Технико. Технико-юридический анализ правотворческой реальности современно. Доклады на международных форумах Юртехнетика
 Скачать 1.8 Mb.
|
|
Право российских граждан на свободу передвижения в свете стандартов Совета Европы … и роль органов внутренних дел в его обеспечении 1 Формирование в Российской Федерации гражданского общества и правового демократического государства требует создания сильных, независимых и доступных для населения органов правоохраны. Конституция России предусматривает обязанность государства обеспечить соблюдение прав и свобод граждан посредством различных политико-правовых институтов. Между тем комплексный анализ многообразных данных — социологических исследований, обобщения судебной практики, экспертного опроса судей — приводит к выводу, что состояние защиты прав и свобод граждан, ее эффективность в настоящее время не может удовлетворять потребности граждан и государства. В выступлении Председателя Совета Федерации Федерального Собрания РФ С. Миронова на открытии 19 июня 2002 года Санкт-Петербургского экономического форума подчеркнуто Государство не выполняет многих необходимых функций, которые являются неотъемлемыми в современном социально-рыноч- ном обществе развитых стран» 2 Эффективность функционирования правоохранительных институтов находится в непосредственной зависимости от реального состояния российского общества, в котором отказ от внешних атрибутов тоталитаризма не привел, да и не мог привести к единовременному, мгновенному отказу от тоталитарного мировоззрения. Приходится констатировать, что затянувшийся экономический кризис, сопровождающийся (а в немалой степени и обусловленный) политической нестабильностью, способствует распространению этатистских представлений, получающих выражение в призывах к твердой государственной власти утверждений о необходимости борьбы с правонарушениями путем ужесточения репрессивных мер юридической ответственности, отказа (хотя бы и временного) от принципа юридического равенства всех (в том числе и самого государства) перед правовым законом, и т. д. Воплощение в жизнь данных подходов чревато в теории отождествлением понятий права и закона, законности и правопорядка, правомерности и государственной целесообразности, а на практике — замедлением процесса реформирования российской государственности либо же отказом от демократического пути развития и возвратом к тоталитаризму. Особая и по-прежнему актуальная часть проблемы обеспечения прав человека и гражданина в Российской Федерации — соответствие российского законодательства международно-правовым стандартам. Реализация международно-право- вых обязательств России подразумевает приведение всей системы российского 1 Российская и европейская правозащитные системы соотношение и проблемы гармонизации сборник статей / под ред. д-ра юрид. наук, проф, акад. РАЕН и ПАНИ, засл. деятеля науки В. М. Ба- ранова. Нижний Новгород, 2003. С. 232–254. 2 Миронов С Время выбирать стратегию дальнейшего развития страны // Парламентская газета. 2002. 20 июня. Право российских граждан на свободу передвижения в свете стандартов Совета Европы 157 законодательства в соответствие с международно-правовыми стандартами. В данном направлении приоритетное внимание на предмет соответствия должно быть уделено Конституции России. Причем, на наш взгляд, принципиальное значение все более приобретает вопрос обеспечения соответствия организационно-поли- тических гарантий прав человека, предусмотренных Конституцией РФ, соответствующим международно-правовым аналогам 1 В Российской Федерации одним из ведущих федеральных органов исполнительной власти, на который возложена в том числе задача по разработке и осуществлению практических мер по обеспечению реализации прав человека и гражданина, является Министерство внутренних дел РФ. Согласно п. 1 Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации Министерство внутренних дел Российской Федерации (МВД России, именуемое в дальнейшем Министерством, является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в пределах своих полномочий государственное управление в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина, охраны правопорядка, обеспечения общественной безопасности и непосредственно реализующим основные направления деятельности органов внутренних дел Российской Федерации (далее именуются — органы внутренних дели внутренних войск Министерства внутренних дел Российской Федерации (далее именуются — внутренние войска. Здесь же в п. 3 закреплено, что Министерство в своей деятельности руководствуется Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации, постановлениями и распоряжениями Правительства Российской Федерации, общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации и настоящим Положением». На первое место среди задач, стоящих перед МВД России (п. 7 Положения, поставлена задача по разработке и принятию в пределах своей компетенции мер по защите прав и свобод человека и гражданина. Не умаляя значения иных внутригосударственных институтов защиты прав человека и гражданина, тем более не пытаясь среди них выделить и расставить функциональные приоритеты, выстроить какую-то иерархию, необходимо отметить, что современные условия развития общественных отношений, не исключая 1 Преобладающее большинство российских и зарубежных экспертов едины во мнении, что в формальном отношении Конституция России соответствует международным стандартам в области прав человека. См, например Баглай МВ Малая энциклопедия конституционного права. МС Витрук Н. В Роль Европейской комиссии За демократию через право (Венецианской комиссии) в сотрудничестве с государствами Центральной и Восточной Европы на путях перехода от тоталитаризма к демократии и правовому государству // Российская правовая система и международное право современные проблемы взаимодействия / под ред. В. М. Баранова. Н. Новгород, 1996. С. 15; Какимжанов М. Т Соблюдение прав и свобод граждан в деятельности милиции дис. ... канд. юрид. наук. МС Лукашук И. И Конституция России и международное право // Московский журнал международного права. 1995. № 2. С. 29; Немытина М. Применение норм Конституции РФ в уголовном судопроизводстве // Конституционное право. Восточноевропейское обозрение. 1997. № 1 (18). С. 56–61; Талалаев АН Соотношение международного и внутригосударственного права и Конституция Российской Федерации // Московский журнал международного права. 1994. № 4. С. 6. 2 Положение о Министерстве внутренних дел Российской Федерации (утв. Указом Президента РФ от 18 июля 1996 г. № 1039) // СЗ РФ. 1996. № 30. Ст. 3605. 