутатов и введение их равной со всеми гражданами юридической ответственности за совершенные и установленные судом правонарушения СЗ РФ. 1998. № 12. Ст. 1351. 4 СЗ РФ. 1997. № 48. Ст. 5533. 5 РГ. 1998. 7 марта I Международный форум «Юртехнетика» сигнований для реализации Программы осуществляется в пределах средств, предусматриваемых федеральным бюджетом на соответствующий год» 1 Чисто технологическим является примечание (Для заполнения строк Выдано ив допускается использование штампов с необходимым наименованием) к п. 23 Инструкции о порядке оформления и выдачи международных водительских удостоверений (утверждена приказом МВД РФ от 28 сентября 1998 г. № Вряд ли можно сомневаться в сугубо технологическом характере следующего примечания к поручению Правительства РФ от 16 марта 1997 г Полужирным шрифтом в тексте Перечня выделены ответственные исполнители, курсивом — срок исполнения» 3 Двенадцать пунктов, и все технологического плана, содержат примечания к заполнению журнала учета лиц, находящихся в специализированном учреждении для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации. Все эти пункты детально описывают, как надо заполнять графы журнала, которые утверждены постановлением Министерства труда и социального развития РФ от 30 января 1997 г. № 4 Порядок приема, содержания и выпуска лиц, находящихся в специализированном учреждении для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации» 4 К этому же разряду примечаний относятся указания на способы технико-орга- низационного решения юридической задачи (проблемы. 4 июня 1997 г. (протокол № 3/57-97) на заседании Постоянного комитета по контролю наркотиков была утверждена Сводная таблица заключений Постоянного комитета по контролю наркотиков об отнесении к небольшим, крупными особо крупным размерам количеств наркотических средств, психотропных и сильнодействующих веществ, обнаруженных в незаконном хранении или обороте. В примечании к этому документу указывается «1. При определении размеров наркотических средств, психотропных и сильнодействующих веществ, находящихся в незаконном владении у физических лиц в виде пропитанных этими средствами тампонов, марли, бинтов и др, необходимо провести экстракцию данного конкретного средства или вещества с последующим пересчетом сухого остатка на соответствие размерам для данного вещества или средства, приведенным в сводной таблице» 5 Дефекты примечаний используемых в современном российском праве, сле- дующие. Первое. Они, бесспорно, затрудняют, осложняют осмысление нормативно- правого акта, конкретной юридической нормы. Второе. В обыденном правосознании функционирует стойкий стереотип о второстепенности, несущественности, малой значимости примечаний. Опрос 300 граждан показал, что 62% из них полагают возможным применение юридических норм без обращения к сопровождающим их примечаниям. Следовательно, перед правовой наукой и практикой стоит задача систематического разъяснения природы, роли и ценности примечаний вправе СЗ РФ. 1998. № 46. Ст. 5696. 2 БНА РФ. 1998. № 33. С. 16. 3 РГ. 1997. 25 марта Российские вести. 1997. 27 марта БВС РФ. 1997. № 8. С. Примечания в российском праве природа, виды, проблемы реализации 53 Третье Как отмечал И. Перетерский, примечания удлиняют ссылки на закон и часто затрудняют цитирование закона, особенно тогда, когда имеются примечания не к целой статье, а к отдельным пунктам какой-нибудь статьи» 1 Четвертое. Не оправдана многоликость текстуального оформления примечаний. Само слово примечание нормодателем применяется далеко не всегда. Используются для выделения примечаний цифры, звездочки. Требуется выработка единой формы обозначения примечаний в праве. Пятое. Нередко примечания помещаются в приложения к нормативно-право- вым актам, что, как правило, ведет к значительному утяжелению вспомогательной правовой информации. Фрагменты правового акта, где примечание располагается в приложении к документу, обычно выглядят громоздкими и неудобочитаемыми. Так, распоряжение губернатора Нижегородской области от 27 ноября 1997 г. О проверке легальности производства и оборота алкогольной продукции имеет три приложения, и одно из них (о журнале движения документов) дополняется примечанием банального содержания Журнал должен быть пронумерован, прошнурован и скреплен печатью» 2 Шестое. Анализ нормативно-правового материала показывает, что право- творческая практика не имеет единообразия относительно местоположения примечаний Чаще всего примечания в юридических актах идут в подстрочниках либо в конце документа. Вместе стем наблюдается немало ситуаций, когда примечание помещается в самом тексте, сразу после статьи акта. Так, целая серия текстовых примечаний содержится в Инструкции о порядке оформления и выдачи международных водительских удостоверений (утверждена приказом МВД РФ от 28 сентября 1998 г. № В Федеральном законе от 30 января 1999 г. О внесении изменения в статью 49 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях примечание (Хищение чужого имущества признается мелким, если стоимость похищенного имущества не превышает одного минимального размера оплаты