Технико. Технико-юридический анализ правотворческой реальности современно. Доклады на международных форумах Юртехнетика
 Скачать 1.8 Mb.
|
|
Концепция законопроекта понятие, элементы, виды, проблемы реализации 1 Термин концепция в современной гуманитарной науке прилагается к самым разным объектам (предметам, употребляется очень часто ив самых различных контекстах. Известны, например, докторские исследования научной концепции беговой нагрузки в легкой атлетике, концепции воспитания локальной выносливости в циклических видах спорта, концепции педагогического стимулирования, «лингвометодической концепции обучения русской интонации филологов- иностранцев, концепции инвариантности в системе преподавания дисциплин естественного цикла, концепции стратегического управления организацией» 2 Разработана Концепция организации питания среднестатистических слоев населения на основе национальных традиций. В правоведении и юридической практике за истекшее десятилетие предлагались и реализовывались концепции о гражданско-правовом характере отношений в международном частном праве о развитии международных связей субъектов Российской Федерации развитии современного уголовного права законе о печати и информации о законе о нормативных актах некоторых аспектах конституционной реформы в РФ законе о государственной службе новом Трудовом кодексе Монгольской народной республики Союзном договоре законодательстве союзной республики о местных Советах организации и экспертном обеспечении законодательной деятельности Государственной Думы о развитии законодательства в сфере обеспечения информационной безопасности Российской Федерации 1 Законотворческая техника современной России состояние, проблемы, совершенствование сборник статей. Вт под ред. д-ра юрид. наук, проф, акад. РАЕН и ПАНИ, засл. деятеля науки В. М. Ба- ранова. Нижний Новгород, 2001. Т. 1. С. 82–133. 2 См. например Нгуен Кыонг. Концепция непрерывной методической подготовки учителя химии во Вьетнаме автореф. дис. ... д-ра пед. наук. М, 1987; Ежозань Е. Концепция оптимизации системы обучения русскому языку как иностранному в польском юридическом вузе автореф. дис. ... д-ра пед. наук. М, 1989; Александров Г. Н Разработка общей концептуальной модели программированного обучения автореф. дис. ... д-ра пед. наук. М, 1993; Пряникова В. Г Становление и развитие концепции педагогического стимулирования в теории советской педагогики (1917–1980 гг.): автореф. дис. ... д-ра пед. наук. М, 1993; Богуславский М. Ф Формирование концепции содержания общего среднего образования единой трудовой школы РСФСР автореф. дис. ... д-ра пед. наук. М, 1994; Локтев С. А Организация педагогической концепции преобразования системы подготовки спортивного резерва в беге на средние и длинные дистанции автореф. дис. ... д-ра пед. наук. М, 1994; Смирнов В. Р Научная концепция беговой нагрузки в легкой атлетике автореф. дис. ... д-ра пед. наук. М, 1995; Резник НИ Концепция инвариантности в системе преподавания дисциплин естественного цикла автореф. дис. ... д-ра пед. наук. Челябинск, 1996; Сафронова Е. Г Лингвометодическая концепция обучения русской интонации филологов-иностранцев: автореф. дис. ... д-ра пед. наук. СПб., 1996; Костаченко В. Ф Концепция специального профессионального образования в вузах физической культуры в современных условиях автореф. дис. ... д-ра пед. наук. СПб., 1997; Мякин- ченко Е. В Концепция воспитания локальной выносливости в циклических видах спорта автореф. дис. ... д-ра пед. наук. СПб., 1997; Ратнер Ф. Л Дидактические концепции и современные тенденции развития творческих способностей студентов в научной деятельности автореф. дис. ... д-ра пед. наук. Казань, 1997; Беляев В. И Педагогическая концепция СТ. Шацкого: эволюция идей, принципов и целей автореф. дис. ... д-ра пед. наук. М, 1998; Гриценко ЛИ Личностно-социальная концепция АС. Макаренко в современной педагогике (сравнительный анализ отечественного и зарубежного макаренковедения): автореф. дис. ... д-ра пед. наук. Екатеринбург, Концепция законопроекта понятие, элементы, виды, проблемы реализации 75 о национальной безопасности независимом развитии России системе управления государственными информационными ресурсами государственной транспортной политике дальнейшем развитии и совершенствовании деятельности Госавтоинспекции на период 1997–2005 годов о совершенствовании системы госгортехнадзора России в условиях реформирования экономики о правовом образовании местном самоуправлении заповедном деле государственной политике по контролю за наркотиками в Российской Федерации о культурных потребностях личности предотвращении войны судебной функции судейском усмотрении правовой информатизации России социальной реформе реформе пенсионного фонда в РФ об улучшении положения женщин в РФ о концепции законотворческой