Технико. Технико-юридический анализ правотворческой реальности современно. Доклады на международных форумах Юртехнетика
 Скачать 1.8 Mb.
|
|
Нормативно-правовые основы деятельности органов местного самоуправления по упрочению законности (на опыте Нижегородской области) 1 Обеспечение законности — вечная и, конечно, общефедеральная, общегосударственная, даже мировая задача. Ее решение возможно лишь при условии включения всех ресурсов и средств, всех звеньев и не только публичной власти. Безусловно, ряд задач в этом направлении могут и должны быть переложены на плечи местного самоуправления. При этом сразу же следует оговориться, что не могут, не в состоянии и не должны органы местного самоуправления самостоятельно осуществлять функции охраны общественного порядка. Речь может идти лишь об участии либо содействии в охране общественного порядка, а точнее — упрочении законности. По всей видимости, на этом участке потребуется изменение ориентации правоохранительной деятельности. Как подчеркивает заместитель Министра внутренних дел по общественной безопасности А. Чекалин, пришло время заменить административные придирки социально-правовым обслуживанием общества» 2 Нормативно-правовую основу для обозначенной сферы деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления составляет значительный по объему и разноплановости комплекс юридических актов — от Конституции России и федеральных законов до актов толкования высшими судебными инстанциями. Самостоятельное осуществление охраны общественного порядка — конституционное полномочие органов местного самоуправления (ч. 2 ст. 132 Конституции РФ. Пункт 8 ч. 2 ст. 6 Федерального закона Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ относит к предметам ведения местного самоуправления охрану общественного порядка, организацию и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, осуществление контроля за их деятельностью. Следовало ожидать, что в законах и других нормативно-правовых актах самых разных органов муниципальных образований появятся развернутые конкретизирующие юридические нормы. Но этого не произошло 3 Приведенные выше формулировки многими муниципальными органами были просто продублированы. Поэтому задача нормативно-правового оформ- 1 Нормотворчество муниципальных образований России содержание, техника, эффективность сборник статей / под ред. д-ра юрид. наук, проф, акад. РАЕН и ПАНИ, засл. деятеля науки В. М. Ба- ранова. Н. Новгород, 2002. С. 186–202. 2 Чекалин А. Не надо травмировать граждан // Известия. 2001. 20 сент. 3 Кстати, это относится ко многим нормами принципам Закона Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ. На одном из заседаний Президиума Государственного Совета РФ Президент России В. В Путин отметил Однако надежды на то, что регионы своими законодательными актами разовьют и уточнят порядок деятельности местной власти, к сожалению, на практике не оправдались. Субъекты Федерации в основном пытались ограничить самостоятельность муниципалитетов ив свою очередь, натолкнулись на их сопротивление. См Путин В. В Нужно вернуть престиж местного самоуправления // РГ. 2001. 28 февр. 140 III Международный форум «Юртехнетика» ления собственной деятельности в сфере законности для муниципальных образований остается приоритетной. Так сложилось, что реализация полномочий по обеспечению законности свелась большинством органов местного самоуправления к созданию и поверхностному контролю на подведомственной территории за деятельностью милиции общественной безопасности. К сожалению, и некоторые ученые именно в этом видят центр тяжести подобного рода деятельности. Понимая под охраной общественного порядка обеспечение общественной безопасности на улицах, в транспорте и иных общественных местах, СМ. Рыскильдина, например, пишет Единственным выходом в подобной ситуации может стать договор между органами местного самоуправления и городским, районным отделом внутренних дел, в котором были бы отражены права и обязанности сторон по обеспечению охраны общественного порядка на территории местного сообщества. В ряде научных работ указанные вопросы затрагиваются вскользь либо вообще обойдены стороной 4 Столь узкий и поверхностный подход к укреплению законности на муниципальном уровне заведомо обрекает эту деятельность на неудачу, на культивирование формальных способов обеспечения законности, на фактическое отсутствие юридической ответственности органов муниципальных образований за прочность правопорядка и реальный уровень защищенности управляемого населения. Интересы местного самоуправления в области укрепления