Технико. Технико-юридический анализ правотворческой реальности современно. Доклады на международных форумах Юртехнетика
 Скачать 1.8 Mb.
|
|
«Правотворчество … и технико-юридические проблемы формирования системы российского законодательства в условиях глобализации» С. В. Поленина, В. М. Баранов Формирование правового пространства России в условиях глобализации состояние и технико-юридические проблемы совершенствования законодательства (вместо предисловия) 1 «Правотворчество», юридическая техника, глобализация — вот три ключевых понятия, которые образуют своеобразный стержень, ядро, квинтэссенцию предлагаемого читателю сборника статей. Книга содержит материалы круглого стола, который организовали провел в мае 2006 года при участии Нижегородского исследовательского научно-приклад- ного центра Юридическая техника сектор общей теории и социологии права Института государства и права Российской Академии наук в рамках исследовательского проекта РФФИ № 5-06-80188а. Выбор темы круглого стола неслучаен ив особом обосновании не нуждается. Для юристов взаимосвязь между правотворчеством, юридической техникой и формированием системы законодательства достаточно ясна. Речь идет округе источников права и их влиянии на структурирование такой формы права, как законодательство, понимаемого ив узком (закон, ив широком смысле (совокупность нормативных правовых актов. Под таким углом зрения для анализа возможен выбор любых временных и страноведческих экскурсов. На данном круглом столе сделана попытка сосредоточиться преимущественно на проблемах, характерных для России на стыке тысячелетий, когда влияние на все стороны жизнедеятельности страны такого объективного и охватывающего весь мир процесса, как глобализация, становится особенно заметно. Применительно к законодательству влияние глобализации проявляется прежде всего в «добровольно-принудительном» внедрении на всех континентах и во всех государствах идей, принципов и стандартов, сложившихся на протяжении трех веков в так называемых цивилизованных западных странах. При этом важнейшей идеей считается понятие демократического правового государства, охватывающего принципы верховенства закона, разделения властей и зашиты прав человека. Согласно ст. 1 Конституции РФ, Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления. Таким образом, 1 Правотворчество и технико-юридические проблемы формирования системы российского законодательства в условиях глобализации сборник статей / под общ. ред. д-ра юрид. наук, проф, засл. юриста СВ. Полениной, д-ра юрид. наук, проф, засл. деятеля науки В. М. Баранова, канд. юрид. наук Е. В. Скурко. МН. Новгород, 2007. С. 6–11. 176 V Международный форум «Юртехнетика» на конституционном уровне наша страна провозглашена находящейся в русле основных глобализационных потоков. Наиболее заметным выражением этого может служить также ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, включившая общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры России в ее правовую систему и провозгласившая приоритет последних перед нормами национального законодательства. Нелишне вспомнить, однако, что эта норма представляет собой, с одной стороны, заимствование и развитие положений Устава ООН, в создании которого участвовал еще СССР, ас другой — воспроизведение заключительных статей всех принятых начиная с 1961 года Основ законодательства Союза ССР и союзных республик, содержавших нормы о том, что если международным договором СССР установлены иные правила, чем те, которые содержатся в соответствующем отраслевом законодательстве, то применяются правила международного договора. Отсюда следует, что новизна ч. 4 ст. 15 Конституции РФ сточки зрения отражения происходящих в мире глобализационных процессов носит относительный характер. Новшеством является, во-первых, сам факт помещения такой нормы в Конституцию РФ, что поднимает ее значимость в системе законодательства страны, а во-вторых — включение общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров России в ее правовую систему. Последняя в соответствии со сложившимися еще с середины х годов прошлого века в российской юридической науке представлениями включает в себя все статические и динамические правовые явления в их взаимосвязи и взаимообусловленности. Отсюда должно вытекать унифицирующее влияние международного права не только на федеральное и региональное правотвор- чество, но и на правореализацию, правовую культуру и правосознание граждан страны. Кроме того, помещение в Конституцию России нормы ч. 4 ст. 15 можно рассматривать и как усиление демократических основ правотворчества, поскольку международные стандарты создаются, как известно, не одним государством, а их совокупностью. Наиболее известным для юристов проявлением влияния глобализации на правовую систему служит сближение англосаксонской и романо-германской правовых систем. Относится это и к правовой системе нашей страны и проявляется прежде всего в расширении круга источников права. В их числе заметное место стали занимать нормативные договоры, а