деятельности по обеспечению равных прав и равных возможностей мужчин и женщин о развитии здравоохранения и медицинской науки в РФ об инновационной политике РФ на 1998–2000 годы о модернизации и развитии Единой системы организации воздушного движения в Российской Федерации о государственной поддержке экономического и социального развития районов Севера государственной информационной политике. Сложилась парадоксальная ситуация — понятие концепция активно эксплуатируется в науке, практике, преподавании, но его гносеологический статус до сих пор не определен. Феномен концепция вызвал возрастающий поток отечественной и зарубежной литературы, в которой постоянно звучат призывы осуществлять ту или иную деятельность не спонтанно, а на научной основе. Высказываются различного рода суждения о том, как подготовить обоснованную, эффективную концепцию. Однако в качестве познавательных средств обсуждения проблемы концепции используются многозначные характеристики и оценки, несоответствующие ее сущности. В этом — одна из причин того, что призывы к углубленной, последовательной организации концептуального знания оборачиваются своего рода заклинаниями, а методологические рекомендации в подавляющем большинстве случаев низведены до формулировки пожеланий или намерений, упускающих самое главное — действительное обоснование возможности реализации той или иной общей или частной рекомендации. Концепции по одному и тому же предмету (объекту) нередко противоречат друг другу, часто отменяют друг друга, оказываются нереалистичными и потому не могут быть претворены в практику. Не секрет, что иногда побеждают не те концепции, которые наиболее содержательны и аргументированны, а теза которыми стоят властные или экономически сильные структуры, авторитетные имена ученых, а еще чаще — администраторов от науки. Все это создает такую интеллектуальную атмосферу в отношениях между разработчиками законопроектов, которая крайне неблагоприятна для проведения комплексных правовых исследований. Сложные проблемы, как известно, всегда имеют простые и легкие для понимания решения. Но они обычно оказываются. неправильными. При создании концепции законопроекта правильное решение без сложных построений вряд ли найдется. От сложности, многоуровневости, многогранности предмета предполагаемой законодательной регуляции напрямую зависит сложность концепции, адекватный уровень абстракции ее языка. В этой связи вряд ли можно согласиться с АИ. Лукьяновым, который в интервью журналу Государство и право 76 II Международный форум «Юртехнетика» высказал спорный тезис о том, что подготовку Конституции нельзя отдавать на откуп юристам. Они пишут, — пояснил свою позицию АИ. Лукьяновна своем птичьем языке, который далеко не всегда понятен простым людям. Сегодня вправе нужен живой язык общения. Ау нас все заковано в замысловатые и нудные рамки юридических терминов. И концепция законопроекта, и сам закон объективно связаны вполне определенными языковыми координатами, упростить которые и уйти от которых нельзя без ущерба для качества регуляции. Возможность подготовки нескольких концептуальных документов по одному предмету законодательного регулирования выдвигает проблему соизмеримости конкурирующих концепций законопроектов. В отечественном правоведении систематически вспыхивают весьма острые дискуссии по вполне определенным проблемам, которые без каких-либо науковедческих аргументов называют концепцией. Так, в семидесятых годах велся научный диспут вокруг одного вопроса — о предмете советского гражданского права, — но обозначили это дискуссией о концепции хозяйственного права. Никаких предварительных рассуждений о сущности концепции не приводилось — этот феномен считался понятным каждому, и о нем рассуждали как о само собой разумеющемся. Точно также без всяких пояснений авторского понимания концепции (нос указанием именно этого жанра анализа) исследует проблемы правового регулирования рекламной деятельности Ю. В. Черячукин 3 Сложившаяся в последние годы практика подготовки различных концепций законодательства и отдельных законопроектов (приоритет в этом сложном деле, безусловно, принадлежит Институту сравнительного правоведения и законодательства при Правительстве РФ открыла новые возможности для более глубокого теоретического и организационно-методичес кого осмысления этого вида научно-прикладной правовой деятельности. Ив первую очередь, это связано с более глубоким проникновением научного гуманитарного знания в сущностные недра этого феномена, вскрытием все новых проблемных точек в его описании и анализе. До сих пор в общей теории права и государства отсутствует единое понимание сущности, структуры и функции концепции законопроекта, нет однозначно трактуемого наукоемкого определения этого, казалось бы, предельно конкретного, почти физически ощущаемого правового явления. Нет монографических работ по организации реализации концепции законопроекта. Возможно, и по этой причине некоторые должностные лица, непосредственно занимающиеся организацией законотворчества, не осознают ценности концепции законопроекта. Примером может служить статья Председателя Комитета Государственного Совета — ХАСЭ по межнациональным отношениям, науке и образованию (Республика Адыгея. Приведем фрагмент его статьи полностью Нам нужна новая Конституция интервью главного редактора журнала АИ. Ковлера с А. М. Лукья- новым, Председателем Комитета Государственной Думы по законодательству и судебной реформе // Государство и право. 