КОНЦЕПЦИИ МЕЖДУНАРОДНОГО ПРАВА СОВРЕМЕННЫХ ГОСУДАРСТВ. 3 р. МАГ . Д. работа Пахомов. Донецкой народной республики государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования

• Название: Донецкой народной республики государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования
• Анкор: КОНЦЕПЦИИ МЕЖДУНАРОДНОГО ПРАВА СОВРЕМЕННЫХ ГОСУДАРСТВ
• Дата: 10.11.2022
• Размер: 209.65 Kb.
• Имя файла: 3 р. МАГ . Д. работа Пахомов.docx
• Тип: Реферат; #781862
• страница: 4 из 6

ГЛАВА 3. ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ ГУМАНИТАРНОЙ

ПОЛИТИКИ ГОСУДАРСТВ В КОНТЕКСТЕ СОВРЕМЕННЫХ

МЕЖДУНАРОДНЫХ ОТНОШЕНИЙ
3.1 Тенденции к многополярности в сфере гуманитарной политик и

дискурса

В мире 2010- х гг. наметились некоторые элементы полицентричности, особенно на региональных уровнях международной системы. Государства БРИКС становятся все более заметными игроками. Более напористый подход в распространении собственных культурных норм и влияния означает, что интервенционистские практики, вытекающие из западного понимания гуманитарной деятельности, все более и более оспариваются. Государства незападного мира все чаще стремятся урегулировать собственные политические и гуманитарные кризисы своими силами, а также оказывать помощь друг другу, не следуя западным традициям и нормам. В то же время ими подчеркивается принцип соблюдения государственного суверенитета. Гуманитарная составляющая во внешней политике многих из них осмысляется в терминах солидарности, в том числе и по линии Юг-Юг.

Усиление многополярных тенденций на региональных уровнях международной системы выражается и в том, что региональные межправительственные организации (Организация исламского сотрудничества, АСЕАН, Африканский союз и др.) берут на себя все больший объем координирующих и посреднических функций, в частности, укрепляя свою роль в миротворчестве (это касается прежде всего Африканского союза), помощи беженцам, реагировании на гуманитарные кризисы, вызванные природными явлениями (АСЕАН).

Таким образом, изменения в международной системе последних десяти лет приводят к усилению соревновательности в нормативной сфере, конкуренции различных нормативных идей и концепций, претендующих на легитимацию внешнеполитических стратегий основных центров силы современного мира. Но пока эти новые идеи и концепции не получили признания в качестве международно-правовых норм. В то же самое время многие признанные международно-правовые нормы все чаще игнорируются либо толкуются расширительно. Тенденция усиления соревновательности в нормативной сфере, скорее всего, будет только возрастать по мере того, как страны, претендующие на региональное, а часто и вне региональное лидерство (Россия, Китай) будут укреплять свои позиции, в том числе и с опорой на «мягкосиловую» и гуманитарные составляющие в своей внешней политике.

Нормы и ценности западной гуманистической традиции уже далеко не всегда воплощают интересы акторов современного мира. Эта тенденция укрепления независимых от США центров силы характеризуется многодискурсностью и конкуренцией различных подходов к определению гуманитарных обязательств современных государств, как по отношению к собственному населению, так и в отношении беженцев и населения своих ближайших соседей, а также человечества в целом (которое сейчас становится все менее и менее абстрактным понятием и проявляет себя в форме глобальных гражданских инициатив, сетевого активизма, мирового общественного мнения) [53].

Наиболее широко распространенное значение понятия «гуманитарная деятельность» определяет деятельность, мотивированную альтруистическим желанием помогать другим. Гуманизм — это одна из этических парадигм, направляющих человеческое поведение к совершению альтруистических поступков либо в отношении конкретных лиц и групп, либо более широких общностей, вплоть до человечества в целом. Вследствие широты «дискурсивного поля», в центре которого лежит понятие «гуманизм», различные его трактовки постоянно оспариваются как узкие и скрывающие своекорыстные, а часто глубоко антигуманные интересы отдельных лиц, их групп и, наконец, сложных социальных субъектов, включая государства. Тем не менее, несмотря на постоянно существующий риск инструментализации гуманитарного дискурса, практика деятельного гуманизма всегда отличимая по своим результатам от действий, мотивированных иными интересами.