труда, установленного законодательством Российской Федерации) также помещено сразу после новой редакции ст. 49 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях 5 Предоставляется целесообразным для точной и бесспорной идентификации примечаний вправе помещать их все-таки вне основного нормативного текста. Само наименование, правовая природа и функции этого приема юридической техники требуют помещать эту информацию как дополнительную к главному, базовому тексту. Седьмое. Абстрактность примечания — один из наиболее распространенных дефектов использования юридической техники. Отсутствие надлежащей конкретности и точности ведет к самым разным правоприменительным ошибкам. Два примера. Суд первой инстанции необоснованно квалифицировал получение взяток страшим следователем прокуратуры района как совершенное лицом, за Перетерский И. Указ. соч. С. 70. 2 Нижегородские новости. 1997. 10 дек См, например Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Государства Израиль о воздушном сообщении // СЗ РФ. 1998. № 48. Ст. 5859. 4 БНА РФ. 1998. № 33. С. 14–16. 5 РГ. 1999. 2 февр. См. также Федеральный закон от 25 июня 1998 г. О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации // РГ. 1998. 27 июня I Международный форум «Юртехнетика» нимающим государственную должность Российской Федерации Судебная коллегия при кассационном рассмотрении дела приговор изменила, указав в определении следующее. Как следует из примечания 2 к ст. 285 УК РФ, под лицами, занимающими государственные должности Российской Федерации, понимаются лица, занимающие должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий государственных органов. Согласно Сводному перечню государственных должностей Российской Федерации, утвержденному Указом Президента РФ от 11 января 1995 г, следователи прокуратур в их число не входят 1 Полагаем, что примечание 2 к ст. 285 УК РФ надо изложить более четко либо сам официальный перечень государственных должностей России поместить в качестве приложения, либо дать точную отсылку к нормативному документу, закрепляющему его. Восьмое. Примечаниям в силу ряда объективных причин присуща и некая психологическая уязвимость, а точнее, психологическая ущербность». Можно предположить, что при формулировании примечаний нормодатель психологически (может быть, не вполне осознанно) менее ответственно относится к тексту, позволяет себе менее выверенные и малодоказательные суждения. Иллюстрацией этого тезиса может служить интересный анализ некоторых примечаний, содержащихся в УК РФ, данный П. Н. Панченко. Согласно примечанию к ст. 224 УК лицо, добровольно сдавшее наркотические средства, освобождается от уголовной ответственности за приобретение сданных наркотических средства также за их хранение, перевозку и пересылку, нов этой норме ничего не говорится о правовых последствиях сдачи изготовленных наркотиков. Ловушку таит в себе и примечание к ст. 174 УК, предусматривающее возможность освобождения от уголовной ответственности лица, давшего взятку, если в отношении его имело место вымогательство или если это лицо после дачи взятки добровольно заявило о случившемся. Дело в том, что дача взятки — это такое преступление, которое, как правило, тянет за собой целый шлейф других преступлений, обычно совершаемых в целях накопления в нужном объеме предмета взятки. Закон не вникает в этот нюанс и фактически ставит явившихся с повинной под удар. Подобная случайность в уголовном законе, конечно жене оправдана. Более правильным было бы указать в упомянутом примечании, что лицо в рассматриваемых случаях освобождается не только от ответственности задачу взятки, но и за те преступления, которые совершаются в целях накопления предмета взятки, разумеется, притом непременном условии, что лицо, давшее взятку, отказалось, наряду с незаконно добытым имуществом, и от незаконных услуг взяткополучателя 1 БВС РФ. 1999. № 7. С. 13. 2 Неслучайны поэтому ошибки следствия и суда, связанные с применением примечания к ст. 174 УК см, например БВС РФ. 1992. № 4. С. 7, 8). 3 См Панченко П. Н Случай, вина и ответственность в уголовном праве // Правоведение. 1995. № 1. С. Примечания в российском праве природа, виды, проблемы реализации 55 Часто суды необоснованно признают виновными лиц, добровольно сдавших огнестрельное оружие и боеприпасы. Так, вопреки примечанию к ст. 218 УК РСФСР Ленинский районный суд г. Чебоксары признал Савинова виновным поч ст. 218 УК РСФСР за незаконное приобретение и хранение дома револьвера калибра 5,6 мм и патронов к нему, несмотря на то что он, задержанный по подозрению в совершении другого преступления, причастность к которому впоследствии не была установлена, и не знавший о производстве у него дома обыска, сам добровольно в ГОВД сделал заявление о наличии у него дома огнестрельного оружия 1 Абстрактным ив силу этого труднореализуемым является, по нашему мнению, примечание, которое содержит Уголовно-исполнительный кодекс РФ (подписан Президентом РФ 8 января 1997 г. Кодекс завершается Перечнем имущества, не подлежащего конфискации по приговору суда. К Перечню отнесено примечание следующего содержания Указанные