1999. № 2. С. 11. 2 См Матвеев Г. КО концепции хозяйственного права // Правоведение. 1961. № 1. С. 73–82. 3 См Черячукин Ю. В Реклама в Европейском союзе. Концепция правового регулирования. Волгоград См Концепции развития российского законодательства. е изд, перераб. и доп. М, Концепция законопроекта понятие, элементы, виды, проблемы реализации 77 Необходимым условием внесения законопроекта в порядке законодательной инициативы является присутствие текста законопроекта пояснительной записки, обосновывающей необходимость его принятия, включающей развернутую характеристику законопроекта, его целей, основных положений, места в системе действующего законодательства, атак- же прогноза социально-экономических и иных последствий его принятия справки о состоянии законодательства в данной сфере правового регулирования перечня законов и иных норм правовых актов, отмены, изменения, дополнения которых потребует принятие данного законопроекта предложений о разработке норм правовых актов, принятие которых необходимо для реализации данного закона финансово-экономического обоснования (в случае внесения законопроектов, реализация которых потребует дополнительных материальных и иных затрат)» 1 Автор считает возможным вообще не употреблять термин концепция законопроекта. Вполне очевидно, что необходимо развести два документа пояснительную записку и концепцию законопроекта. Нет никакой необходимости в пояснительную записку помещать элементы концепции законопроекта. По верному замечанию Ю. А. Тихомирова, замена концепций законопроекта объяснительными записками и другими документами внешне упрощает процесс законотворчества, но реально его обесценивает. В. Б. Исаков, пожалуй, впервые убедительно раскрыл значение пояснительной записки к законопроекту — это превосходная возможность объясниться с потенциальным читателем, депутатами Государственной Думы, раскрыть привлекательные стороны своего проекта, показать юридические новеллы, ответить на возможные вопросы оппонентов многие такие вопросы всплывают на стадии апробации) и, таким образом, в корректной форме поагитировать депутатов за принятие данного закона» 3 Между тем концепция любого законопроекта — сложная социально-инфор- мационная система, иона нуждается в качественном управлении. Так или иначе, ноне выявлены до конца возможности экономического, политического, демографического, психологического, правового и морального сопровождения концепций законопроектов и отраслей законодательства, что, несомненно, снижает их эффективность. Так или иначе, не только качество, но и уровень информации, ее адекватная абстрактность играют определяющую роль в жизненности концепции. По верному замечанию В. Сокова, любая концепция уже по определению долж- 1 Удыгчак Ю. Ю Технология подготовки проектов законов в Республике Адыгея // Проблемы теории и форм управленческих технологий. Майкоп Ростов н/Д, 1999. С. 197–200. 2 Тихомиров Ю. А Законодательная техника понятие и элементы // Законодательная техника науч- практич. пособ. МС Исаков В. Б Стадии подготовки проектов законов // Законодательная техника науч.-практич. по- соб. МС. К сожалению, В. Б. Исаков здесь же дает следующее определение Пояснительная записка – сопроводительный документ, содержащий указания на предмет правового регулирования, а также изложение концепции предлагаемого законопроекта II Международный форум «Юртехнетика» на содержать общеполитические установки, а не перечень узкопрактических рекомендаций» 1 Необходим продуманный междисциплинарный подход к исследованию феномена концепции законопроекта и построению на его основе технологии ее эффективного сопровождения, что предполагает продолжение научного поиска на теоретико-методологическом и прикладном уровнях. Наиболее полно эта непростая задача может быть решена на основе социолого-синергетического подхода, дополненного структурно-функциональным и системно-ситуационным анализом, методами социального проектирования и математического моделирования. Дело в том, что концепция зачастую выступает контекстом методики, а методика технологией концепции той или иной законодательной