Гуманитарная деятельность в узком понимании направляется международным гуманитарным правом, а также набором принципов, таких как гуманность, нейтралитет, беспристрастность и независимость [56]. Соблюдение принципов имеет не только ценностное, но и практическое значение: благодаря этому создается рабочее гуманитарное пространство, которое необходимо для безопасного и беспрепятственного оказания помощи. Гуманитарную деятельность в узком понимании (как гуманитарное реагирование) отличает от работы в области содействия развитию и других направлений гуманитарного сотрудничества элемент срочности.

Все более расширяющийся сектор современной гуманитарной работы, в которую вовлечены и государства, и негосударственные акторы, в том числе НПО, является своеобразной сферой sui generis. В настоящий момент предпринимаются попытки концептуально переосмыслить границы гуманитарной деятельности, а также то, какую роль должны играть в ней государства, и стоит ли снизить степень строгости соблюдения выработанных в течение веков принципов гуманитарной работы в чрезвычайных условиях.

Рядом акторов, в том числе и государствами, усиливающими свое внешнеполитическое влияние, высказывается тезис о необходимости достижения более высоких уровней согласованности и взаимодополняемости между мерами по оказанию чрезвычайной гуманитарной помощи и другими видами помощи.

Действительно, гуманитарная составляющая во внешней политике большинства современных государств, включает в себя не только реагирование на гуманитарные кризисы, но и более широкий контекст развития, правозащитной деятельности, политики урегулирования конфликтов. Между тем, ряд гуманитарных НПО, прежде всего «Врачи без границ», придерживаются позиции, согласно которой попытки доноров увязать политику, безопасность, государственное строительство и гуманитарные цели ставят под угрозу гуманитарные принципы и чреваты подрывом целостности гуманитарного пространства [69].

Усиление роли новых, незападных государственных, а вслед за ними и негосударственных игроков, приводит к эрозии консенсуса относительно того, какие нормы и действия, действительно служат защите общечеловеческих интересов и поэтому являются легитимными. Усиливается разрыв между понятиями «легитимности» и «законности» в современной международной практике. Различия существуют не просто между западными и незападными традициями, но и внутри незападных культур.

Международное гуманитарное сотрудничество 2010-х гг. характеризуется «сложной гетерогенностью» [75], созданной в результате актуализации различных традиций деятельного гуманизма. Вопрос в том, получат ли эти альтернативные подходы признание. Гуманитарная деятельность, основанная исключительно на принципах, первоначально сформулированных Международным комитетом Красного Креста, отвергается теми, кто воспринимает их как выражающие западные ценности и служащие средством легитимации вмешательства в жизнь их обществ. Иными словами, утверждения о беспристрастной, аполитичной универсальности могут в равной степени интерпретироваться как политизированные. Ряд государств, например, Латинской Америки и базирующиеся в них НПО продвигают более солидарный подход, который сочетает в себе материальную поддержку уязвимых групп с правозащитным элементом. Акцент ставится на необходимости устранения базовых причин кризисов (хронической нищеты, повышенной уязвимости перед лицом природных и рукотворных катаклизмов, а также их последствий, включая войны, болезни, голод и вынужденное перемещение).

Гуманитарная деятельность в чрезвычайных условиях стала приоритетным направлением современного международного гуманитарного сотрудничества.

Соответственно изменилась и его культура. Она стала культурой активной работы в сложных контекстах. Гуманитарные кризисы становятся все более частыми, длятся дольше и затрагивают большее количество людей. Так, глобальный призыв ООН к оказанию гуманитарной помощи в 2016 г. составил более $20 млрд. и был ориентирован на 90 млн. человек. Это в четыре раза больше, чем десять лет назад [71].