158 IV Международный форум «Юртехнетика» и межгосударственный уровень, крупным планом поставили вопрос о существенном переосмыслении роли МВД России в гуманитарной сфере. Одна из заметных тенденций последнего времени — интенсификация миграционных процессов как внутри конкретного государства, таки на межгосударственном уровне. Не исключение в общем ряду мировых процессов и Россия. Перемещение значительных людских ресурсов происходит ввиду различных причин экономических, политических (в том числе военного характера, экологических, демографических и других. Подобные явления — обычные спутники функционирования любого государства. Однако сегодня центр общественного внимания смещается от определения оптимальных и достойных жилищных и трудовых условий (беженцам, вынужденным переселенцам) к организации и установлению безопасных условий передвижения граждан по территории государства. Нет необходимости доказывать то, какую ценность имеет для экономики России цивилизованное развитие, например, туристического бизнеса. Особую роль играет преодоление (а в будущем — полная ликвидация) административных и иных препятствий, которые все еще сохраняются при переезде и смене места жительства в России, — проблем с оформлением документов на жилье, медицинское лечение, учебу и пр. Функция реализации государственной миграционной политики возложена ныне на Министерство внутренних дел России. Вопросами въезда и выезда, визового порядка ведомство занималось и ранее это традиционная система оформления документов в отделах виз и регистрации МВД России (ОВИР МВД России. Однако теперь МВД России предстоит решать ряд нетрадиционных и совершенно новых задач в этой сфере. Как отметил заместитель министра внутренних дел, статс-секретарь МВД России В. Васильев, сфера миграции отошла к МВД России. Нонет системы учета, должной законодательной базы, не отработан механизм реагирования на негативные процессы. Специалисты называют более 20 министерств и ведомств, в деятельности которых присутствуют вопросы миграции. Нужна координация. У МВД появится новая функция, связанная с оперативной работой по выявлению структур и людей, которые занимаются нелегальной миграцией. Нужно привести законодательную базу в соответствие с европейской. Очевидно, что путь, по которому мы шли навстречу друг другу в рамках СНГ, привел к отсутствию границ. Каждая из стран Содружества заключила, в свою очередь, договора о безвизовом въезде с другими странами. Мы получили конгломерат, который перемещается без виз и по любым документам» 1 Предваряя анализ роли и тех проблем, с которыми сталкиваются ОВД в обеспечении права российских граждан на свободу передвижения, рассмотрим некоторые проблемы концептуального уровня. По мнению Г. В. Игнатенко, в вопросе о соответствии новой Конституции России европейским стандартам можно констатировать совместимость конвенционных норм и норм Конституции РФ и федеральных законов. Сохраняющиеся различия не являются препятствием для нормативного содружества в рамках российской правовой системы как сферы их совместного применения 1 Известия. 2001. 4 окт. 2 Игнатенко Г. В Конвенция о защите прав человека и основных свобод в российской правовой системе реальности и перспективы // Московский журнал международного права. 1997. № 3. С. Право российских граждан на свободу передвижения в свете стандартов Совета Европы 159 Однако очевидно, что ни одна конституция или иной законодательный акт не могут быть идеальными, тем более что в любом из них неизбежно отражается исторический опыт государства, уровень цивилизации, национальный колорит. При этом в законах находит свое отражение та социальная и политическая обстановка, которая складывается на момент издания. Тем не менее в основе конституции любого правового государства должны лежать неотчуждаемые естественные права человека, например такие, как право на жизнь, право не подвергаться жестокому, бесчеловечному обращению, право не подвергаться без свободного согласия медицинскими научным экспериментам, право не содержаться в рабском или подневольном состоянии, право на свободу мысли, совести, религии, право на свободу передвижения. Свобода передвижения — одна из общепризнанных правовых аксиом, получившая свое воплощение в нормах как международного, таки внутригосударственного права. Приведение внутреннего законодательства Российской Федерации в области прав и свобод человека и гражданина в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права — процесс, который начался сразу после принятия новой Конституции России. Несколько ранее был принят Закон РФ Оправе граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации от 25 июня 1993 года 1 В 1996 году Российская Федерация вступила в Совет Европы. Среди условий рекомендаций присоединения России к СЕ, названных в Заключении ПАСЕ № 193 (1996 год, было реальное обеспечение конституционного права граждан России на свободу передвижения. Кроме того, Российская Федерация должна была в течение года ратифицировать Европейскую конвенцию о защите прав человека и основных свобода также протоколы к ней, осуществить проведение правовой реформы стем, чтобы привести все национальное законодательство в соответствие с принципами и стандартами СЕ» 2 Российская Федерация 30 марта 1998 года ратифицировала Протокол № 4 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод (ЕКПЧ) от 4 ноября 1950 г, где ст. 2 закрепляет право на свободу передвижения «1. Каждому, кто законно находится на территории какого-либо государства, принадлежит, в пределах этой территории, право на свободное передвижение и свободу выбора места жительства. 2. Каждый человек имеет право покидать любую страну, включая свою собственную. 3. Пользование этими правами не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах национальной безопасности или общественного спокойствия, для поддержания общественного порядка, предотвращения преступлений, охраны здоровья или нравственности или для защиты прав и свобод других лиц. 4. Права, признанные в пункте 1, могут также, в определенных районах, подлежать ограничениям, вводимым в соответствии 1 ВСНД и ВС РФ. 1993. № 32. Ст. 1227. 2 Право Совета Европы и Россия сборник документов и материалов. Краснодар, 1996. С. 21. 3 СЗ РФ. 1998. № 14. Ст. 1514. 160 IV Международный форум «Юртехнетика» с законом и обоснованным общественными интересами в демократическом обществе» 1 Формально-юридическое сравнение приведенного международного правопо- ложения с содержанием ст. 27 Конституции РФ показывает их очевидное сход- ство. Статья 27 Конституции России гласит «1. Каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет право свободно передвигаться, выбирать местопребывания и жительства. Каждый может свободно выезжать за пределы Российской Федерации. Гражданин Российской Федерации имеет право беспрепятственно возвращаться в Российскую Федерацию». Среди тех позиций, которые явно идентичны ив Конвенции, ив Конституции России, следует указать употребление термина каждый, означающего, что указанное право на свободу передвижения предоставляется любому человеку гражданину государства, иностранному гражданину и лицу без гражданства. Общим для обоих правовых актов является и то, что вводится условие законного нахождения на территории государства». Между тем системное прочтение конституционных правоположений позволяет сделать вывод о наличии весьма существенных различий с европейскими стандартами. Среди признанных гарантий