деятельности. Вряд ли возможно механически скопировать чей-то даже очень удачный опыт подготовки концепций законопроекта и превращения ее в реально функционирующий закон. Это связано со многими обстоятельствами — и со спецификой предмета регуляции, и с квалификацией разработчиков, с особенностями национальной либо региональной ментальности, с существующим политическим режимом. Прежде всего необходимо разобраться в этимологии понятия концепция. Словари содержат достаточно развернутые дефиниции этого познавательного феномена. «Концепция (от лат. concertio — понимание, система) — определенный способ понимания, трактовки какого-либо предмета, явления, процесса, основная точка зрения на предмет или явление, руководящая идея для их систематического освещения. Данный термин употребляется также для обозначения ведущего замысла, конструктивного принципа в научном, художественном, техническом, политическом и других видах деятельности, — отмечается водном из них. Другой словарь определяет концепцию как ведущий замысел, определенный способ понимания, трактовки какого-либо явления как внезапное рождение идеи, основной мысли или другого мотива 3 Концепция, согласно Словарю иностранных слов, это 1) система взглядов, то или иное понимание явлений, процессов 2) единый, определяющий замысел, ведущая мысль какого-либо произведения, научного труда. Имеются и другие аналогичные либо отличающиеся некоторыми деталями определения концепции. Концепция — определенный способ понимания, трактовки каких-либо явлений, основная точка зрения, руководящая идея для их освещения ведущий замысел, конструктивный принцип различных видов деятельности 5 Концепция — система связанных между собой и вытекающих один из другого взглядов на то или иное явление 1 Соков Н. Новая российская концепция национальной безопасности // Конституционное право. Восточноевропейское обозрение. 2000. № 2 (31). С. 73. 2 Философский энциклопедический словарь. МС Краткая философская энциклопедия. МС Словарь иностранных слов. МС Советский энциклопедический словарь. МС Словарь русского языка. М, 1986. Т. II. С. Концепция законопроекта понятие, элементы, виды, проблемы реализации 79 Концепция — понятие, образ понятия, способ понимания, соображения ивы- воды 1 Концепция — замысел, теоретическое построение то или иное понимание чего-нибудь 2 «В широком плане концепция, — пишет Л. Д. Воеводин, — представляет собой последовательно развиваемую, взаимосвязанную цепь рассуждений, которые подкреплены теоретическими аргументами и доказательствами, взятыми из реальной жизни, и конечная цель которых — объяснить природу обсуждаемого феномена и предложить отвечающие общественным потребностям оптимальные их решения. По всей видимости, концепция как форма познания лежит где-то между гипотезой и теорией. Остается сожалеть, что все юридические словари последних десяти лет, включая новейший объемный Энциклопедический юридический словарь, по непонятным причинам не имеют статей о концепции законопроекта. В юридической литературе имеются, правда, немногочисленные попытки определить концепцию нормативно-правового акта. «Концепция нормативно-правового акта, — пишет В. М. Сырых, — представляет собой письменный документ, в котором дается научное обоснование основных положений будущего проекта нормативно-правового акта. По мнению Ю. А. Тихомирова, это — аналитическая нормативная модель с вариантами правового поведения, с примерной структурой акта, его связями с другими актами, возможными последствиями и оценкой эффективности действия» 6 Сложность оценок этих и многих других дефиниций заключается в том, что приводимые авторами признаки, как говорят кинематографисты, не монтируются друг с другом, вступая во взаимные противоречия. Можно выделить следующие существенные признаки концепции законопроекта. Концепция законопроекта — относительно автономный прием законодательной техники и одновременно самостоятельный этап законотворческого процесса. Именно эти две ипостаси характеризуют концепцию законопроекта с формальной юридической точки зрения. В. М. Сырых дает иную характеристику этого феномена. Рассуждая о методах правотворческой техники, он в качестве первой группы называет методы подготовки концепции нормативно-правового акта. Однако автор не только не раскрывает, но даже не перечисляет эти методы. Поэтому остается лишь догадываться, что он имеет в виду. Концепция законопроекта — особый вид правовой информации, и на нее распространяются все основные требования информационных технологий. Качество законодательного процесса, как и любой системы управления, — отмечает СВ. Кузнецов, — определяется одним или несколькими критическими 1 Даль В. Толковый словарь живого великорусского языка. М, 1989. Т. II. С. 154. 2 Толковый словарь русского языка. М, 1996. Т. I. С. 1455. 3 |