Как раз тенденция к усилению многополярности в сфере гуманитарной политики и дискурса, стала предпосылкой повышения значимости роли организаций гражданского общества и отдельных активистов в осуществлении гуманитарных инициатив. Акторы гражданского общества могут присутствовать в районах, недоступных государственным структурам, например, в зонах конфликтов. Если чрезвычайные ситуации являются непредвиденными, то НПО, как правило, становятся первыми, кто начинает оказывать помощь в зонах бедствий. Акторы гражданского общества играют важную роль в укреплении устойчивости местных общин и их готовности сопротивляться мирными средствами различным стрессовым воздействиям. Организации гражданского общества стали незаменимыми акторами в удовлетворении экстренных гуманитарных и более долгосрочных социальных потребностей в ряде стран.

Так, в настоящее время практическая деятельность большинства сирийских НПО направлена на удовлетворение срочных нужд населения в различных районах Сирии. Сирийские НПО начали создавать сети и союзы, поддерживающие друг друга в координации совместных усилий по предоставлению помощи населению. Активизация неправительственных организаций была вызвана необходимостью предоставлять услуги и жизненно важные блага населению в чрезвычайных условиях, когда и правительство, и оппозиционные группы не могли выполнить эту задачу [68]. Между тем, работа сирийских НПО затруднена ограничениями доступа к нуждающимся, отсутствием стабильности и угрозами для жизни сотрудников НПО. Среди трудностей необходимо также назвать финансовую неустойчивость, возникающую из-за перебоев в донорском финансировании.

В государствах, где идут вооруженные конфликты, неблагоприятный политический контекст является основным препятствием на пути повышения эффективности вклада организаций гражданского общества в оказание гуманитарной помощи и содействие постконфликтному восстановлению. Если взять пример Южного Судана, то организации гражданского общества, потенциально, могут способствовать достижению устойчивого мира в стране. Но, как отмечается в ряде публикаций, представители гражданского общества Южного Судана сталкиваются с рисками инструментализации их вклада в мирный процесс [73].

Есть и другие факторы, снижающие эффективность вклада НПО. Так, нередко местным НПО не хватает ресурсов для эффективного и длительного влияния на политические процессы и положение населения, являющегося адресатом их деятельности. Кроме того, многие проблемы, стоящие перед гражданским обществом, вытекают из общего уровня социального развития страны, в которой они работают. Например, в Афганистане, эффективность гражданского активизма могла бы быть выше, если бы уровень грамотности афганского населения был бы высоким [74].

]. Неграмотность большой доли афганского населения является следствием продолжающейся с небольшими перерывами порядка 40 лет гражданской войны. В довершение всех сложностей, афганские НПО полностью зависимы от внешнего донорского финансирования.

Это препятствует созданию эффективных сетевых форм взаимодействия между ними, так как они вынуждены конкурировать друг с другом за ресурсы [75].

Со сходными проблемами сталкиваются НПО, работающие в Бангладеш. Это отсутствие устойчивого донорского финансирования, нехватка квалифицированных кадров, чрезмерное вмешательство в деятельность НПО со стороны госструктур и др. [63]. Между тем, по экспертным оценкам, в Бангладеш в настоящее время действуют порядка 26 000 НПО [64]. Они стали играть все более активную роль в защите прав и представительстве наиболее уязвимых групп бангладешцев (женщин, жителей районов, пострадавших от стихийных бедствий, детей, молодежи и др.). Сектор НПО стал важным сектором и с точки зрения трудоустройства бангладешцев [64].

В целом, организации гражданского общества выполняют значимые функции, в совокупности обеспечивающие связь между макро и микроуровнями, на которых развиваются политические отношения и процессы. НПО позволяют осуществлять представительство интересов, влиять на формирование общественного мнения в пользу каких-либо решений, осуществлять техническую поддержку конкретных проектов, способствовать укреплению потенциала других НПО с помощью различных сетевых форм сотрудничества и непосредственно предоставлять услуги нуждающемуся в них населению.