обеспечения прав человека в международном публичном и зарубежном конституционном праве выделяется правило о законодательном регулировании (в том числе ограничении) прав и свобод человека и гражданина. Достаточно напомнить, что еще во французской Декларации прав человека и гражданина от 26 августа 1789 года в ст. 4 записано Свобода состоит в возможности делать все, что не вредит другому. Таким образом, осуществление естественных прав человека имеет лишь те границы, которые обеспечивают другим членам общества пользование этими же правами. Эти границы могут быть установлены только законом» 2 В этой связи трудно объяснить, чем руководствовались разработчики Конституции России, когда исключили норму о законодательном регулировании вопросов миграции граждан. Замечу, что отсутствие такого правоположения становится непонятным, если учесть, что подобный инструмент не является новшеством для российской конституционной теории и практики. Достаточно вспомнить предшествующую Конституцию РСФСР 1978 года. Например, ст. 42 гласила, что каждый имеет право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации. Гражданин Российской Федерации имеет право свободно выезжать за ее пределы и беспрепятственно возвращаться. Ограничение этих прав допускается только на основании закона. В действующей Конституции такое условие отсутствует. Поэтому вместо пресловутой прописки сегодня по-прежнему действует регистрация во многих ее региональных вариациях СЗ РФ. 2001. № 2. Ст. 163. 2 Современные зарубежные конституции. МС Конституция (Основной Закон) Российской Федерации — России. МС. Право российских граждан на свободу передвижения в свете стандартов Совета Европы 161 Сложность преодоления создавшегося положения обусловлена жестким характером внесения изменений во вторую главу Конституции. Поэтому считаю необходимым как более пристально изыскивать международные средства и механизмы преодоления и исправления конституционных недостатков, таки полнее использовать внутригосударственные резервы. В частности, в международно-пра- вовом аспекте один из вариантов юридического разрешения проблемы обнаруживается в результате ратификации Россией Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 года. В названной Конвенции закреплены конкретные обязанности для каждого государства-участника. Например, ст. 1 Обязательство уважать права человека имеет следующее содержание Высокие Договаривающиеся Стороны обеспечивают каждому лицу, находящемуся под их юрисдикцией, права и свободы, определенные в разделе 1 настоящей Конвенции. Поэтому в результате ратификации Россией Европейской конвенции правила о законодательном регулировании прав человека, в соответствии сч ст. 15 Конституции РФ, должны в обязательном порядке применяться всеми органами власти. Практически все нормы Европейской конвенции оправах человека содержат положение о законодательном регулировании возможных ограничений прав и свобод человека и гражданина. Но есть здесь и еще одна проблема — наличие расхождений в интерпретации понятия законно правоприменительными органами ЕС и России. Свобода передвижения как один из краеугольных элементов международных отношений и миграции, как одна из неотъемлемых ценностей общепризнанного каталога прав человека и гражданина не имеет абсолютного, неограниченного характера. В последние десятилетия многие государства подтвердили и ужесточили использование того, что некогда называлось их суверенным правом, для контроля перемещения граждан через их границы. Ныне иммиграционный контроль как таковой — это область, которая остается за рамками действия Европейской конвенции оправах человека 2 Право на свободу передвижения, как и иные относительные права, может быть ограничено в соответствии с законом при условии, что любые налагаемые ограничения могут быть обоснованы как необходимые в демократическом обществе для любой из целей, упомянутых в п. 3 ст. 2 Конвенции. Ограничения, которые правительство может на законном основании применить к свободе передвижения, согласно п. 3 ст. 2 Протокола № 4, и иные ограничения, которые могут быть введены в определенных областях, если это обосновывается интересами общества поп ст. 2, аналогичны основаниям, перечисленным в других статьях Конвенции, допускающих ограничения некоторых прав и свобод. Однако, и это важно подчеркнуть, формулировка этих положений четко излагает намерение не применять дискриминационных мер в отношении законных жителей независимо оттого, являются ли они гражданами этого госу- дарства. Пункт 1 ст. 2 Протокола № 4 ограничивает право на свободу передвижения тех, кто на законных основаниях находится на территории какого-либо государ- 1 Действующее международное право. Вт. М, 1997. Т. 2. С. 109. 2 См Горльен Д. Европейская конвенция оправах человека и Европейская социальная хартия право и практика. МС Международный форум «Юртехнетика» ства» и касается свободы передвижения лишь в рамках этой территории. Применение этого положения зависит от законности пребывания на территории, которое с самого начала исключает иностранцев, не урегулировавших свой въезд в страну. В рассмотренном Европейским судом деле Пьермон 1 заявительнице — гражданке Германии было разрешено передвигаться свободно в течение нескольких дней ее пребывания во французской Полинезии, однако было вручено распоряжение о высылке, когда она уже находилась в самолете, ожидая отлета стер- ритории. Суд согласился с французским правительством в том, что применение действующего местного законодательства для высылки заявительницы сделало ее статус в этой территории незаконным Поэтому нарушения ст. 2 Протокола № 4 не произошло. Суд также не усмотрел нарушения в задержании заявительницы в аэропорту Новой Каледонии ив отказе въезда в страну по причине распоряжения, должным образом выданного верховным комиссаром этой территории 2 Важно обратить внимание на тот факт, что в данном деле Европейский суд посчитал вполне приемлемым определение статуса законного пребывания на основе местного нормативного правового акта. Закон РФ от 25 июня 1993 г. № 5242-I Оправе граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации, регулируя данную сферу общественных отношений, вводит институт регистрации в целях обеспечения необходимых условий для реализации гражданами Российской Федерации их прав и свобода также исполнения ими обязанностей перед другими гражданами, государством и обществом. Право гражданина Российской Федерации на свободу передвижения в пределах Российской Федерации не является абсолютным, поскольку в соответствии сч ст. 55 Конституции РФ оно может быть ограничено федеральным законом в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Так, согласно ст. 8 Закона РФ Оправе граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации данное право ограничивается на территориях с определенным режимом в пограничной зоне, в закрытых военных городках и административ- но-территориальных образованиях, в зонах экологического бедствия, на территориях, где введено чрезвычайное или военное положение, а также на отдельных территориях ив населенных пунктах, где в случаях опасности распространения инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний и отравлений людей введены особые условия и режимы проживания населения и хозяйственной де- ятельности. Перечисленные основания для ограничений права на свободу передвижения сформулированы в названном Законе исчерпывающим образом, и только они могут служить предпосылкой для введения особого, а именно разрешительного учета граждан, который по своему характеру и содержанию отличается 1 Судебное решение по делу Пьермон от 27 апреля 1995 года. Series A. № 314. P. 64. 