законности связаны прежде всего с возможностью реализации конкретных потребностей населения в обеспечении личной и имущественной безопасности, поддержания обстановки общественного спокойствия, создания благоприятных условий для нормального функционирования предприятий, учреждений, организаций, труда и отдыха граждан, уважения их чести, человеческого достоинства и общественной нравственности. Основное внимание государства должно быть направлено на разработку общегосударственных программ укрепления законности и правопорядка в стране, создание правовых и экономических условий для решения на местах генеральной задачи — обеспечение законности и охрана общественного порядка. Нельзя безоговорочно отвергать мысль о необходимости наделения органов местного самоуправления функцией координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Конечно же, речь не идет о созда- 1 См Сидорова МЛ О правовых основах деятельности органов местного самоуправления по обеспечению законности и правопорядка (на примере г. Красноярска) // Актуальные проблемы борьбы с преступностью в Сибирском регионе. Материалы научно-практической конференции (8–9 февраля года. Ч. 2. Красноярск, 2001. С. 47–49. 2 Рыскильдина СМ Местное самоуправление в охране общественного порядка // Актуальные проблемы совершенствования деятельности органов внутренних дел в современных условиях. Барнаул. 2000. С. 152, 153. 3 Овчинников И. И Местное самоуправление в системе народовластия. МС Постовой Н. В Местное самоуправление история, теория, практика. М, 1995; Арефьев МА, Козло- ва Т. И, Осипов И. Д Российское самоуправление история, теория и законотворчество. СПб., 2000; Кабышев СВ, Козюк МН Муниципальное правотворчество. М, 2000; Кулушева МА Конституци- онно-правовое регулирование местного самоуправления в Российской Федерации автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов. 2001; Пылин В. В Местное самоуправление выборы, референдумы, отзыв выборных лиц, собрания (сходы) граждан. СПб., 2001. Нормативно-правовые основы деятельности органов местного самоуправления 141 нии искусственной конкуренции органов местного самоуправления и, например, органов прокуратуры. Строгое толкование действующего Федерального закона О прокуратуре РФ не позволяет говорить о наличии координационных полномочий в сфере правоохранительной деятельности у органов местного самоуправления. Однако насколько оправданно такое ограничение? Органы муниципальных образований призваны стать координирующим центром в деятельности по укреплению законности и выработать собственные, качественно отличные от прокуратуры, властно-управленческие методы. Необходим более действенный механизм взаимодействия органов и должностных лиц муниципальных образований со всеми правоохранительными органами. В юридическую обязанность муниципальным образованиям желательно вменить подготовку и принятие в рамках своей компетенции специальных норма- тивно-правовых актов, регламентирующих весь механизм, все процедуры обеспечения законности на подведомственной территории учетом особенностей уровня и качества жизни населения ежегодное определение кардинальных задачи разработку соответствующих мер по соблюдению на территории муниципального образования законов и иных правовых актов вышестоящих органов государственной власти, обеспечению прав, свобод и законных интересов граждан формирование за счет собственного бюджета (отдельной строкой) средств на развитие органов, участвующих в упрочении законности подбор и утверждение в должностях лиц, определяющих уровень законности на подведомственной территории ежегодные обсуждения итогов деятельности по укреплению законности привлечение граждан, общественных объединений, предприятий, учреждений к участию в укреплении законности, в профилактике правонарушений, ранней диагностике противоправного поведения. Уровень законности на той или иной муниципальной территории всецело зависит от качества исходных нормативно-правовых актов — уставов муниципальных образований. Практика прокурорского надзора свидетельствует о том, что значительная масса актов органов местного самоуправления вступает в противоречие с федеральным законодательством по причине изначальной противоречивости уставов муниципальных образований — основных нормативных актов местного само- управления. Так, в Нижегородской области часть уставов муниципальных образований зарегистрирована Законодательным собранием области в 1996 году, когда нормативная правовая база только начинала формироваться. По причине многочисленных изменений федерального законодательства, в настоящее время существенные нормативные блоки уставов муниципальных образований противоречат положениям федеральных законов 1 Контент-анализ российской прессы показал, что в подавляющем большинстве этих документов присутствуют следующие типичные дефекты Цыпкина Е. Устав через призму закона // Нижегородские новости. 