в настоящем Перечне предметы могут быть конфискованы, если они обнаружены в количестве, явно превышающем потребности осужденного и его семьи, либо изготовлены из драгоценных металлов, являются предметами роскоши или имеют историческую или художественную ценность. По существу это самостоятельная управомочивающая норма права. Она вполне могла бы стать одиннадцатым пунктом в установленном Перечне. Нельзя не обратить внимание при этом на субъективизм и волюнтаризм примечания. Кто и как с достоверностью может определить разумные потребности осужденного и его семьи Допустим, ни один настоящий книголюб либо коллекционер (марок, монет, оружия, икон и т. п) никогда не признают объект своего интереса явно превышающим потребности. Девятое. Крупным принципиальным дефектом примечания является ситуация, когда в нем по непонятным причинам помещается самостоятельная юридическая норма. Глубоко был прав И. Перетерский, когда настаивал, что самостоятельные правила должны всегда излагаться в виде особых статей с литерной нумерацией. Такого рода дефектов российское право содержит немало. Три приложения к Федеральному закону от 24 июня 1999 г. № 121-ФЗ О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации содержат одинаковые примечания следующего содержания В случае наличия у кандидата, данные которого указываются в подписном листе, неснятой или непогашенной судимости в подписном листе указываются номер (номера) и наименование (наименования) статьи (статей) Уголовного кодекса Российской Федерации, на основании которой (которых) был осужден кандидата также статьи (статей) уголовного кодекса, принятого в соответствии с Основами уголовного законодательства Союза ССР и союзных республик, статьи (статей) закона иностранного государства, если кандидат был осужден в соответствии с указанными законодательными актами за деяния, признаваемые преступлением действующим Уголовным кодексом Российской Федерации, с указанием наименования этого закона. В случае наличия у кандидата помимо гражданства Российской Федера- 1 См Обзор судебной практики Верховного Суда РФ по рассмотрению уголовных дел в порядке надзора // БВС РФ. 1997. № 11. С. 17. 2 РГ. 1997. 16 янв. 3 Перетерский И. Указ. соч. С. 71. 56 I Международный форум «Юртехнетика» ции гражданства иностранного государства в подписном листе это указывается с указанием наименования соответствующего иностранного государства» 1 Полагаем, что юридическая новелла столь принципиального плана, правовая норма, призванная воспрепятствовать проникновению во власть криминалитета, должна находиться в тексте закона. В настоящее время это лишь техническая деталь избирательных документов, информирующая электорат о неснятой или непогашенной судимости кандидата в депутаты Государственной Думы. С учетом состояния преступности в России, по всей видимости, необходимо принятие развернутой императивной правовой нормы, позволяющей всем участникам избирательного процесса противодействовать криминальным структурам при внедрении ими своих людей в государственный аппарат. Постановление Правительства РФ от 6 апреля 1999 г. № 386 Об утверждении перечня должностей, на которых проходят службу граждане Российской Федерации, подлежащие обязательной государственной дактилоскопической регистрации завершается следующим образом Примечание. Обязательной государственной дактилоскопической регистрации подлежат граждане Российской Федерации, призываемые на военную службу. Вряд ли оправданно столь значимую норму права помещать в самом последнем абзаце его, да еще в примечании. Целесообразнее эту юридическую норму поместить в закон о воинской обязанности. Нельзя забывать, как сложно в России проходило принятие закона о дактилоскопировании, сколько критических комментариев было выпущено в средствах массовой информации об ущемлении прав и интересов граждан и о посягательстве государства на их частную жизнь. Десятое. К дефектам примечаний следует отнести и те из них, которые содержат ту или иную правотворческую ошибку. Теория юридических ошибок в стадии становления, и потому ошибочные примечания можно дать лишь фрагментарно, в первом приближении. Постановление губернатора Нижегородской области от 23 июля 1999 г. № 228 О размерах платы за пользование объектами животного мира, отнесенными к объектам охоты с изъятием их из среды обитания содержит следующее примечание Для иностранных граждан и лиц без гражданства плата за пользование объектами животного мира, отнесенными к объектам охоты, устанавливается в кратном размере от утвержденной» 4 Совершенно неясно — почему культивируется столь разное отношение к субъектам права. Это, пожалуй, социалистическая традиция двойного стандарта. Кстати, многие наши музеи также устанавливают большую плату для иностранцев, нежели для граждан России. Полагаем, что эту практику (при всей бюджетной бедности отечественных культурно-воспитатель ных учреждений) желательно прекратить. Еще со времен Древней Палестины (об этом вещает четвертая книга Моисея) известно Закон один и одни права да будут для вас и для пришельца, живущего у вас 1 СЗ РФ. 1999. № 26. Ст. 3178. 2 РГ. 1999. 