также правовые обычаи и обыкновения. Интересную теорию вспомогательных источников права (доктрины, принципы, книжное право) предложила, например, СВ. Бошно. Самым дискуссионным вопросом применительно к источникам права является, как известно, проблема судебного (судейского) правотворчества. И однозначный ответ на вопрос, существует ли в России судебный прецедент, на наш взгляд, едва ли возможен, хотя влияние на сферу правоприменения глобализационных процессов само по себе сомнений не вызывает. С одной стороны, ратифицировав Европейскую конвенцию по защите прав и свобод человека, Российская Федерация признала юрисдикцию Европейского суда по правам человека, ре Правовая система социализма. М, 1986. Т. 1. С. Выступление на пленарном заседании круглого стола «Правотворчество… 177 шения которого являются прецедентами. С другой стороны, российское законодательство не знает понятия прецедент применительно к решениям судов по конкретным делами даже к постановлениям пленумов Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ. Что же касается решений Конституционного Суда РФ, то они, как правильно отмечает МИ. Байтин 2 , представляют собой разновидность официального нормативного толкования, а не судебный прецедент как источник права. Под этим углом зрения следует рассматривать и норму ч. 1 ст. 79 Федерального конституционного закона О Конституционном Суде Российской Федерации, согласно которой решение Конституционного Суда РФ окончательно, не подлежит обжалованию и пересмотру. Здесь необходимо подчеркнуть, что недопустимость пересмотра решений Конституционного Суда РФ относится и к самому Конституционному Суду, который не вправе, истолковав сегодня норму Конституции РФ одним образом, послезавтра дать по поводу этой же нормы иное толкование. Иначе ни о какой конституционной законности и речи быть не может. В литературе в этой связи предлагается внести в Федеральный конституционный закон О Конституционном Суде Российской Федерации норму, согласно которой в случае возможной коллизии толкований право давать аутентичное, те. достоверное, толкование должно быть предоставлено Государственной Думе 3 Не обошла стороной в нашей стране глобализация и собственно процесс законотворчества, его содержание и технико-юридическую составляющую. Немо- жет быть оценена однозначно ситуация с тенденциями формирования системы законодательства. Наиболее заметное из положительных моментов — существенное увеличение числа принимаемых законов на федеральном и на региональном уровнях, а также расширение сферы регулируемых законами общественных отношений. Правда, к сожалению, масса подзаконных нормативных актов от этого, по сути, не сократилась. В настоящее время мониторинг федерального законодательства взял на себя Совет Федерации, который не только регулярно проводит по этим вопросам соответствующие совещания с привлечением заинтересованных лиц и организаций, в том числе из регионов, но и доводит результаты анализа состояния системы законодательства до широкого круга граждан и НПО. Так, поданным Председателя Совета Федерации С. Миронова, в год принимается около 300 законов, большая часть которых не имеет самостоятельного предмета и лишь вносит изменения и дополнения в ранее принятые законы. Инициируется значительная часть законопроектов Правительством РФ 1 См Лаптев ПА Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод в правовой системе России (проблемы теории и практики взаимодействия автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Владимир, 2006. 2 См Байтин МИ О юридической природе решений Конституционного Суда РФ // Государство и право. 2006. № 1. 3 См Лукьянова Е. А Конституция в судебном переплете // Законодательство. 2000. № 12. С. 56. 4 См Миронов СМ Время авралов прошло // Известия. 2005. 5 марта. Подр. см Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2005 года О состоянии законодательства в Российской Федерации / под общ. ред. СМ. Миронова, Г. Э. Бурбулиса. М, 2006. 178 V Международный форум «Юртехнетика» Последнее обстоятельство полностью соответствует глобализационным тенденциям законотворческой работы парламентов большинства стран Европы и представляется достаточно рациональным. Иначе обстоит дело с соотношением количества и качества принимаемых Федеральным Собранием законов. Элементарный подсчет показывает, что если учесть выходные и праздничные дни, летний отпуск депутатов и их ежемесячные поездки на неделю к избирателям, то окажется, что Государственная Дума принимает в один рабочий день от 3 до 6 законов в разных чтениях и самого различного содержания. На практике это означает, что Государственная Дума как палата законодательного органа в полном составе своих членов фактически не работает, подтверждение чему мы регулярно видим на ТВ. Само же обсуждение законопроектов перемещается в комитеты и комиссии. Более того, тот факт, что на обсуждение парламента Правительством РФ с небольшими временными интервалами регулярно вносятся изменения и дополнения к одними тем же законам, является свидетельством