Технико. Технико-юридический анализ правотворческой реальности современно. Доклады на международных форумах Юртехнетика
 Скачать 1.8 Mb.
|
|
Примечания в российском праве природа, виды, проблемы реализации 33 различны. Объясняется это не только существующим многообразием форм правления, политических режимов, многоликостью государственно-территориальных устройств, но и рядом других факторов. В тоже время конституциям разных государств присуще много общего. Наряду с разделами (главами, частями, конституции включают, как правило, преамбулу (введение, переходные и заключительные положения, приложения (графики, схемы, таблицы). Проблема примечаний в конституциях относится к разряду неисследованных. Можно сказать, что она юридической наукой даже не поставлена. По всей видимости, представители науки конституционного (государственного) права считают эту проблему мелкотравчатой либо незначительной частностью. Между тем комплексный анализ этого технико-юридического феномена может высветить серию далеко непростых, сущностных процессов и тенденций конституционного развития. Именно этим обстоятельством и вызвано наше обращение к сравнительно-правовому анализу примечаний в конституциях зарубежных стран и России. В современных зарубежных конституциях примечания встречаются редко 1 Так, приложение пятое (Присяга на верность) Конституционного акта 1867 г, являющегося составной частью Конституции Канады, имеет следующее содержание клянусь, что буду верными истинно преданным Ее Величеству Королеве Виктории. А примечание звучит так Имя Короля или Королевы Соединенного Королевства Великобритании и Ирландии время от времени соответственно должно меняться» 2 Конституция Греции 1975 г. в ряде статей (например, ст. 5, 22, 32, 37, 38, 41) содержит объяснительное заявление или пояснительное заявление (ст. 94, 106), которые по сути своей есть нечто иное, как примечания к тексту соответствующей статьи либо ее части. Например, объяснительное заявление ст. 22 Конституции Греции устанавливает Общие условия труда включают определение способов взимания и возврата профсоюзными организациями взносов от своих членов, предусмотренных их уставами. Статью 5 Конституции Греции сопровождает следующее примечание Не подпадают под действие пункта 4 запрещения в силу акта прокурора в целях уголовного преследования или принятия мер, оправдываемых защитой здравоохранения или здоровья больных, как это определяется законом 1 Репрезентативному анализу были подвергнуты конституции Австрии, Бельгии, Великобритании, Германии, Греции, Дании, Ирландии, Испании, Италии, Люксембурга, Нидерландов, Португалии, Финляндии, Франции, Швеции (см. тексты в сб.: Конституции государств Европейского союза / под общ. ред. Л. А. Окунькова. М, 1997), США, Канады, Японии (см. тексты в сб.: Конституции зарубежных государств. М, 1997), Швейцарии (см Современные зарубежные конституции. М, 1992), Мексики (см Мексиканские Соединенные Штаты конституция и законодательные акты. М, 1986), Польши (см Конституционное (государственное) право зарубежных стран / отв. ред. Б. А. Страшун. МС, Болгарии, Венгрии (см Конституции государств Восточной Европы. М, 1996), Армении, Беларуси, Грузии, Казахстана, Кыргызстана, Молдовы, Туркменистана, Узбекистана, Украины, Литвы, Эстонии (см Новые конституции стран СНГ и Балтии: сборник документов / под ред. H. A. Михалевой. е изд. М, 1996), Вьетнама, Китая, Кубы, Монголии (сб.: Конституции социалистических государств. М, 1987). 2 Конституция Канады // Конституции зарубежных государств. МС Конституция Республики Греции // Конституции государств Европейского союза / под общ. ред. Л. А. Окунькова. МС Международный форум «Юртехнетика» Нормативный характер такого объяснительного заявления ничем не отличается от конституционной сущности непосредственно самих статей. Например, Законом о конституционной реформе от 12 марта 1986 г. внесены изменения как в содержание ст. 41 Конституции Греции, таки в содержание объяснительного заявления» 1 Использование примечаний в конституционном тексте известно и отечественной конституционной практике. В Конституции (Основном законе) РСФСР от 10 июля 1918 г. ст. 25 предусматривает Всероссийский съезд Советов составляется из представителей губернских съездов Советов по расчету 1 депутат на 25 000 избирателей и представителей съездов Советов по расчету 1 депутат на 125 000 жителей. Примечание 1. В случае, если губернский съезд Советов не предшествует Всероссийскому съезду Советов, то делегаты на последний посылаются непосредственно уездными съездами Советов. Примечание 2. В случае, если областной съезд Советов непосредственно предшествует Всероссийскому съезду Советов, то делегаты на последний могут быть посланы областным съездом Советов» 2 Особого внимания заслуживает примечание к ст. 41, которое принципиально меняет смысл конституционной нормы Все постановления и решения