Чтобы повысить свою эффективность, организации гражданского общества, работающие в сложных локальных условиях, могут опираться на внешнюю поддержку — со стороны государств, а также международных межправительственных и неправительственных организаций. НПО могут проводить информационные кампании с целью формирования мирового общественного мнения в поддержку их усилий. Данные с мест, которыми располагают НПО, незаменимы при мониторинге и оценке эффективности осуществляемой государствами и международными организациями гуманитарной деятельности. Важное значение имеет практическая деятельность организаций гражданского общества, направленная на изменение в лучшую сторону жизни населения в зонах кризисов. Организации гражданского общества служат важным механизмом поощрения солидарности, поощрения взаимопомощи и содействия индивидуальным и коллективным инициативам. Использование сетевых моделей взаимодействия и обмена ресурсами может способствовать повышению вклада НПО в решен [72] все чаще подвергается критике и переживает «кризис легитимности». Он обусловлен изменениями в характере чрезвычайных ситуаций и усилением многополярных тенденций в международных отношениях. Задача минимизации рисков ослабления международных механизмов реагирования была основной целью первого Всемирного гуманитарного саммита, состоявшегося 23-24 мая 2016 г. в Стамбуле и собравшего 9 тысяч участников из 173 государств-членов ООН, включая 55 глав государств и правительств, сотни представителей частного сектора и тысячи сотрудников организаций гражданского общества.

Перед Саммитом на протяжении трех лет проводились консультации с мировыми лидерами, гражданским обществом, международными, национальными и региональными организациями, НПО, частным сектором, научным сообществом, техническими экспертами и, что наиболее важно, с людьми, затронутыми кризисами. В ходе дискуссий были определены следующие транснациональные вызовы для гуманитарной безопасности в мире 2010-х гг.: лавинообразное увеличение прецедентов нарушения международного гуманитарного права и права прав человека в зонах конфликтов; огромное число людей, оставленных без доступа к базовым благам; природные катаклизмы и их гуманитарные последствия; изменение климата.

Содержательную сторону дискуссий определил доклад Генсека ООН Пан Ги Муна «Одно человечество: разделяемая ответственность»[61] и его приложение «Повестка дня для человечества» [57]. Это декларативный документ, в котором обозначены 5 ключевых сфер гуманитарной ответственности государств: предотвращение и пресечение конфликтов; соблюдение правил ведения военных действий; поиск решения проблемы вынужденного перемещения; повышение степени связности между экстренной помощью и политикой содействия развитию; инвестирование в защиту интересов человечества.

Участвовавшие в Саммите мировые лидеры признали центральный фактор политической воли, которая необходима для эффективного предупреждения и разрешения конфликтов [61], искоренения их базовых причин и укрепления «хорошего управления». Были взяты обязательства по укреплению многосторонних подходов и посреднических функций ООН. Вторая сфера ответственности касалась поддержания режима МГП и соблюдения права прав человека в условиях вооруженных конфликтов и гуманитарных кризисов.

Усиление защиты гражданских лиц было центральной темой Саммита. Была поддержана инициатива Швейцарии и Международного комитета Красного креста в этой сфере. В ней подчеркивался приоритет защиты женщин и девочек в условиях вооруженных конфликтов, предоставления им качественной медицинской помощи. Обсуждались конкретные меры по сокращению жертв среди мирного населения. Особое внимание было уделено проблеме использования взрывчатого оружия в густонаселенных районах. Ряд участников взяли на себя обязательства по сбору информации о подобных фактах. Главы государств и правительств также обязались содействовать продвижению «Руководства по защите школ и университетов от военного использования во время вооруженных конфликтов», а также соблюдению Декларации о безопасных школах.

Обсуждались проблемы обеспечения гуманитарного доступа к мирному населению. Участники Саммита подчеркнули, что императивом остается неограниченный гуманитарный доступ. В ходе дискуссии не были обойдены вниманием такие факты нарушения МГП, как атаки против госпиталей, их пациентов, медицинского персонала и сотрудников гуманитарных организаций. Участники Всемирного саммита отметили необходимость принятия такой же декларации, как Декларация о безопасных школах, но в отношении медицинских учреждений. Обсуждались вопросы перенесения в национальное законодательство положений Римского статута Международного уголовного суда.

Было предложено создать Кодекс поведения для членов Совбеза ООН в тех случаях, когда речь идет о действиях по предотвращению геноцида, преступлений против человечности, военных преступлений. Были высказаны мнения в поддержку ограничения права вето при голосовании в Совбезе, когда речь идет об установленных фактах массовых злодеяний.