2 См Горльен Д. Указ. соч. С. 468. 3 ВСНД и ВС РФ. 1993. № 32. Ст. Право российских граждан на свободу передвижения в свете стандартов Совета Европы 163 от уведомительной регистрации. Установление иных, кроме прямо указанных в федеральном законе, оснований для введения разрешительного порядка регистрации является нарушением требований Конституции РФ и федерального закона. Отступление от запрета расширять этот перечень в подзаконных актах, в том числе в актах Правительства РФ, означает недопустимую легализацию разрешительного порядка регистрации граждан. Вместе стем высшая судебная инстанция — Конституционный Суд РФ — неоднозначно трактует понятие законно, чем вносит весомые затруднения в процесс обеспечения права российских граждан на свободу передвижения. В своем постановлении По делу о проверке конституционности ряда нормативных актов города Москвы от 4 апреля 1996 года Конституционный Суд РФ постановил признать несоответствующей Конституции РФ ст. 2 Закона г. Москвы О сборе на компенсацию затрат городского бюджета по развитию инфраструктуры города и обеспечению социально-бытовыми условиями граждан, прибывающих в город Москву на жительство от 14 сентября 1994 года. По мнению Суда, правовой режим ограничений права на выбор места жительства может вводиться только федеральным законом в той мере, в какой это необходимо в целях. Таков, по мнению Суда, смысл формулировки ч. 3 ст. 55 Конституции РФ. Указанное понимание ч. 3 ст. 55 Конституции РФ прослеживается ив постановлении Конституционного Суда от 2 июля 1997 года. В абз. 3 п. 2 мотивировочной части постановления вновь указано Статья 27 (часть 1) Конституции Российской Федерации закрепляет право каждого, кто законно находится на территории Российской Федерации, свободно передвигаться, выбирать местопребывания и жительства. Это право может быть ограничено в соответствии со статьями 55 (часть 3) и 56 Конституции Российской Федерации, но только федеральным законом ив той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства». В другом постановлении от 21 июня 1996 года Конституционный Суд РФ отмечает В Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина, а ограничения прав и свобод могут быть установлены лишь федеральным законом и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, 1 См. абз. 2 п. 2 резолютивной части постановления Конституционного Суда РФ от 4 апреля 1996 г. По делу о проверке конституционности ряда нормативных актов города Москвы и Московской области, Ставропольского края, Воронежской области и города Воронежа, регламентирующих порядок регистрации граждан, прибывающих на постоянное местожительство в названные регионы // РГ. 1996. 17 апр. 2 См постановление Конституционного Суда РФ от 2 июля 1997 г. № П По делу о проверке конституционности частей первой, второй и третьей статьи второй и части шестой статьи четвертой Закона Московской области от 5 июля 1996 года О сборе на компенсацию затрат бюджета Московской области по развитию инфраструктуры городов и других населенных пунктов области и обеспечению социально-бытовыми условиями граждан, прибывающих в Московскую область на постоянное жительство в связи с жалобами граждан // СЗ РФ. 1997. № 27. Ст. 3304. 164 IV Международный форум «Юртехнетика» нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства» 1 Но, если следовать логике рассуждений Конституционного Суда, то конституционная норма ч. 3 ст. 55 должна иметь следующий вид только федеральным законом и только в предусмотренных случаях. Однако в настоящее время она выглядит иначе Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере. Как очевидно, в конституционной норме нет ни частицы только, ни частицы лишь перед словосочетанием федеральным законом. А отсюда логично сделать вывод, что ограничения прав и свобод человека и гражданина могут осуществляться не только при помощи федерального закона, но и посредством в том числе закона субъекта Федерации. Кстати, подобное наше предположение вполне согласуется с вышеприведенным решением Европейского суда. Однако Конституционный Суд настаивает на собственном истолковании, даже превышая конституционно установленную компетенцию. В уже приведенном нами постановлении от 4 апреля 1996 года приводится разъяснение положения ч. 2 ст. 1 Закона РФ Оправе граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации от 25 июня 1993 года, согласно которому такие ограничения допускаются только на основании закона. По мнению Суда, эта норма не подлежит расширительному толкованию, ибо в данном случае понятием закон охватываются исключительно федеральные законы, ноне законы субъектов Российской Федерации, поскольку иначе названной норме придавался бы неконституционный смысл». Между тем Конституция РФ в ч. 5 ст. 125 однозначно определяет, что Конституционный Суд дает толкование Конституции РФ, без указания направо- мочие по толкованию законов. Если не принимать во внимание наши возражения, то согласно позиции Конституционного Суда понятием законно в ч. 1 ст. 27 Конституции РФ охватываются исключительно федеральные законы. Обратимся теперь к другой конституционной норме. Статья 57 Конституции РФ устанавливает Каждый обязан платить законно установленные налоги и сборы. Думается, излишне доказывать то значение, какое имеет для реализации права на свободу передвижения вопрос о единстве и целостности налоговой политики на территории всего государства. На первый взгляд, в сравнении с предыдущей конституционной нормой, отличий в употреблении термина законно нет. Однако его смысл, по мне См абз. 5 п. 3 мотивировочной части постановления Конституционного Суда РФ от 21 июня 1996 г. № П По делу о проверке конституционности отдельных положений статьи 20 Закона Республики Башкортостан О выборах депутатов Государственного Собрания Республики Башкорто- стан в связи с запросом судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Республики Башкортостан» // СЗ РФ. 1996. № 27. Ст. 3344. 2 См. абз. 7 п. 3 мотивировочной части постановления Конституционного Суда РФ от 4 апреля 1996 г. По делу о проверке конституционности ряда нормативных актов города Москвы и Московской области, Ставропольского края, Воронежской области и города Воронежа, регламентирующих порядок регистрации граждан, прибывающих на постоянное местожительство в названные регионы // РГ. 1996. 