2001. 20 июля III Международный форум «Юртехнетика» S самовольное присвоение федеральной компетенции (записывают право распоряжения землей, водой, полезными ископаемыми наделение администраций муниципальных образований правами юридического лица разрешение образовывать внебюджетные фонды (при прямом запрете делать это на муниципальном уровне установление собственных сроков референдумов полное отсутствие механизма ответственности должностных лиц. При этом мы солидарны с мнением, что исполнение местным самоуправлением общественно значимых функций является частью деятельности по осуществлению государственного управления и не может происходить под собственную ответственность местного населения» 1 Деятельность по укреплению законности на любом властном уровне является комплексной, и лишить систему местного самоуправления при ее осуществлении органичной связи с государственными институтами и механизмами не только неосмотрительно, но и крайне опасно. В тоже время необходимо избегать крайностей, как огосударствления местного самоуправления, таки чрезмерного расширения его прав. Как верно отмечает ПА. Курдюк, с учетом устойчивых, до конца не преодоленных традиций авторитарной государственности в России представляется целесообразным находить оптимальные формы взаимодействия государства и местного самоуправления при учете относительного приоритета прав последнего 2 Исчерпывающе разграничить признаки, по которым полномочия в сфере укрепления законности будут подразделяться на муниципальные и государственные, невозможно и, пожалуй, ненужно. Сфера законности — один из тех участков деятельности, где наиболее очевидно органы местного самоуправления являются звеном и составной системы государственного управления. В этой сфере особенно ярко проявляется то обстоятельство, что фактически существующее положение редко отличается от юридической картины, нарисованной действующим российским законодательством. Кстати, волна референдумов, что прокатилась летом 2001 года по Тюменской области по вопросу о переходе с поселенческой модели местного самоуправления к районной 3 , по существу есть не только признание необходимости централизации местной власти, но и внедрение в нее государственных начал. Сам факт принятия в субъектах РФ законов, подобных тем, которые принимаются в Нижегородской области, не является открытым огосударствлением местного самоуправления. Вот наименования лишь некоторых из таких актов. 1 Куликов В. В Реформа местного самоуправления в России теория и реальность // Государство и право. 2000. № 11. С. 15. 2 См Курдюк П. М Местное самоуправление как правовая форма выражения и реализации интересов гражданского общества в странах Запада автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. СПб., 2001. С. 39. 3 Лысов В. Референдум районного значения // Парламентская газета. 2001. 2 авг. Для содействия согласованному взаимодействию органов местного самоуправления и государственной власти, обсуждения и поиска путей решения государственных проблем, касающихся вопросов государственного строительства и укрепления основ организации местного самоуправления, предлагается создать Совет территорий Нижегородской области. См Соколова Н. Вместе в властью государственной // Нижегородские новости. 2000. 28 нояб. Нормативно-правовые основы деятельности органов местного самоуправления 143 Обсуждено и утверждено 12 апреля 2001 года постановление О принятии Закона Нижегородской области О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями направо устанавливать тарифы по пассажирским перевозкам в городском и пригородном автомобильном транспорте и порядок предоставления льгот по проезду отдельным категориям граждан. 