В рамках третьего основного тематического направления работы Саммита обсуждались перспективы разработки нового подхода к решению проблем внутренне перемещенных лиц и беженцев [61]. В документах Саммита указывается, что «вынужденное перемещение – не краткосрочная, а долговременная и сложная проблема. В этой связи подчеркивалась необходимость усиления национальных законодательств и политики по защите внутренне перемещенных лиц, а также сочетания мер, нацеленных на удовлетворение насущных гуманитарных нужд, с долгосрочным подходом, «который сохраняет достоинство, улучшает жизнь и повышает уровень самообеспечения перемещенных лиц», снижая их воздействие на принимающие общества Всемирный гуманитарный саммит. 23-24 мая 2016 г. [78].

В рамках четвертой сферы ответственности участники Саммита взяли на себя обязательства по преодолению «разрыва между финансированием, выделяемым на гуманитарные нужды и на деятельность в целях развития». Были созданы сеть гуманитарного действия региональных организаций; партнерство глобальной готовности (Global Preparedness Partnership) [71]; глобальный альянс по городским кризисам; глобальный альянс для гуманитарных инноваций и глобальное соглашение по здравоохранительной деятельности в условиях кризисов.

В ходе обсуждения пятого направления, обозначенного как «инвестиции в человечество», был рассмотрен круг проблем более общего характера. В частности, обсуждались инвестиции в жизнестойкость сообществ и потенциал управления риском стихийных бедствий на местном и национальном уровнях, следуя подходу, «локальному, насколько это возможно, и интернациональному не более, чем это необходимо»[57]. Другой не менее важный вопрос, обсуждавшийся в рамках пятой сферы ответственности, касался роста объема гуманитарных призывов, характерного для последнего десятилетия. Так, за последнее десятилетие объем гуманитарных призывов вырос в шесть раз – с $3,4 млрд. в 2004 г. до $19,5 млрд. в 2015 г. В 2015 г. был достигнут максимальный уровень финансирования за всю историю гуманитарных призывов ООН ($10,7 млрд.) и одновременно наблюдался максимальный разрыв между потребностями и ресурсами. Удовлетворить удалось лишь 55% ежегодных призывов ООН. В связи с этим на Саммите был предложен ряд конкретных мер по преодолению этого разрыва: внедрение инновационного механизма финансирования, обеспечивающего страхование рисков; учреждение новых инновационных партнерств; создание платформы глобального финансирования ответных мер (Global Financing Response Platform) и др.

Но пока Саммит не дал ответ на вызов эрозии легитимности существующей гуманитарной системы реагирования во главе с агентствами ООН. Саммит стал просто шагом на пути создания более сплоченного транснационального гуманитарного сообщества. Существенной особенностью Саммита стал отход от классического механизма межправительственных переговоров на стадии его подготовки и проведения. Он был организован как «транснациональный» процесс консультаций, в котором участвовало множество неправительственных игроков. Целью было привлечь тех, кто находится на «периферии» либо с точки зрения официального дискурса, либо с точки зрения структурной удаленности от центров финансирования гуманитарных инициатив (муниципальные органы власти, некрупные НПО и т. п.).

После Саммита консультации продолжились. В этом смысле он стал шагом к непрерывному диалогу с целью укрепления понимания общего и различного в формирующихся новых подходах к решению транснациональных гуманитарных проблем. В то же время, возникает вопрос, в какой степени консенсус является достижимым, ведь по мере того, как конфликтующие друг с другом идеи начинают получать признание, соглашение по оспариваемым вопросам становится все менее вероятным. На глобальном уровне, видимо, усилится правозащитный элемент международного гуманитарного сотрудничества. На региональных уровнях, а также на конкретных тематических направлениях (вынужденное перемещение и др.) возможно развитие более диверсифицированного (плюралистического) представления о деятельном гуманизме в современных условиях. В основу этого представления может быть положен принцип субсидиарности, т. е. наделения полномочиями и ресурсами субъектов, находящихся в настоящее время на периферии гуманитарного дискурса и практики. Местные участники могут квалифицироваться как полноправные партнеры. Доноры могут взять на себя обязательства по разрешению законодательных барьеров (например, в связи с контртеррористическим законодательством), которые затрудняют финансирование местных инициатив.