17 апр. Право российских граждан на свободу передвижения в свете стандартов Совета Европы 165 нию Конституционного Суда РФ, здесь уже иной. Кстати, интерпретация осуществляется Конституционным Судом в том же постановлении от 4 апреля 1996 года 1 Так, в абз. 3 п. 4 мотивировочной части постановления указывается Для субъекта Российской Федерации не исключается возможность устанавливать собственные налоги и сборы но лишь в пределах, определенных Конституцией Российской Федерации, и с соблюдением основных прав и свобод граждан. Вместе стем установить налог или сбор можно только законом. Налоги, взимаемые не на основе закона, не могут считаться законно установленными (статья 57 Конституции Российской Федерации)». Так что же следует понимать под конституционной категорией законно пра- воприменителям в субъектах федерации, исходя из практики Конституционного Суда РФ Какой смысл положения ч. 1 ст. 27 Конституции России, а также порядка его ограничения следует считать соответствующим европейским стандартам? Отнюдь не придает ясности вопросу практика использования Конституционным Судом РФ оценочных формулировок. Так, в постановлении Конституционного Суда РФ от 2 июля 1997 г. № П По делу о проверке конституционности частей первой, второй и третьей статьи второй и части шестой статьи четвертой Закона Московской области от 5 июля 1996 года О сборе на компенсацию затрат бюджета Московской области по развитию инфраструктуры городов и других населенных пунктов области и обеспечению социально-быто- выми условиями граждан, прибывающих в Московскую область на постоянное жительство в связи с жалобами граждан ИВ. Шестопалько, O. E. Сачковой и МИ. Крючковой указано, что статья 27 (часть 1) Конституции Российской Федерации закрепляет право каждого, кто законно находится на территории Российской Федерации, свободно передвигаться, выбирать местопребывания и жительства. Это право может быть ограничено в соответствии со статьями 55 часть 3) и 56 Конституции Российской Федерации, но только федеральным законом ив той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. К тому же такие ограничения прав и свобод человека и гражданина допустимы лишь при условии их соразмерности конституционно значимым целям». Резонно спросить кто и каким образом должен или может определять подобную соразмерность? Возможно, именно такая позиция высшей судебной инстанции создает предпосылки для частых нарушений органами власти различных уровней права человека и гражданина на свободу передвижения. На важность и актуальность 1 См абз. 7 п. 3 мотивировочной части постановления Конституционного Суда РФ от 4 апреля 1996 г. По делу о проверке конституционности ряда нормативных актов города Москвы и Московской области, Ставропольского края, Воронежской области и города Воронежа, регламентирующих порядок регистрации граждан, прибывающих на постоянное местожительство в названные регионы РГ. 1996. 17 апр. 2 СЗ РФ. 1997. № 27. Ст. 3304. 3 См Международные нормы оправах человека и применение их судами Российской Федерации практич. пособ. МС Международный форум «Юртехнетика» данной сферы обращалось внимание в докладе Комиссии по правам человека при Президенте РФ о соблюдении прав человека и гражданина в Российской Федерации 1 В настоящее время в данной гуманитарной сфере наблюдается модернизация управленческой политики по пути ее приспособления и выработке новых инструментов регулирования миграционных процессов. Так, органы власти субъектов Российской Федерации, понимая, что они уже не могут открыто не считаться с Конституцией РФ, федеральным законодательством оправах человека и судебной практикой, перешли от установления прямых запретов в их осуществлении к косвенным ограничениям например, теперь не запрещают, как раньше, прописку (регистрацию) граждан по месту жительства, но обусловливают ее такими обязательствами для граждан, которые они выполнить не в состоянии. Так, несмотря на рекомендации Конституционного Суда, в настоящее время п. 6 Правил регистрации и снятия с учета по месту пребывания и по месту жительства в Москве и Московской области, утвержденных постановлением правительства Москвы и Московской области от 30 марта 1999 г. № 241-28, содержит запрет на вселение граждан в жилые помещения, если дом жилое помещение) грозит обвалом, подлежит выселению в связи со сносом, реконструкцией или капитальным ремонтом 2 Для защиты прав и свобод российских граждан и находящихся на территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, а также для реализации законодательства по вопросам паспортной системы, гражданства, выезда заграницу и въезда в Россию, правового положения иностранных граждан в Российской Федерации в структуре МВД России создано одно из его важнейших подразделений — паспортно-визовая служба, образованная согласно приказу МВД России от 18 декабря 1998 г. № 831 Об утверждении Положения о Паспортно-визовом управлении Министерства внутренних дел Российской Федерации. В задачи подразделения помимо указанного входит регистрация иностранных граждан, пребывающих на территорию России, оформление ивы- дача им разрешений и документов на въезд, проживание и выезд, обеспечение контроля за соблюдением иностранцами установленных для них в период пребывания на территории Российской Федерации правил. Вместе стем действующий порядок регистрации не только несовершенен, но и позволяет гражданам злоупотреблять правом на свободу передвижения. Каждый гражданин, временно пребывающий в населенном пункте, дополучения свидетельства о регистрации находится как бы в полулегальном положении и не всегда в состоянии доказать правомерность своего пребывания. В данном случае бремя доказывания факта правонарушения лежит на правоприменительных органах. Однако на практике работники милиции требуют предъявления доказательств соблюдения правил регистрации. Отсутствие свидетельства о регистрации, как правило, и рассматривается в качестве главного аргумента, свидетельствующего о правонарушении См Права человека в России — международное измерение. М, 1995. Вып. 1. С. 206–209. 2 РГ. 2002. 