20 апр. 3 О сущности и видах правотворческих ошибок см Лашков A. C. Правотворческие ошибки. Проблемы теории и практики автореф. дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 1999. 4 Нижегородские новости. 1999. 8 сент. 5 См Антология мировой правовой мысли. Вт. Т. 1. Античный мири восточные цивилизации. С. Примечания в российском праве природа, виды, проблемы реализации 57 Думается, примечания являются необходимым, неотъемлемым элементом тех- нико-юридического оформления правовых актов. Не только нормативных, но и интерпретационных, а также правоприменительных. Необходимость использования примечаний вправе обуславливается следующими основными факторами. Они удобны, практичны и оправданы тогда, когда правотворческий орган желает изменить объем действия юридической нормы. Вполне приемлемо оформление через примечания исключений из правил, ограничительных и расширительных законодательных оговорок. Так или иначе, но некоторые специальные нормы права 1 целесообразно помещать в примечания вне- посредственной связке с общей правовой нормой. В таком случае их системные связи будут более очевидны и реализация юридической нормы окажется не только более быстрой, но и экономной. Примечания необходимы тогда, когда нормативный акт невелик, не содержит большого числа сложных правовых конструкций и категорий, требующих отдельной статьи для серии законодательных дефиниций, в примечании можно поместить определение юридического термина. Согласно ст. 10 Инструкции о порядке допуска должностных лиц и граждан Российской Федерации к государственной тайне (утверждена постановлением Правительства РФ от 28 октября 1995 г. № 1050) военнослужащие военно-стро- ительных отрядов допускаются на техническую территорию режимных объектов для проведения секретных и несекретных работ на основании справок о допуске по третьей форме, выданных командованием. В самом низу страницы, в подстрочнике, звездочка расшифровывается и содержится определение режимного объекта административные и военные объекты, предприятия, учреждения и организации, для обеспечения функционирования которых установлены дополнительные меры безопасности». Статья 5. Положения о лицензировании деятельности в области использования атомной энергии (утверждено постановлением Правительства РФ от 14 июля 1997 г. № 865) содержит под звездочкой внизу текста примечание с дефиницией понятия радиационный источник. Под радиационным источником, согласно примечанию нормодателя, понимается только источник ионизирующего излучения, содержащий радиоактивные вещества 3 Примечания полезны и целесообразны тогда, когда содержат ссылки на отмененные или измененные акты. Оправдано помещать в примечаниях расшифровку разного рода сроков, размеров, объемов товаров и услуг. Статья 188 УК РФ Контрабанда содержит примечание Деяние, предусмотренное частью первой настоящей статьи, признается совершенным в крупном размере, если стоимость перемещенных товаров превышает двести минимальных размеров оплаты труда». Введенная в УК РФ 9 июля 1999 г. ст. 171 1 Производство, приобретение, хранение, перевозка или сбыт немаркированных товаров и продукции содержит похожее, но все-таки редакционно несколько иное примечание Крупным 1 См Сенякин И. Н Специальные нормы советского права. Саратов, 1987. 2 СЗ РФ. 1997. № 43. Ст. 4987. 3 РГ. 1997. 14 авг. 58 I Международный форум «Юртехнетика» размером в настоящей статье признается стоимость немаркированных товаров и продукции, в двести раз превышающая минимальный размер оплаты труда, установленный законодательством Российской Федерации на момент совершения преступления, а особо крупным размером — в пятьсот раз» 1 Протокол между Правительством Российской Федерации и Правительством Китайской Народной Республики о торгово-экономическом сотрудничестве в 1999 году от 25 февраля 1999 г содержит два приложения о конкретных объемах взаимно экспортируемых товаров и услуг. Каждое приложение снабжено примечанием об общем объеме поставки, где приводятся точные суммы. Более того, в обширном примечании ко всему второму приложению установлены некоторые процедуры рассмотрения претензий. Пункт 4 примечания, в частности, гласит В случае возникновения претензий по российским поставкам оборудования, материалов и услуг для ТЭС “Иминь” и “Суйчжун”, подтвержденным соответствующими организациями Сторон, Китайская Сторона будет своевременно регулировать объемы товарных поставок в соответствии с настоящим Приложением. В случае возникновения претензий по поставкам китайских товаров и услуг, подтвержденным соответствующими организациями Сторон, эти претензии будут рассматриваться в соответствии с условиями подписанных контрактов». Примечания целесообразны тогда, когда выполнение того или иного действия отдается на усмотрение субъекта. Так, п. 5 примечаний к приказу Министра обороны РФ от 11 марта 1999 г. № 99 О временном порядке заключения контрактов о прохождении военной службы гражданами Российской Федерации, военнослужащими Вооруженных Сил Российской Федерации с Министерством обороны Российской Федерации, назначения военнослужащих на воинские должности и освобождения