Совета Народных Комиссаров, имеющие крупное общеполитическое значение, представляются на рассмотрение и утверждение Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета Советов. Примечание Мероприятия, требующие неотложного выполнения, могут быть осуществлены Советом Народных Комиссаров непосредственно» 3 В целом первая советская конституция содержит 5 статей, в которых используются примечания. Конституция СССР от 31 января 1924 г. лишь однажды использует примечание (ст. 15). А Конституция СССР от 5 декабря 1936 гуже не использует примечание как элемент юридической техники. Примечания в конституциях в определенной степени заменяют заключительные и переходные положения, а также приложения. Заключительные и переходные положения обычно во всех конституциях имеют однообразное содержание. Они сформулированы, как правило, не в виде статей, а сплошным текстом, в них содержатся нормы о сроках вступления отдельных статей Конституции в силу, порядок замены отдельных конституционных институтов новыми. Так, во втором разделе Конституции РФ (1993 г) закрепляются положения по вопросам, которые связаны с введением новой Конституции в действие, соотношение Конституции и Федеративного Договора, порядок применения нормативных правовых актов, действовавших до вступления в силу настоящей Конституции, основания, в соответствии с которыми продолжают действовать ранее образованные органы. Среди конституций республик в составе России следует выделить Конституцию (Основной закон) Республики Карелии. В ней содержатся примечания к разделу Основы конституционного строя, к разделу IV Органы государственной власти Республики Карелии, к ст. 87 Конституционный Суд Республики 1 Конституция Республики Греция. С. 385. 2 Сборник нормативных актов по советскому государственному праву. МС Там же. С. Примечания в российском праве природа, виды, проблемы реализации 35 Карелии. Эти примечания носят справочный и переходный характер. Наличие данных примечаний, по всей видимости, компенсирует отсутствие в Конституции Республики Карелии раздела Заключительные и переходные положения». Из сравнительного анализа российского и зарубежного конституционного законодательства можно сделать вывод примечания (форма их выражения в данном случае не столь важна) как полноценные компоненты структуры конституций чаще всего содержатся в основных законах тех государств, где происходит смена общественно-политического строя и принимается новая конституция, которая закрепляет иные государственно-правовые институты. В принципе положения второго раздела Конституции РФ можно перенести в постатейные примечания в самом тексте Конституции. Возникает, однако, вопрос что это дает С одной стороны, это нарушит устоявшуюся традицию структурного построения Конституции РФ. С другой, это в какой-то степени облегчит восприятие Основного закона российскими гражданами. Известно, что короткие и емкие формулировки статей Конституции обязательно проходят этап личного восприятия. Отдельные статьи Конституции РФ с самого начала и до сих пор являются предметом острых дискуссий, чреваты взаимными претензиями различных ветвей власти. В этих случаях потребуется официальное толкование, право на которое принадлежит Конституционному Суду. Думается, что примечания в Конституции РФ можно и нужно применять в форме сносок на постановления Конституционного Суда РФ о толковании конкретной статьи (части статьи) Конституции РФ, указывая только выходные данные постановления. В тоже время не следует забывать, что в тексте Конституции РФ содержатся положения о регулировании конкретных конституционно-правовых отношений различными нормативными правовыми актами. Это обстоятельство в значительной степени снимает (и одновременно объясняет редкость использования примечаний) вопрос о необходимости введения многих примечаний в текст Конституции, поскольку последние могут и должны найти свое отражение (если это необходимо) в отраслевом законодательстве. Относительно редкое использование примечаний в российских и зарубежных конституционных текстах имеет ряд закономерных теоретических и практических предпосылок. Во-первых, в системе писаных источников права конституция занимает особое место. Ее отличает от других нормативно-правовых актов особый (весьма высокий по уровню обобщения) предмет регулирования, высшая юридическая сила, учредительный характер, особые функции (организационная, политическая, стабилизирующая, особый порядок изменения. Именно потому, что конституции — высокоабстрактные и обычно относительно небольшие по объему нормативные акты, примечания в них используются гораздо реже, чем в кодексах и текущем законодательстве. Во-вторых, текстуальное выражение конституционных норм отличается предельной краткостью, что объясняется не только особой, тщательной разработкой конституционных категорий, понятий, конструкций наукой и практикой, но и длительным