неудовлетворительной организации экспертной работы над законопроектами в высших органах государственной власти нашей страны. В этой связи нелишним было бы позаимствовать опыт проведения экспертного анализа законопроектов в правительстве и парламенте ряда других государств, в частности Канады. Значительную пользу могло бы принести также принятие ждущего своей очереди уже не одно десятилетие проекта федерального закона О нормативных правовых актах в Российской Федерации, тем более что одноименные законы, изданные во многих регионах, подтвердили свою полезность. Для современного этапа глобализации присуща активизация надгосударствен- ной деятельности ТНК и все больший вес в решении политических и правовых вопросов на международном и национальном уровнях международных экономических и финансовых организаций (ВТО, МВФ, Всемирный банки др. В этих условиях идея демократизма законотворчества как неотъемлемой составляющей правового государства приобретает все больше характер скорее лозунга, чем руководства к действию. Свидетельством этого применительно к России может служить явный недоучет послеперестроечным законодателем социальных последствий многих своих решений. Достаточно в этой связи вспомнить активный протест широких слоев населения против принятия ФЗ-122 о монетизации льгот, введение дополнительных ограничений на проведение референдумов и полный отказ от хорошо зарекомендовавших себя в советское время всенародных обсуждений законопроектов. Не ориентирована на человека и взятая ныне Федеральным Собранием на вооружение законодательная техника, дающая возможность человеку познакомиться с законом с учетом внесенных в него очередных изменений и дополнений лишь на экране компьютера в неофициальной редакции СПС «КонсультантПлюс» или Гарант. И это в условиях, когда реальное создание в России информационного общества еще далеко впереди, а большая часть населения страны живет не только без компьютеров, но и без телефонов См Законотворчество в Канаде. М, Выступление на пленарном заседании круглого стола «Правотворчество… 179 В качестве общего вывода можно высказать пожелание о скорейшем появлении в нашей стране подлинной правовой политики в форме соответствующих концепций, программ и стратегий. Думается, что они должны строиться не только по отраслями институтам законодательства, но и по сферам государственно значимой деятельности, включая правотворчество. Некоторые элементы такой юридической политики предлагаются и обосновываются авторами этой книги. Хотелось бы надеяться, что заинтересованное обсуждение выдвинутых участниками круглого стола теоретических идей и практических рекомендаций послужит катализатором принятия неординарных решений — правовых мер, направленных на дальнейшее повышение качества законодательства V Международный форум «Юртехнетика» В. М. Баранов Прогнозирование вариантов противодействия закону как необходимое условие его качества … (технико-юридический аспект) 1 Методологической предпосылкой последующих рассуждений по обозначенной теме являются три взаимосвязанных ив определенной степени парадоксальных тезиса. Первый — теоретически неоправданно полагать, что качественный закон может деформировать и сделать неэффективным его плохое применение. Второй — практически вредно считать, что после разработки и принятия закона можно создать высокоэффективный механизм его реализации. Третий — социально опасно утверждать, что лучше иметь некачественный, сырой закон, нежели не иметь никакой правовой регламентации в той или иной сфере деятельности. Глубоко прав МИ. Клеандров, когда констатирует Классическая, но естественная погрешность законопроектанта, а особенно — законодателя он разрабатывает идеальный закон, который должен хорошо работать в идеальном обществе» 2 Идеального общества, только благоприятных условий для реализации любого нормативно-правового акта, в том числе и закона, никогда не было, нет и небу- дет. Собственно, такие условия и ненужны, особенно если речь идет о создании искусственного, фальшивого, декоративного и потому недолговечного юридического микроклимата под некоторый конъюнктурный или даже социально ценный закон. Кстати, законы популистского толка обычно очень нуждаются в такого рода юридических сооружениях, а точнее, нагромождениях. Массовые выступления российских граждан против закона о монетизации льгот и французской молодежи против закона О контракте первого найма свидетельствуют при любых оговорках и оценках об одном — законодатели обоих государств не смогли спрогнозировать столь мощное протестное движение, потому качество их законотворчества, безусловно, низкое. Считаю, что одним из необходимых условий обеспечения качества закона должно быть специальное, своевременное исследование сферы возможного противодействия ему. Если угодно, то надлежит всякий раз при подготовке закона сознательно, активно, с использованием современных передовых научных методов и технических средств выявлять его потенциального противника. Надо не выдумывать врага, а именно достоверно выявлять участников законодательного общения, способных и готовых противостоять закону, противоборствовать с ним. По сути речь идет о своеобразном сопротивлении материала, те. о реальных 1 Правотворчество и технико-юридические проблемы формирования системы российского законодательства в условиях глобализации сборник статей / под общ. ред. д-ра юрид. наук, проф, засл. юриста СВ. Полениной, д-ра юрид. наук, проф, засл. деятеля науки В. М. Баранова, канд. юрид. наук Е. В. Скурко. МН. Новгород, 2007. С. 34–39. 