от воинских должностей, присвоения воинских званий и увольнения военнослужащих с военной службы гласит Дополнения к контракту оформляются (при необходимости) в виде письменных приложений к нему по произвольной форме» 3 Примечания являются уместными и тогда, когда они устанавливают определенный правовой режим, связанный с особенностями климата, температурной спецификой деятельности, государственной тайной. Например, 7 пунктов примечаний к приказу директора Федеральной авиационной службы России от 11 декабря 1997 г. № 361 О введении в действие Положения о ведомственной охране Службы поискового и аварийно-спасательного обеспечения полетов Федеральной авиационной службы России определяют нормы снабжения специальной одеждой пожарных работников военизированной охраны МГА в зависимости от климатического района. В частности, примечания фиксируют полушубок выдается только в особом климатическом районе брюки хлопчатобумажные утепленные в м климатическом районе не выдаются» 4 «В случае, если данная информация отнесена к сведениям, составляющими государственную тайну, указывается только факт участия предприятия в выполнении работ (осуществлении поставок) для государственных нужд, — говорится 1 РГ. 1999. 14 июля Бюллетень международных договоров. 1999. № 6. С. 59–61. 3 БНА РФ. 1999. № 22. С. 87. 4 РГ. 1999. 22 апр. Примечания в российском праве природа, виды, проблемы реализации 59 в примечании к Инструкции о порядке представления документов для согласования Министерством юстиции РФ (заявлений, обращений, писем) на выдачу заключений о возможности экспорта (передачи, обмена) товаров и услуг, применяемых при создании ракет химикатов, оборудования и технологии двойного назначения, которые могут быть применены при создании химического оружия критичной ядерной продукции, оборудования, материалов или технологий двойного назначения, применяемых в ядерных целях товара или технологий двойного назначения 1 Примечания полезны и тогда, когда в нормативно-право вом или ином юридическом акте требуется привести пояснительный пример расчета какой-либо суммы, вычисления полагающегося отпуска, пересчета задолженности налогоплательщиков. Сами по себе примеры в нормативно-правовых актах выполняют немало полезных функций. Они позволяют достичь наибольшей конкретизации правовых норм, обеспечить их максимальную доходчивость, привить правопри- менителям некоторые практические навыки. Требуется, однако, оформлять их таким образом, чтобы не нарушать логику и стройность нормативно-правового акта. Зачастую примеры даются в приложениях к правовым документам, что вряд ли верно. Это неоправданно, в частности, и потому, что иногда примеры приводятся и к приложению. Так, к приложению № 1 постановления Государственного комитета РФ по стандартизации и метрологии от 22 апреля 1999 г. № 18 Обут- верждении Правил проведения государственной регистрации систем сертификации и знаков соответствия, действующих в Российской Федерации добавлен пример написания регистрационного номера системы сертификации — ГОСТ Р 3 В Инструкции о порядке выплаты сотрудникам органов внутренних дел, имеющим право на пенсию, ежемесячной доплаты (утверждена приказом министра внутренних дел РФ от 20 апреля 1999 г. № 300 4 ) в третьем приложении о порядке исчисления ежемесячной доплаты сотрудникам, имеющим право на пенсию, помещено сразу четыре подобных примера. От этого не только значительно утяжелено приложение, но ив целом инструкция выглядит малонормативной, если можно так выразиться. Дело в том, что примеры представляют собой детальное описание сроков, порядка подсчетов и сумм, которые должны выплачиваться заместителю начальника отдела внутренних дел подполковнику Петрову ПИ. (при выслуге 21 год, заместителю начальника органа внутренних дел подполковнику юстиции Сидорову С. С. (афганцу, «чернобыльцу» при выслуге 26 лет, начальнику органа внутренних дел полковнику милиции Соколову A. A. (выслуга 16 лет). Примечания необходимы, целесообразны тогда, когда требуется ввести исчерпывающий перечень тех или иных правовых ограничений, юридических тяготи обременений. Предельная четкость и градация действий правоохранительных органов в этом направлении могут только помочь эффективной организации ра- 1 РГ. 1998. 1 дек В приказе Министерства РФ по налогами сборам от 3 сентября 1999 г. Об утверждении Порядка пересчета задолженности налогоплательщиков (налоговых агентов) по уплате пени, по налогами сборам примеры, помещенные в тексте, занимают значительно больше места, нежели сами юридические нормы. См БНА РФ. 1999. № 40. С. 42–46. Если бы эти примеры были размещены в примечаниях, то приказ министерства выглядел бы компактным РГ. 1999. 11 авг. 4 РГ. 1999. 