28 июня. Право российских граждан на свободу передвижения в свете стандартов Совета Европы 167 Ни федеральными, ни региональными нормативными актами не предусмотрена выдача гражданину какого-либо документа, свидетельствующего о его обращении в ОВД по поводу регистрации. Иными словами, пробельным оказалось начало процедуры регистрации. Неурегулированным остается и вопрос определения даты прибытия и убытия гражданина, который воспользовался, например, для приезда в данный населенный пункт личным автотранспортом и также собирается его покинуть. Практика показывает, что, пользуясь этими противоречиями, и граждане, и сотрудники органов внутренних дел допускают много злоупотреблений 1 Отнюдь не помогает решению проблемы позиция Конституционного Суда РФ по вопросу признания юридической природы процедуры регистрационного учета. В постановлении Конституционного Суда РФ от 2 февраля 1998 г. № П По делу о проверке конституционности пунктов 10, 12 и 21 Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июля 1995 года № 713» 2 указано, что Закон Российской Федерации Оправе граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации, регулируя данную сферу общественных отношений, вводит институт регистрации в целях обеспечения необходимых условий для реализации гражданами Российской Федерации их прав и свобода также исполнения ими обязанностей перед другими гражданами, государством и обществом. Эти цели подтверждены и Конституционным Судом Российской Федерации в постановлении от 4 апреля 1996 года по делу о проверке конституционности ряда нормативных актов города Москвы и Московской области, Ставропольского края, Воронежской области и города Воронежа, регламентирующих порядок регистрации граждан, прибывающих на постоянное жительство в названные регионы. Из этого следует, что уведомление гражданином Российской Федерации органов регистрационного учета о месте своего пребывания и жительства в соответствии с установленным законом порядком является не только его правом, но и обязанностью». Однако далее Суд указывает, что сам по себе факт регистрации или отсутствие таковой не порождает для гражданина каких-либо прав и обязанностей». Логично задаться вопросом а зачем вообще гражданину регистрироваться, если никаких юридических последствий для него эта процедура не несет? В своем более раннем постановлении от 24 ноября 1995 г. № П По делу о проверке конституционности части второй статьи 10 Закона Республики Северная Осетия от 22 декабря 1994 года О выборах в Парламент Республики Северная Осетия — Алания”» 3 Конституционный Суд РФ несколько иначе изложил свое видение проблемы регистрации, указав, что наличие регистрации должно рас См. об этом Лимонова H. A. Право граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства. М, 2001. 2 СЗ РФ. 1998. № 6. Ст. 783. 3 САПП РФ. 1995. № 48. Ст. 4692. 168 IV Международный форум «Юртехнетика» сматриваться в качестве одного из оснований для включения гражданина в список избирателей по месту жительства, что относится и к вынужденным переселенцам. Сам по себе факт отсутствия гражданина на момент составления списков избирателей по месту постоянного или преимущественного проживания не может служить основанием для отказа ему во включении в список избирателей на соответствующем избирательном участке». Одно из новшеств истории современной России — метаморфозы права российских граждан на свободу передвижения. Так, свобода передвижения в ряде случаев превращается в обязанность мигрировать. Вновь обратимся к ч. 1 ст. 27 Конституции РФ, где указано что каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет право свободно передвигаться, выбирать местопребывания и жительства. Согласно жест Закона РФ Оправе граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации от 25 июня 1993 года граждане Российской Федерации обязаны регистрироваться по месту жительства в пределах Российской Федерации. Вместе стем регистрация или отсутствие таковой не могут служить основанием ограничения прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией РФ, законами Российской Федерации, конституциями и законами республик. При получении заграничного паспорта и выезде из Российской Федерации заграницу гражданин России не обязан сниматься с регистрационного учета по месту жительства, поскольку названный Федеральный закон какого-либо требования не содержит. Кроме того, если гражданин снимается с регистрационного учета, то он лишается ряда льгот, например, предоставляемых ветеранам труда по оплате оставшегося в Российской Федерации жилья. Между тем в п. 4.4 Инструкции о порядке оформления и выдачи паспортов гражданам Российской Федерации для выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию (утверждена приказом Министерства внутренних дел РФ от 26 мая 1997 г. № 310) установлено требование о снятии гражданина с регистрационного учета. Данная норма очевидно является незаконной, так как противоречит положениям упомянутого Федерального закона, не устанавливающего такой обязанности для гражданина. Согласно ст. 7 Федерального закона Оправе граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации снятие гражданина с регистрационного учета по месту жительства производится только при изменении места жительства, в том числе при выезде на жительство за пределы Российской Федерации. Во исполнение Федерального закона Оправе граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации и постановления Правительства РФ Об утверждении Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации и перечня лиц, ответственных за регистрацию от 17 июля 1995 года Министерством внутренних дел издан приказ № 980 Об утверждении Инструкции о применении Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту Право российских граждан на свободу передвижения в свете стандартов Совета Европы 169 жительства в пределах Российской Федерации и перечня лиц, ответственных за регистрацию» 1 Конституционный Суд РФ принял несколько важных решений, направленных на защиту права на свободный выезд из России и возвращение в нее, права на свободу передвижения и выбор места жительства, права на жилище. В них он указывал, что ограничения права на свободный выезд и въезд допустимы в строго определенных Конституцией целях, не могут толковаться расширительно и не должны приводить к умалению других гражданских, политических и иных прав, гарантированных гражданам Конституцией и законами Российской Федерации, в частности, влечь уголовную ответственность за бегство заграницу и отказ возвратиться из-за границы. Рассматривая дела, связанные с правом на свободу передвижения, Конституционный Суд подтвердил неконституционность института прописки и попыток сохранить ее в каких-либо формах, а также указал, что регистрация, заменившая институт прописки или отсутствие таковой, не может служить основанием ограничения реализации прав и свобод граждан, в том числе права на жилище. Водном из дел Конституционный Суд признал неконституционными положения ст. 60 Жилищного кодекса РСФСР, которые лишали права на жилище лиц, осужденных к лишению свободы, и некоторых других категорий граждан, не проживавших на своей жилплощади в течение определенного срока. Значение этого решения Конституционного Суда становится особенно понятным, если учесть, что за многие годы своего действия ст. 60 сделала бездомными миллионы людей и служила фактическим стимулятором рецидива преступности. Действующее Положение о Паспортно-визовом управлении Министерства внутренних дел РФ закрепляет задачи исполнения в пределах компетенции па- спортно-визовой службы органов внутренних дел международных договоров и соглашений, нормативных правовых актов Российской Федерации о свободе передвижения выборе места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации, о регистрационном учете населения и паспорте гражданина Российской Федерации, о выезде из Российской Федерации и въезде на ее территорию, о правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации, о российском гражданстве». К сожалению, нами не было обнаружено соответствующих блоков норматив- но-правовых актов, затрагивающих вопросы свободы передвижения. Вместе стем, как отмечено в указании МВД России и Генеральной прокуратуры РФ № 3, 76/7 от 3, 10 ноября 1998 г. О неотложных мерах по устранению нарушений законодательства оправе граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, обобщение практики прокурорского надзора за исполнением Федеральных законов Оправе граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации, О беженцах, О вынужденных переселенцах свидетель РГ. 1995. 