историческим опытом становления конституционных стандартов, а также преемственностью в интерпретации смысла, придаваемого конституционным нормам правоприменительной практикой I Международный форум «Юртехнетика» В-третьих, нельзя сбрасывать со счетов существование своеобразной конституционной моды, проявляющейся в тенденциях копирования (порой слепого, некритического) конституционных моделей, подражания форме конституционного языка. Не секрет, что разработчики конституций, помимо прочего, стремятся придать своему детищу так называемый товарный вид — образ визитной карточки страны. Нередко на этом концентрируется основное внимание национальных «отцов-основателей». В-четвертых, существенное влияние на конституции государств оказывают общепризнанные стандарты международного права. Однако такое влияние имеет и негативный аспект. Для того чтобы стать общепризнанной большинством государств, норма международного права должна обладать качеством совместимости, непротиворечивости правовым устоям различных обществ. А это возможно лишь посредством предельно сжатых, концентрированных формулировок либо, напротив, благодаря использованию в международных документах формулировок декларативного свойства, по сути ник чему не обязывающих государства. Очевидно, что примечания в таком случае не вполне уместны. К тому же, думается, в известной мере роль примечаний в международном праве выполняют юридические оговорки, благодаря которым государства объясняют свои особые позиции относительно применения конкретных правоположений. В конечном итоге созданные таким образом общепризнанные стандарты международного права внедряются впоследствии в конституционные тексты. Одна из функциональных ролей примечания, как уже отмечалось, это дополнение, уточнение информации, заложенной в конституционной правовой норме. В качестве конкретизирующего средства примечания вполне применимы в конституциях. Посредством примечаний можно более доходчиво донести до соответствующих субъектов точный смысл правовой нормы, придаваемый ей нормотворческим органом. Использованием примечаний удается сориентировать правопримени- телей на единообразном, вне зависимости от конъюнктурных и иных условий, толковании конституционных правовых норм. Поэтому использование примечаний в конституционных текстах не лишено смысла, особенно для тех государств, где политика превалирует над правом, ив периоды не только резких революционных, но и существенных эволюционных преобразований стран. Подобный инструмент юридической техники необходим, например, при многократном употреблении одного термина в различных статьях конституции, но при этом в различных контекстах и логических взаимосвязях. На конституционном уровне задача единообразного толкования конституционных положений, как уже отмечалось, решается соответствующими органами конституционного контроля. В тоже время интерпретационная практика, например, Конституционного Суда РФ, не лишена противоречий. Свидетельством тому может служить толкование терминологических словосочетаний, использующих в своей основе понятие закон. Проблема в данном случае состоит в неопределенности того, что понимается в конституционных формулировках под термином закон — федеральный конституционный или 1 См Шутак И. Д Общая теория правовых оговорок. СПб., Примечания в российском праве природа, виды, проблемы реализации 37 федеральный закон, закон субъекта федерации или закон органа местного самоуправления Из Конституции России однозначный ответ вывести трудно. Проследим, как подходит к этому вопросу Конституционный Суд РФ на примере двух конституционных норм. Согласно ч. 1 ст. 27 Конституции РФ каждый, кто законно находится натер- ритории Российской Федерации, имеет право свободно передвигаться, выбирать местопребывания и жительства. Конституционный Суд в постановлении от 4 апреля 1996 г. По делу о проверке конституционности ряда нормативных актов города Москвы постановил признать несоответствующей Конституции РФ ст. 2 Закона г. Москвы от 14 сентября г. О сборе на компенсацию затрат городского бюджета по развитию инфраструктуры города и обеспечению социально-бытовыми условиями граждан, прибывающих в г. Москву на жительство». По мнению Суда, правовой режим ограничений права на выбор места жительства может вводиться только федеральным законом в той мере, в какой это необходимо в целях Таков, по мнению Суда, смысл формулировки ч. 3 ст. 55 Конституции РФ. Указанное понимание ч. 3 ст. 55 Конституции РФ прослеживается ив постановлении Конституционного Суда от 2 июля 1997 г В абз. 3 п. 2 мотивировочной части постановления вновь указано, что статья 27 (часть 1) Конституции Российской Федерации закрепляет право каждого, кто законно находится на территории Российской Федерации, свободно передвигаться, выбирать местопребывания и жительства. Это право может быть ограничено в соответствии со статьями 55 (часть 