4 авг. 60 I Международный форум «Юртехнетика» боты. В качестве удачного примера использования этого приема юридической техники можно привести примечание к Списку лиц, в отношении которых осуществляется контроль и профилактическая работа (утвержден приказом МВД РФ 11 декабря 1996 г. № 653 О внесении изменений и дополнений в нормативные акты МВД России. Примечание четко предписывает В данном списке учитываются следующие категории лиц освобожденные из мест лишения свободы, подпадающие под действие Положения об административном надзоре и состоящие под административным надзором и осужденные к мерам наказания, несвязанным с лишением свободы освобожденные от уголовной ответственности по нереабилитирующим основаниям подследственные, не взятые под стражу на период расследования и рассмотрения уголовного дела в суде допускающие правонарушения в сфере семейно-быто вых отношений хронические алкоголики и наркоманы из числа состоящих на учете в учреждениях здравоохранения, систематически допускающие правонарушения психически больные лица, представляющие непосредственную опасность для себя и окружающих, состоящие на учете в учреждениях здравоохранения несовершеннолетние правонарушители, состоящие на учете в подразделениях по делам несовершеннолетних разыскиваемые лица из числа жителей административного участка» 1 Примечания уместны и необходимы тогда, когда в нормативно-правовом акте используется сокращение тех или иных наименований (органов власти, материала, деятельности). Распоряжением Администрации Президента РФ и Аппарата Правительства РФ от 9 сентября 1999 г. предложено использовать сокращенные наименования федеральных органов исполнительной власти при подготовке проектов распоряжений Президента РФ, распоряжений Правительства РФ, протоколов заседаний и совещаний, служебных писем, в документах справочного характера и приложениях (нетекстовых) к указам Президента РФ и постановлениям Правительства РФ, а также при подготовке проектов актов Президента РФ и актов Правительства РФ об утверждении положений о федеральных органах исполнительной власти. При подготовке проектов указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ и иных официальных документов (международных договоров и других) используются полные наименования федеральных органов исполнительной власти. В примечания целесообразно выносить полные наименования и желательно придерживаться при этом официальных рекомендаций. Вышеуказанным распоряжением Администрации Президента РФ и Аппарата Правительства РФ опубликован Перечень полных и сокращенных наименований федеральных органов исполнительной власти. Именно эти наименования и надлежит использовать 1 Российские вести. 1997. 13 февр. 2 РГ. 1999. 21 сент. Примечания в российском праве природа, виды, проблемы реализации 61 в правовых текстах. Или не использовать сокращения, если они не предусмотрены (например, Управление делами Президента Российской Федерации не имеет сокращенного наименования). Полагаем, что проблема сокращений, используемых в правовых актах, не должна объединяться с определениями, традиционно присутствующими в актах. Факты такого объединения отмечаются все чаще. Так, глава первая приказа директора ФАС России от 30 декабря 1998 г. № 375 называется Основные определения и сокращения, применяемые в целях настоящих федеральных авиационных правил. Думается, определения в правовых актах играют несравненно большую роль, чем сокращения, и потому заслуживают отдельного места в структуре правовых актов. Интересно отметить, что значение сокращений в юридических нормах отчетливо понимала правовая мысль Древнего Рима. Поэтому поводу имеется развернутый и вполне определенный фрагмент в Конституции «Танта» (это императорское постановление, названное по начальному слову латинского текста «Tanta», было издано 16 декабря 533 г. В частности, в этом документе устанавливается Мы установили. наказание за подлоги в отношении тех, кто в будущем осмелится переписывать наши правовые установления посредством непонятных сокращений. Все, а именно, имена знатоков права, названия разделов и порядок книг, мы предписываем выявлять через последовательность буква не посредством сокращений, так что пусть тот, кто приобрел такую книгу, в которой в каком-либо месте книги или сочинения есть сокращения, знает, что он стал собственником кодекса без правового эффекта мы никому не даем разрешение что-либо зачитывать в судебном разбирательстве из такого кодекса, который в ка- кой-либо своей части имеет порок сокращений. Сам же переписчик, который осмелился их вписать, не только будет наказан карой за уголовное преступление в соответствии стем, что было сказано, но и должен будет внести оценку книги в двойном размере ее собственнику, если тот в неведении или приобрел такую книгу, или позаботился о ее составлении» 2 Примечания особенно необходимы и тогда, когда в нормативно-правовом акте используются многозначные термины и требуется установить, в каком именно значении в этом документе используется термин. Образцовым, на наш взгляд, примером использования примечания в таком ключе может служить приказ Федеральной архивной службы России и Министерства юстиции РФ от 2 августа 1999 г. № 3 8/23 Об утверждении Правил передачи в государственные архивы книг государственной регистрации актов гражданского состояния, собранных из первых экземпляров записей актов гражданского состояния, и метрических книг. Примечания к приложению № а этого акта содержат 1 Ныне Федеральная служба воздушного транспорта России. См приказ директора Федеральной службы воздушного транспорта России от 23 июля 1999 г. № 19 О внесении изменений и дополнений в приказ директора ФАС России от 30 декабря 1998 г. № 375 Об утверждении федеральных авиационных правил обязательной сертификации, инспектирования и контроля деятельности экс- плуатантов в Российской Федерации // РГ. 1999. 