7 дек См Сборник основных приказов и указаний Генерального прокурора Российской Федерации. М, 1999. 170 IV Международный форум «Юртехнетика» ствует о распространенности грубых нарушений федерального законодательства, регулирующего миграцию населения. По сообщениям прокуроров, права граждан, в том числе беженцев и вынужденных переселенцев, ущемляются отдельными должностными лицами представительных и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации, паспортно-визовых подразделений органов внутренних дел, жилищных органов, органов социальной защиты, служб занятости. Факты принятия органами власти субъектов Российской Федерации правовых актов, несоответствующих федеральному законодательству, вскрыты в республиках Адыгея и Кабардино-Балкария, Краснодарском и Ставропольском краях, Ростовской области, г. Санкт-Петербурге и некоторых других регионах. Одновременно в ряде субъектов Российской Федерации имели место случаи произвольного изменения установленного законодательством порядка регистрации вынужденных переселенцев и беженцев по месту пребывания и по месту жительства. Органы региональной и местной власти неправомерно наделяли подразделения милиции непредусмотренными законодательством полномочиями, что выражалось в искусственном воспрепятствовании гражданам в прибытии в определенные местности, а также в незаконном применении к ним мер административного принуждения и во взимании различных сборов (Республика Северная Осетия — Алания, Астраханская и Московская области, г. Москва и др.). В Кабардино-Балкарии отдельные сотрудники милиции непосредственно принимали участие в массовых акциях протеста против поселения в республике лиц других национальностей. Широкое распространение в регионах получила методика ограничения права на свободу передвижения. Одно из специфических ее проявлений — законодательное воспрепятствование осуществлению данного права. Основные права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими на всей территории России, а их правовое регулирование отнесено к ведению Российской Федерации. Между тем в конституциях (уставах) и ином законодательстве ряда субъектов Российской Федерации имеются многочисленные нарушения и необоснованные ограничения конституционных прав и свобод граждан. В частности, права и свободы человека и гражданина увязываются с гражданством, особым статусом жителя, устанавливаются ограничения на свободу передвижения граждан и выбор ими места жительства. В конституциях республик Саха (Якутия, Башкортостан, Дагестан, Коми, Тыва имеются существенные отклонения от гарантий избирательного права, закрепленных ч. 2 ст. 32 Конституции РФ за всеми ее гражданами. Так, активное избирательное право предоставлено только гражданам этих республик. Правом быть избранными главой государства, депутатом законодательного органа также наделяются исключительно граждане республик. Кроме того, закрепляются (несоответствующие федеральному законодательству) возрастной ценз и ценз оседлости для осуществления пассивного избирательного права, иммиграционные квоты. Лишь в последнее время исключены из законодательства отдельных субъектов Российской Федерации языковые и образовательные цензы, также непосредственно ущемлявшие избирательные права граждан Российской Федерации. В ряде областей установлены непредусмотренные федеральным законодатель- Право российских граждан на свободу передвижения в свете стандартов Совета Европы 171 ством ограничения прав и законных интересов иностранных граждан и лиц без гражданства, что противоречит ч. 3 ст. 62 Конституции РФ. Очевидно, что подобные ограничения избирательного права в первую очередь сказываются на свободе передвижения. Другая сторона проблемы — нереализованная на практике концепция возмещения вреда гражданину в результате незаконного (неправомерного) ограничения его права на свободу передвижения. Следует отметить, что единичные попытки правоприменителей выйти на этот уровень обеспечения права на свободу передвижения уже были, однако дальнейшего своего развития не получили. В постановлении Конституционного Суда РФ от 1 декабря 1997 г. № П По делу о проверке конституционности отдельных положений статьи первой Федерального закона от 24 ноября 1995 года О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС указано, что произошедшая экстраординарная по своим последствиям техногенная авария века привела к неисчислимым экологическими гуманитарным потерям. В результате были существенно нарушены не только право на благоприятную окружающую среду (статья 42 Конституции Российской Федерации, но и, как следствие этого, другие конституционные права и интересы граждан, связанные с охраной жизни, здоровья, жилища, имущества, а также право на свободное передвижение и выбор места пребывания и жительства, которые ущемлены столь значительно, что причиненный вред оказался реально невосполнимым. Это порождает особый характер отношений между гражданином и государством, заключающийся в том, что государство принимает на себя обязанность возмещения такого вреда, который, исходя из его масштабов и числа пострадавших, не может быть возмещен, в порядке, установленном гражданским, административным, уголовными другим отраслевым законодательством». Данная конституционно-правовая обязанность государства корреспондирует праву граждан на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного их здоровью или имуществу экологической катастрофой, и вытекает из положений ст. 2 и 18 Конституции РФ, согласно которым признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, а также из ст. 53 Конституции РФ, закрепляющей обязанность возмещения государством вреда, связанного с осуществлением государственной деятельности в различных ее сферах, независимо от возложения ответственности на конкретные органы государственной власти или должностных лиц. Еще одна острая грань реализации права на свободу передвижения — отсутствие законодательной базы для межгосударственной миграции, что является источником укрепления преступности, выступает питательной средой для коррупции власти, в том числе ив подразделениях МВД России. Весьма заметная диспропорция обнаруживается в подходе, точнее сказать — внимании, к решению вопросов миграции на межгосударственном уровне. 1 СЗ РФ. 1997. № 50. Ст. 5711. 