3) и 56 Конституции Российской Федерации, но только федеральным законом ив той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства». В другом постановлении от 21 июня 1996 г. Конституционный Суд отмечает, что в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина, а ограничения прав и свобод могут быть установлены лишь федеральным законом и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства 1 См абз. 2 п. 2 резолютивной части постановления Конституционного Суда РФ от 4 апреля 1996 г. По делу о проверке конституционности ряда нормативных актов города Москвы и Московской области, Ставропольского края, Воронежской области и города Воронежа, регламентирующих порядок регистрации граждан, прибывающих на постоянное местожительство в названные регионы // РГ. 1996. 17 апр. 2 См Постановление Конституционного Суда от 2 июля 1997 г. № П По делу о проверке конституционности чисти ч. 6 ст. 4 Закона Московской области от 5 июля 1996 г. О сборе на компенсацию затрат бюджета Московской области по развитию инфраструктуры городов и других населенных пунктов области и обеспечению социально-бытовыми условиями граждан, прибывающих в Московскую область на постоянное жительство // СЗ РФ. 1997. № 27. Ст. 3304. 3 Абзац 5 п. 3 мотивировочной части постановления Конституционного Суда РФ от 21 июня 1996 г. № П По делу о проверке конституционности отдельных положений статьи 20 Закона Республики Башкортостан О выборах депутатов Государственного Собрания Республики Башкортостан” в связи с запросом судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Республики Башкор- тостан» // СЗ РФ. 1996. № 27. Ст. 3344. 38 I Международный форум «Юртехнетика» Между тем, если следовать логике рассуждений Конституционного Суда, то структура конституционной нормы ч. 3 ст. 55 должна иметь вид только федеральным законом и только в предусмотренных случаях. Однако конституционная норма ч. 3 ст. 55 выглядит иначе Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере Как видим, перед словами федеральным законом нет ни предлога только, ни предлога «лишь». Отсюда логично заключить ограничения прав и свобод человека и гражданина могут осуществляться не только при помощи федерального закона, но и посредством закона субъекта Федерации. Однако Конституционный Суд настаивает на собственном истолковании, даже превышая конституционно установленную компетенцию. В уже приведенном нами постановлении Конституционного Суда РФ от 4 апреля 1996 г приводится разъяснение положения ч. 2 ст. 1 Закона РФ от 25 июня 1993 г. Оправе граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации, согласно которому такие ограничения допускаются только на основании закона. По мнению Суда, эта норма не подлежит расширительному толкованию, ибо в данном случае понятием закон охватываются исключительно федеральные законы, ноне законы субъектов Российской Федерации, поскольку иначе названной норме придавался бы неконституционный смысл». Между тем Конституция РФ в ч. 5 ст. 125 однозначно определяет, что Конституционный Суд дает толкование Конституции РФ, без указания направо- мочие по толкованию законов. Итак, если не принимать во внимание наши возражения, то согласно позиции Конституционного Суда понятием законно в ч. 1 ст. 27 Конституции РФ охватываются только федеральные законы. Обратимся теперь к другой конституционной норме. Статья 57 Конституции РФ устанавливает Каждый обязан платить законно установленные налоги и сборы». Здесь, по мнению Конституционного Суда РФ, смысл термина законно уже иной. Кстати, такая интерпретация осуществляется Конституционным Судом в приведенном нами постановлении от 4 апреля 1996 года. Так, в абз. 3 п. 4 мотивировочной части постановления указывается Для субъекта Российской Федерации не исключается возможность устанавливать собственные налоги и сборы, но лишь в пределах, определенных Конституцией РФ, и с соблюдением основных прав и свобод граждан. Вместе стем установить налог или сбор можно только законом. Налоги, взимаемые не на основе закона, не могут считаться законно установленными (статья 57 Конституции Российской Федерации См. абз. 7 п. 3 мотивировочной части постановления Конституционного Суда РФ от 4 апреля 1996 г. По делу о проверке конституционности ряда нормативных актов города Москвы и Московской области, Ставропольского края, Воронежской области и города Воронежа, регламентирующих порядок регистрации граждан, прибывающих на постоянное местожительство в названные регионы // РГ. 1996. 17 апр. 2 См. абз. 7 п. 3 мотивировочной части постановления Конституционного Суда РФ от 4 апреля 1996 г. По делу о проверке конституционности ряда нормативных актов города Москвы и Московской области, Ставропольского края, Воронежской области и города Воронежа, регламентирующих порядок регистрации граждан, прибывающих на постоянное местожительство в названные регионы // РГ. 1996. 17 апр. |