5 декабря 2000 года принят Закон Нижегородской области О передаче органам местного самоуправления полномочий по лицензированию торговли транспортными средствами и некоторыми агрегатами» 1 Руководство со стороны органов государственной власти осуществляется по самым разным, порой сугубо внутренним проблемам муниципальных образований. Определенный интерес в этом плане представляет постановление Законодательного собрания Нижегородской области от 22 августа 2000 г. № 242 О вопросах упразднения муниципальных образований в поселках и сельсоветах Нижегородской области. Рассмотрев результаты эксперимента по упразднению муниципальных образований, Законодательное собрание области, в частности, постановило Комитету по вопросам государственной власти области и местного самоуправления подготовить проект закона о внесении изменений в Закон Нижегородской области О сходах (собраниях) граждан в Нижегородской области, предусмотрев признание решений сходов (собраний) граждан об упразднении муниципальных образований принятыми, если за них проголосовало более 2/3 от числа участников схода (собрания. Как видим, даже кворум схода (собрания) определяет не сама муниципальная власть, а представительный орган государственной власти области. По крайней мере, тезис о том, что именно местное самоуправление является фундаментом российской системы народовластия, весьма спорный. Интересно и другое в субъектах федерации идет интенсивное наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями, и это считается необходимым разграничением полномочий. Но вот как оценивает ситуацию заместитель председателя Правительства РФ Виктор Христенко: Вопреки конституционному принципу, местное самоуправление (особенно районного уровня) перегружено несвойственными ему государственными функциями, что, с одной стороны, размывает ответственность за их выполнение, и с другой, подрывает саму идею самоуправления» 3 Справедливость этого суждения можно проиллюстрировать примером из новейшего российского законодательства. 18 июня 2001 года Президентом РФ подписан Федеральный закон О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации, вступление в силу которого определено со дня официального опубликования. Статья 6 Закона гласит Органы местного самоуправления осуществляют свою деятельность в области предупреждения распространения туберкулеза в пределах полномочий, предоставленных им законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации Нижегородские новости. 2001. 10 янв. 2 Нижегородские новости. 2000. 13 сент. 3 Христенко В. Развитие бюджетного федерализма в России от разделения денег к разделению полномочий РГ. 2001. 17 февр. 4 Парламентская газета. 2001. 23 июня III Международный форум «Юртехнетика» Какие это именно полномочия, за счет каких финансовых средств их выполнять, неясно. Через два месяца после официального опубликования этого закона мы по телефону опросили 50 руководителей муниципальных образований по этой проблеме. 82% из них ответили, что ничего не знают о таких полномочиях и будут ждать указаний поэтому поводу от областного руководства. 10% руководителей муниципальных образований вполне определенно заявили, что выполнение таких полномочий в условиях их территорий невозможно (из-за плохих дорог, разбросанности деревень и поселков, занятости жителей подсобным хозяйством, отсутствия специалистов). Выявляется тенденция иного, но также тревожного рода. В тот же день 18 июня 2001 года Президент РФ подписал Федеральный закон О землеустройстве. Казалось бы, здесь полномочия органов местного самоуправления должны быть раскрыты предельно, максимально конкретно. Однако в этом законе отдельной статьи поэтому предмету нет. В ст. 5 описываются лишь полномочия Российской Федерации, ив одном из пунктов установлено, что к ним относится координация деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления при проведении землеустройства». Совершенно очевидно, между субъектами федерации и местным самоуправлением должны быть такие же механизмы взаимоотношений, что и между центром и регионами. В тоже время, как отмечает Р. Абдулатипов, местное самоуправление просто отдалив руки криминальных структур, которые уже выкупают целые территории. Государство отделилось от самоуправления, как и от церкви» 3 Конечно, сам по себе принцип законности в нормативно-правовых актах органов местного самоуправления получает признание и отражение. Но, как правило, эти нормы носят чрезмерно абстрактный, декларативный характер. Так, п. 3 ст. 1 Закона Нижегородской области от 23 августа 2000 г. № 127-3 О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления в Нижегородской области гласит Положения уставов муниципальных образований, регулирующие проведение выборов депутатов представительных органов местного самоуправления, не должны противоречить настоящему Закону. В случае, если указанные положения противоречат настоящему Закону, применяются нормы настоящего Закона» 4 Абсолютно такое же положение содержится в п. 3 ст. 1 Закона Нижегородской области от 28 августа 2000 г. № 126-3 О выборах глав местного самоуправления в Нижегородской области» 5 Деятельность по укреплению законности в некоторых ситуациях объективно концентрируется под эгидой одного органа местного самоуправления. Так, Законом Нижегородской области от 1 декабря 2000 г. О внесении изменений и дополнений в закон Нижегородской области Об организации местного самоуправления в Нижегородской области ст. 14 этого акта была дополнена 1 Парламентская газета. 