172 IV Международный форум «Юртехнетика» Складывается впечатление, что в данном случае наибольшую заинтересованность проявляют лишь зарубежные правоохранительные ведомства, а не МВД России. Так, в Протокол о сотрудничестве между Министерством внутренних дел Российской Федерации и Министерством внутренних дел Французской Республики включены специальные правоположения по вопросам миграции. Статья 2 Протокола гласит «1. Стороны осуществляют сотрудничество вобла- сти миграции и пребывания граждан обеих стран в духе решений конференций на уровне министров, которые имели место в Вене и Берлине соответственно 24–25 января 1991 года и 30–31 октября 1991 года. 2. Стороны в рамках своей компетенции договорились регулировать миграцию граждан между двумя странами таким образом, чтобы, действуя в духе солидарности и ответственности, достичь лучшего контроля за миграционными потоками и облегчить передвижение граждан. 3. Стороны информируют друг друга об изменениях законодательства их стран и нормативных актов, касающихся съезда и пребывания иностранных граждан на их территории, а также о методах, используемых для борьбы с незаконной иммиграцией» 1 Напротив, среди заключенных МВД России соглашений с правоохранительными органами стран бывшего Союза ССР проблемы миграции не обозначены даже в концептуальном плане их разрешения. Отсюда можно заключить, что в этом направлении все обстоит благополучно. В действительности же нелегальная иммиграция набирает обороты. Прямыми весьма сильным доказательством слабой реализации миграционной политики выступают неединичные факты гражданской самозащиты мигрантов. Яркой иллюстрацией является не только Всероссийский чрезвычайный съезд в защиту мигрантов (прошел 21 июня 2002 года в Москве, но и организованная участниками этого форума акция неповиновения перед зданием Правительства РФ 3 Еще одна малоприметная, но важнейшая деталь. В приказе МВД России от 20 апреля 1999 г. № 297 Об утверждении Наставления по работе дорожно-па- трульной службы Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации (с изменениями от 21 июня 1999 года, 10 сентября 2001 года основное внимание уделено обеспечению реализации права на свободу передвижения лишь в отношении иностранных граждан, и нет ни одного пункта относительно россиян. Очевидно, что дороги и вся инфраструктура, сними связанная, — один из каналов обеспечения безопасной реализации права на свободу передвижения. При определенных условиях и массовости своего проявления подобные перекосы способны вызвать к жизни антисоциальные явления, создать реальную угрозу общественной безопасности, затруднить и без того сложную задачу борьбы с преступностью в России Сборник международных соглашений МВД России / сост. Т. Н. Москалькова, Н. Б. Слюсарь. МС По официальным данным, на территории России нелегально находятся свыше 1,5 миллионами- грантов. См Аргументы и факты. 2002. № 26. С. 5. 3 Подр. см Семенова И. Куда зовут переселенцев // РГ. 2002. 22 июня БНА РФ. 1999. № Право российских граждан на свободу передвижения в свете стандартов Совета Европы 173 В настоящее время во многих странах идет процесс ужесточения миграционного законодательства, что явилось следствием трагических событий 11 сентября 2001 года. Поданным МВД России за 2001 год, иностранными гражданами в России совершено 37 тысяч преступлений. Из них 92% — это те преступления, которые совершили прибывшие нелегально граждане СНГ 1 Конечно, проблемы миграции, ас ними взаимоувязаны вопросы межнациональных отношений, социальной адаптации, сохранения этнокультурной идентичности и многие другие, очень сложны и требуют всестороннего изучения. Очевидно, что если не предпринять неотложные политико-правовые шаги в этой области, то, с учетом обострившейся демографической ситуации в России, в ближайшем будущем не избежать серьезных межнациональных и межконфессиональных конфликтов. А это очередное проблемное поле функционирования органов внутренних дел. Миграция — это не только географическая или этнополитическая величина. Это еще и макроэкономическая категория, а также весьма ощутимый правовой феномен. Следует поддержать мысль, высказанную заместителем министра внутренних дел РФ, начальником Федеральной миграционной службы А. Г. Чернен- ко, который отметил в своем интервью, что в первую очередь сегодня нужна законодательная база — миграционное право. И это не только закон о гражданстве. Необходимо правовое поле, в рамках которого правительственные институты могли бы оперативно реагировать на быстроменяющуюся ситуацию» 2 Поэтому к числу приоритетных направлений, связанных с проведением не только организационных и управленческих мероприятий, но и с осуществлением нормотворческой, научно-исследовательской деятельности, предлагаю отнести следующие минимальные, но необходимые шаги. Разработка правового механизма возвращения незаконных мигрантов из государств участников СНГ. Осуществление контроля за деятельностью фирм, предоставляющих услуги по трудоустройству за рубежом. Ныне контролирующие инстанции проверяют лицензированные агентства по трудоустройству два раза в год. Однако в отчетах агентства фиксируют не всех граждан, уехавших за рубеж. Такие случаи нередки и всплывают только после жалоб клиентов 3 Осуществление практической координации деятельности правоохранительных органов по розыску мигрирующих преступников. Разработка общефедеральной и региональных баз данных мигрантов. Создание научного обеспечения деятельности и профессиональной подготовки кадров в сфере миграции. Подготовка и экспертная оценка законопроектов по вопросам миграции. В общем контексте проводимых научными учреждениями МВД России исследований заметно повысилось внимание к проблемам реализации права на свободу 1 Подр. см Козлова Н. Нелегальные мигранты изнасиловали школьницу // РГ. 2002. 11 июля Черненко А. В этой службе все немного камикадзе // РГ. 2002. 14 июня См Муратова С Заграница нам поможет. остаться без денег // Комсомольская правда. 2002. 28 июня IV Международный форум «Юртехнетика» передвижения. Если в 1997 году в планах научной деятельности значилось не более 10 научных разработок, тона год запланировано уже более тридцати. Вместе стем высокий научный потенциал вузов МВД России используется в данном направлении не в полную силу. В постановлении Совета Федерации Федерального Собрания РФ О ситуации в Краснодарском крае, складывающейся в сфере миграции и межнациональных отношений от 10 июля 2002 года отмечается, что проблемы в сфере миграции создают угрозы для национальной безопасности России. В этой связи Совет Федерации рекомендовал Правительству РФ внести в Государственную Думу Федерального Собрания РФ в качестве приоритетного в период осенней сессии проект федерального закона О государственном регулировании миграции в Российской Федерации». Думается, участие экспертов (ученых, практиков) МВД России позволит повысить практическую отдачу подобных нормотворческих новаций, сделает процесс правовой регламентации вопросов реализации права на свободу передвижения последовательными постоянным Парламентская газета. 2002. 20 июля. Право российских граждан на свободу передвижения в свете стандартов Совета Европы 175 |