2 Клеандров МИ Экономическое правосудие в России прошлое, настоящее, будущее. МС. Прогнозирование вариантов противодействия закону как необходимое условие его качества 181 возможностях субъектов и объекта законодательной регламентации ослаблять либо сводить на нет требования закона. Вариантность — типичный и относительно определенный предмет прогностических исследований, и именно поэтому мы оперируем этим понятием в настоящей статье. При этом в варианты противодействия включаются не только различные виды деструктивной юридически значимой деятельности, но и ее формы, способы, субъекты и объекты. Речь идет о необходимости постоянного и последовательного исследования входе законопроектной работы отрицательного пласта, негативной стороны будущего функционирования принимаемого закона. Без знания этого пласта ока- честве закона говорить не приходится. Анализ этой стороны, по всей видимости, должен быть относительно самостоятельным этапом законодательной деятельности К этой непростой и требующей специальных навыков работе должен быть готов законодатель. У него должны быть навыки прогнозирования как положительных, таки отрицательных последствий принимаемого акта. Иными словами, механизм закона, включающий в себя научно-обоснованную возможность противодействия ему, есть неотъемлемый и высокозначимый элемент оптимального законотворчества. Здесь требуется определенная система, алгоритм, матрица социальных действий. Общая логика построения и функционирования этой системы примерно следующая. После тщательной обрисовки сферы действия закона надо максимально полно определить основные и вспомогательные группы субъектов, интересы которых оказываются реально задетыми законопроектом. Сразу появятся количественные характеристики сферы возможного противодействия. При этом важно выявить, какие именно интересы установленных субъектов оказываются затронутыми разрабатываемым законом. После этого необходимо выстроить иерархию этих интересов и, может быть, даже нарисовать их пирамиду. Очень непросто, но крайне необходимо далее определить, будет ли и какой именно ущерб нанесен введением закона в жизнь. Это поможет в будущем (а при хорошей организации законодательной работы предусмотреть сразу ив готовящемся акте) поставить вопрос о разумной государственной компенсации ущерба. Важность этого юридического нюанса состоит в том, что он может выступить средством снижения социального напряжения в обществе, смягчить возможный протест. Особо значимо выявить и затем масштабно обнародовать данные о том, что в случае принятия закона не придется изымать финансовые средства у каких-либо групп населения. Интересно также проследить, можно ли ожидать при введении закона каких- либо коалиций в среде его противников. Например, утверждены новые правила реализации и уничтожения товаров, которые после вынесения судебных решений переходят в собственность государства отныне все полномочия по распоряжению этими товарами перешли к Российскому фонду федерального имущества. Таможенные органы и судебные приставы от участия в этом процессе отстранены. Можно предположить, что эта юридическая новелла им не очень нравится и вполне можно ожидать прямого либо косвенного противодействия функционированию нового порядка. Есть смысл изучить эту ситуацию и либо развеять опасение, либо предложить меры нейтрализации действий, способных деформировать установленный правовой режим реализации конфискованных ценностей V Международный форум «Юртехнетика» Сюда примыкают итак называемые теневые организации — криминальные третейские суды экономического профиля и другие параллельные судебной и административной системе объединения. Законодателю следует найти механизмы, препятствующие обращению субъектов предпринимательской деятельности в эти антиправовые структуры, сделать их деятельность явно невыгодной. Вал силовых захватов, маскируемых недружественным поглощением собственности, который обрушился на Россию в последние годы, обусловлен не только дефектами экономического законодательства, но и участием в разработке и реализации теневых схем отъема активов ученых, органов внутренних дел, сотрудников прокуратуры, судов, налоговых организаций, прессы. Криминальные захваты приобрели массовый характер после принятия Закона О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей от 8 августа 2001 года. Согласно его установлениям, налоговые инспекции не наделены правом проверки сведений, изложенных в представляемых документах, и для захватчиков ныне не существует препятствий для скоростной всего за 