23 сент. 2 Антология мировой правовой мысли. Вт. Т. 1. Античный мири восточные цивилизации. СВ предыдущем фрагменте текста Конституции «Танта» зафиксирован прямой категоричный запрет включать в эти правовые установления толкования, кроме тех случаев, когда кто-либо захочет перевести их на греческий язык в том же порядке и последовательности, в которой составлен римский вариант, или если кто-то предпочтет составить примечания для такого понимания разделов I Международный форум «Юртехнетика» не определения, а простые короткие пояснения что понимается под терминами дело, индекс дела, заголовок дела. Легко представить себе многоликость термина дело. В уже упоминавшемся этимологическом словаре русского языка Макса Фасмера нас первого тома под делом понимается искусство, ремесло и даже пушка, оружие. Примечание же к рассматриваемому акту устанавливает Дело — актовая книга (метрическая книга)» 1 Близко к этому примыкают ситуации, когда в нормативно-правовом акте обозначается одно конкретное значение двух или более терминов. Полагаем, что этот фрагмент любого нормативного акта лучше всего оформлять примечанием, чтобы не распылять внимание субъекта права на детали основного текста. Так, преамбула Федерального закона Российской Федерации от 6 октября 1999 г. Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации завершается следующим абзацем В настоящем Федеральном законе термины исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации и органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации используются водном значении. Думается, это государственное установление необходимо было оформить в качестве примечания. Примечания при определенных ситуациях и условиях вполне могут и должны использоваться в качестве относительно самостоятельной формы внесения изменения (конкретизации либо дополнения) нормативно-правовых актов. Удобство использования примечаний здесь в том, что базовый текст акта остается в целости и неприкосновенности. Как в издательском деле практически невозможно избежать опечаток, таки в правотворчестве неизбежно существование пробелов и иных дефектов юридических норм и нормативных актов. Поэтому введение примечаний может существенно облегчить преодоление и даже устранение многих изъянов нормативного акта без его кардинальной переработки. Речь идет о том, что примечания способны выполнить пожарную роль могут чрезвычайно быстро дополнить либо уточнить юридическую норму (нормативно- правовой акт. Имеются ввиду ситуации, когда на последнем этапе подготовки нормативно-правового акта выявляется необходимость его дополнения или изменения. В этих случаях, чтобы избежать ломки нумерации статей (особенно крупного юридического документа, и можно прибегнуть к примечанию. Примечания удобны и при оформлении юридических последствий деятельности отрицающего законодателя, то есть при признании, например, Конституционным Судом России какой-либо правовой нормы, несоответствующей Конституции. При новом опубликовании закона, одно из положений которого признано неконституционным, — пишет судья Конституционного Суда РФ Г. Гаджиев, — отмененное положение не воспроизводится ив примечании указывается, каким постановлением Конституционного Суда пробита брешь в законе» 3 Полагаем, что качество не только отрицающего, но и положительного законодателя должно быть официально признано за высшими судебными инстан- 1 БНА РФ. 1999. № 40. С. 8. 2 РГ. 1999. 19 окт. 3 Гаджиев Г. Правовые позиции Конституционного Суда РФ как источник конституционного права Конституционное право восточноевропейское обозрение. 1999. № 3 (28). С. Примечания в российском праве природа, виды, проблемы реализации 63 циями Российской Федерации. Правовые позиции Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, а также высших судов субъектов Федерации могут и должны признаваться источником действующего российского права. Примечания здесь могут сыграть важную технико-посред- ническую функцию становления и распространения этой важной формы отечественного права. Желательно, однако, законодательно закрепить именно этот прием юридической техники в качестве обязательного. Необходимо, чтобы все подобные решения судебных инстанций оформлялись примечанием. Считаем необходимым высказать следующее предложение. Учитывая многочисленность и разнообразие примечаний в действующем российском законодательстве, желательно аналитическое обобщение практики их применения Целесообразнее всего начать с отраслевых обобщений. Имеющийся опыт Верховного Суда РФ, Арбитражного Суда РФ обобщений и обзоров по уголовными гражданским делам вполне может быть распространен на этот прием юридической техники. Это тем более необходимо, если учесть, что судебные ошибки при применении примечаний к тем или иным статьям УК РФ встречаются не столь уж