2001. 23 июня Абдулатипов Р. Госзаказ на образцового гражданина // РГ. 2001. 23 мая Там же Нижегородские новости. 2000. 30 авг. 5 Нижегородские новости. 2000. 6 сент. Нормативно-правовые основы деятельности органов местного самоуправления 145 п. 7 следующего содержания Уставами муниципальных образований отдельных поселений с численностью не более 300 жителей может быть предусмотрено осуществление полномочий представительного органа местного самоуправления сходом (собранием) граждан, если глава местного самоуправления такого поселения избирается гражданами» 1 Законность деятельности органов местного самоуправления до тех пор будет для общества белым пятном, неожиданным объектом, пока граждане не научатся защищать свои права и пока не появится действенный судебный контроль. Как представляется, усилия должны быть сосредоточены не на изменении федерального законодательного регулирования местного самоуправления в части его ограничения, а на отлаживании должного сотрудничества государственной власти с властью муниципальной. Это не препятствует установлению системы правовых, прежде всего судебных, гарантий от злоупотребления органов и должностных лиц местного самоуправления 2 Часть 2 ст. 46 Конституции России гласит Решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд. Эта формулировка представляет собой ядро контроля за законностью действий органов местного самоуправления. Много ли таких дел было в судах Нижегородской области Ответ — явно мало. Всего в Нижегородской области действует 58 районных судов. В 1999– 2000 годах не рассматривались дела по обжалованию решений и действий органов местного самоуправления в 31 суде Нижегородской области. Всего в областной суд в 1999–2000 годах поступило 89 дел из 11 районных судов области. Не только о качестве работы отдельных судов, не только об определенном уровне властной политики, но и о социально-правовой активности граждан могут свидетельствовать количественные и территориальные характеристики обжалованных решений, Так, из Автозаводского районного суда г. Нижнего Новгорода поступило 2 дела Ветлужского районного суда — 3; из Вознесенского районного суда — 4; из Дзержинского городского суда — 12; из Кстовского городского суда — 3; из Ленинского районного суда г. Нижнего Новгорода — 27; из Лысковского районного суда — 3; из Нижегородского районного суда г. Нижнего Новгорода — 1; из Приокского районного суда г. Нижнего Новгорода — 13; из Саровского городского суда — 20; Семеновского районного суда — Спектр обжалуемых гражданами в суд действий и решений органов местного самоуправления весьма широк начиная от обжалования нотариальных действий, совершаемых органами местного самоуправления, и заканчивая обжалованием устава органа местного самоуправления. Примером обоих полюсов может служить практика Лысковского районного суда, рассмотревшего дело № 2-1090/2000 по жалобе Сухова Л. Юна отказ органа местного самоуправления совершить нотариальные действия. Жалоба оставлена без удовлетворения. Этот же гражданин подал иск (дело № 2-1426/2000) о при Нижегородские новости. 2000. 27 дек См. об этом Сивицкий В. Кому не всласть местное самоуправление // Парламентская газета. 2001. 1 нояб. 146 III Международный форум «Юртехнетика» знании недействующим Устава Красносельского сельского совета. Иск оставлен без удовлетворения. Кстати, третье дело (№ 2-1056/2000), поступившее из Лысковского районного суда, также инициировано гражданином Суховым Л. Ю. и касается обжалования решения административной комиссии. В итоге жалоба удовлетворена. Следует отметить, что гражданами обжалуются не только акты органов местного самоуправления, изданные в последние годы. Так, Ленинским районным судом г. Нижнего Новгорода рассмотрено дело № 2-924/1999 по заявлению гражданки Савельевой Н. Но признании недействительным решения исполкома Ленинского райсовета г. Горький № 93 от 5 марта 1975 года. Вопрос касался статуса жилого помещения, в котором проживает истица. При положительном решении заявительница предполагала провести приватизацию жилья, однако суд отказал в удовлетворении заявления, подтвердив действительность юридического акта летней давности. Все поступившие дела могут быть объединены на группы по предмету обжа- лования. |