5 суток) регистрации фиктивных документов. Если бы существовало обязательное требование — до принятия закона подготовить прогноз противодействия, то, по всей видимости, этот дефект был бы обнаружен и усилиями добросовестных законодателей устранен. Одновременно было бы введено обязательное нотариальное заверение протоколов собраний юридических лиц — предложение об этом по непонятным причинам законодателем было отвергнуто, что значительно облегчило российским рейдерам (от англ. raid — захват) осуществлять свои пиратские схемы. Здесь ужесточением юридической ответственности проблему не решить — нужен комплекс мер сугубо экономического оздоровления и, прежде всего, восстановление платежеспособности хозяйствующего субъекта. Уже много месяцев лидером рейтинга деловой литературы, поданным газеты Книжное обозрение, является книга Артема Родионова с примечательным названием Налоговые схемы, за которые посадили Ходорковского» (М Вершина. Не приходится сомневаться в том, что дыры в налоговом законодательстве были видны многим, а не только преступно настроенным предпринимателям. Однако никто официально и всерьез их латанием не занимался. Наверное, государству есть резон материально поощрять за помощь в обнаружении серьезных дефектов в финансовом и налоговом законодательстве, за кардинальные меры, позволяющие сберечь денежные ресурсы общества. И наоборот, тех, кто учит обходить законы, готовит развернутые шпаргалки по обману должностных лиц и контролирующих органов государства, наказывать адекватным образом. Особенно важно выявить, не окажется ли отрицательной правовая реакция на планируемый к изданию закону юридической (прежде всего, судебной и административной) практики. Даже при отсутствии в России официально признанного прецедентного права судам вполне посильно затормозить действие закона, если в этом сегменте жизнедеятельности сложилась иная практика, вступающая в конфронтацию с вновь вводимым правовым режимом Подр. см Баранов В. М Теневое право монография. Н. Новгород, 2002. 2 См Шибанова Л. Обыгрывая будущее // Книжное обозрение. 2006. № 13. С. Прогнозирование вариантов противодействия закону как необходимое условие его качества 183 Не вызовет ли планируемый закон противодействие разработчиков и авторов других ранее принятых нормативно-правовых актов и как удовлетворить их правовые амбиции – вот еще один аспект рассматриваемой проблемы. Противники закона вполне могут задействовать аргументы исторического рода и возражать, ссылаясь на нарушение начал преемственности и прежний оправдавший себя юридический опыт. Нельзя сбрасывать со счетов возможность доктринального противодействия. Борьба научных школ не может не сказываться на результатах законодательной деятельности. Как правило, в концепцию того или иного законопроекта закладывается одна научная позиция и отбрасываются, часто без объяснения причин, сразу несколько других. Ясно, что в такой ситуации ученые вправе отстаивать свою позицию и резко критиковать выбранный законодателем вариант. Важность и необходимость учета вышеперечисленных (их число можно легко увеличить) возмущающих факторов хорошо иллюстрирует положение, сложившееся в сфере законодательного регулирования антикварного рынка. Общеизвестно, что это один из самых диких рынков в России. По оценкам страховых компаний, емкость этого бизнеса ныне доходит до 1,5 миллиарда долларов, а в тени ежегодно вращается примерно 200 миллионов долларов. С тех пор как в России отменили лицензирование антикварной деятельности, этот рынок, поданным Управления по сохранению культурных ценностей Росох- ранкультуры, по обороту грязных капиталов сопоставим с рынком наркотиков и оружия. Российское законодательство до сих пор не рассматривает культурные ценности в качестве объекта рыночных отношений. Интересы покупателей антиквариата выпадают из законодательного поля и ничем не защищены. Часто невозможно точно установить, тянется ли за старинной вещью криминальный след. Крайне сложно юридически урегулировать процесс экспертирования культурных ценностей (даже статус эксперта в России до сих пор законодательно не определен, потому огромен процент их подделок. Высказано и прорабатывается радикальное предложение — объявить амнистию всем ценностям, спрятанным в домашних коллекциях. И выявляется сложная палитра самых разноплановых, порой необъяснимых, правовых позиций. Удивительно, носами антиквары к амнистии относятся довольно сдержанно, считая, что ее время пока не пришло. Противников законодательной амнистии и готовящегося постановления Правительства России о правилах антикварной торговли очень много, ибо предмет правового регулирования весьма своеобразен и порой недосягаем для государственного контроля. Вот почему не стоит принимать этот закон, хотя острая необходимость в нем очевидна, пока не будут выяснены эти проблемные ситуации и не найдутся реальные меры их разрешения См Зыкова Т. Тень Демона. Подпольные частные коллекции предлагают амнистировать, ноне сразу // РГ. 2006. 30 марта V Международный форум «Юртехнетика» |