редко. В качестве примера можно привести постановление президиума Верховного Суда РФ от 23 июля 1997 г. Лицо не может быть освобождено от уголовной ответственности за похищение человека, если освобождение заложника (похищенного) состоялось после выполнения требований похитителя» 1 Заместитель Председателя Верховного Суда РФ в протесте, не оспаривая правильность и объективность установленных судом первой инстанции обстоятельств совершения Расуловым преступлений, доказанность его вины и правильность квалификации его действий, поставил вопрос об отмене судебных постановлений, прекращении уголовного дела и освобождении Расулова от уголовной ответственности на основании ст. 126 и 206 УК РФ (диспозиции которых соответствуют содержанию ранее действовавших ст. 125 1 и 126 1 УК РСФСР). По его мнению, в данном случае должны быть учтены примечания устанавливающие, что лица, похитившие человека или удерживающие его в качестве заложника, освобождаются от уголовной ответственности в случае, когда они добровольно освободили заложника (либо похищенного) и если в их действиях не содержится иного состава преступления. Президиум Верховного Суда РФ 23 июля 1997 г. протест оставил без удовлетворения, указав следующее. Как видно из материалов дела, освобождение удерживаемого в качестве заложника Шахбанова Ш. осуществлено Расуловым и его соучастниками только после того, как Магомедова З. была освобождена родственниками Шахбанова. Таким образом, фактически заявленные требования похитителей оказались выполненными. Действия Расулова нельзя расценивать как добровольные в том смысле, как добровольность понимается уголовным законом, поскольку фактическое освобождение потерпевшего состоялось уже после выполнения условий, выдвинутых похитителями, когда их цель была достигнута и оказался утраченным смысл дальнейшего удержания заложника. При таких обстоятельствах Расулов не может быть освобожден от уголовной ответственности на основании примечаний к ст. 126 и 206 УК РФ БВС РФ. 1998. № 6. С. 12, 13. 64 I Международный форум «Юртехнетика» Заключая анализ природы, видов и возможностей использования примечаний вправе, представляется полезным привлечь внимание к тем проблемам, которые ждут своего исследователя. В проблемное поле этой темы входит исследование субъективного и объективного в примечаниях. Прежде всего интересен аспект выявления субъективного и объективного в содержании и форме самих правовых примечаний как объектов юридической действительности. Не менее интересно установить различие между объективными субъективным потенциалом примечаний вправе и их реальной отдачей, эффективностью реализации. Примечания вправе (как, пожалуй, и все другие приемы юридической техники) автоматически не гарантируют немедленного и полного успеха. Плодотворным может оказаться исследование ценности примечаний вправе. Детальная аксиологическая характеристика этого приема юридической техники может помочь высветить не только их глубинные нравственно-психологические дефекты, но и способствовать выработке неординарных путей их устранения. Примечания вправе не только теоретический объект анализа, а часть, элемент юридической практики, и не только правотворческой. Примечания содержат и интерпретационные акты (значит, это элемент интерпретационной практики, и правоприменительные акты (значит, это элемент правоприменительной практики. Так, интересное примечание содержит такой акт официального толкования, как Разъяснения о некоторых вопросах проведения предвыборной агитации в период избирательной кампании по выборам депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, принятый Центральной избирательной комиссией РФ. К разъяснениям прилагается перечень организаций телерадиовещания и периодических печатных изданий, обязанных предоставлять возможность проведения предвыборной агитации избирательным объединениям, избирательным блокам, зарегистрировавшим федеральные списки кандидатов. Перечень снабжен следующим примечанием Знаком * отмечены специализированные организации телерадиовещания и средства массовой информации, подпадающие под действие п. 10 ст. 55 Федерального закона Российской Федерации О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации”». Соотношение нормативно-правовых, если можно так выразиться, примечаний и интерпретационных примечаний — весьма непростая теоретическая и практическая задача. Примечания — довольно интересный и благодатный объект сравнительного правоведения. Ждет своего исследователя-компаративиста сложнейшая проблема сравнения примечаний российского законодательства с примечаниями, содержащимися в других правовых семьях мира. Нетрудно представить себе ценность научной информации об особенностях примечаний в правовой семье общего права, в романо-германской правовой семье, в мусульманской и индусской правовых семьях, латиноамериканском и дальневосточном праве 1 РГ. 1999. 20 авг. 2 О специфике названных правовых семей см Саидов АХ Основные правовые системы современности Теория государства и права учебник / под ред. В. К. Бабаева. МС. Примечания в российском праве природа, виды, проблемы реализации 65 |