Признание отсутствия единой модели реагирования, могло было облегчить участие более широкого и разнообразного круга акторов в реагировании на кризисные ситуации. Более интегрированная перспектива подразумевает, что глобальный диалог о гуманитарных проблемах современности и подходах к их решению должен носить откровенный характер и раскрывать устремления, цели и мотивы его непосредственных участников. Вопрос о том, как и насколько эффективно организации гражданского общества могут ответить на вызов, связанный с девальвацией ценности человеческой жизни в условиях крайней бедности, вооруженных конфликтов, стихийных бедствий и других чрезвычайных обстоятельств, требует теоретической проработки. Во-первых, необходимо еще раз подчеркнуть, что незащищенная форма жизни на грани биологического выживания — это не только морально-этическая, но и политическая проблема. Причем она является таковой и с точки зрения теории, и с точки зрения политической практики. С точки зрения теории она может быть осмыслена как непредвиденное и крайне негативное следствие современных форм организации политических отношений, в основе которых находится идея «антропоцентричного» суверенитета [67, р 607-633].

Согласно этой концепции, человек является основой всей сферы политического и только человеческая власть, а не божественная или природная, является верховной властью, обладающей правом править и/или оспаривать это правление.

Концепция «антропоцентричного» суверенитета, связанная с зарождением и развитием светских государств в Европе, казалось бы, являлась и продолжает быть фактором гуманизации всей сферы политических отношений. Однако непредвиденным следствием исключения идеи о божественной природе верховной власти из современных представлений о суверенитете стало исчезновение божественного «референта», благодаря которому удавалось утвердить достоинство человека, его субъектность как высшей, подобной божественной, формы земной жизни. Исключение божественного «референта» из политических «уравнений» современности привело к непредвиденным рискам.

С точки зрения политической теории проблема разделения человеческой и животных форм жизни может быть решена через утверждение суверенитета человеческой жизни. Это означает, что человеческая жизнь – это высшая, главенствующая над всеми остальными, форма жизни, она неприкосновенна, обладает достоинством и смыслом, отличающим ее от всех других форм живой природы. Идея верховной власти человека над природой подобна идее о верховной власти государства на определенной территории и его независимости в международных делах. Связь между суверенитетом, неприкосновенностью, независимостью и достоинством отдельной человеческой личности и суверенитетом государств как системообразующих субъектов МО может быть раскрыта в рамках концепции «антропоцентричного» суверенитета [54].

Но с точки зрения настоящего исследования более интересен другой аспект данной проблематики, связанный с сохраняющимся вызовом дегуманизации, приравнивания человеческой жизни к другим, низшим формам жизни. Этот вызов постоянно присутствует в современных формах организации политических отношений, так как без божественного «референта», критерий принципиального отличия человеческой жизни от жизни животных, становится размытым, относительным. Он может устанавливаться произвольно. Крайне высокими становятся риски дегуманизации людей, выделенных по какому-либо признаку.

Безусловно, ответ на этот вызов был дан в ходе принятия основополагающих документов международного права прав человека и в первую очередь Всеобщей декларации прав человека. Однако на уровне политической практики очевидно, что в чрезвычайных условиях, которые в современном мире возникают постоянно, вызов дегуманизации человеческой жизни, ее обесценивания, проявляется крайне остро, подрывая всю основу современных политических отношений.

Один из возможных ответов, который предлагает политическая теория в ответ на данный вызов, может быть сформулирован так: «быть человеком – это решение». Этот тезис в политическую теорию ввел К.Шмитт [85]. Однако сам он заимствовал эту мысль у немецкого поэта Т.Дойблера, который в одном из своих произведений пишет: «Doch Mensch zu sein, bleibt trotzdem ein Entschluss».

Разбору значения этого тезиса посвящена статья Д.Роселло «Быть человеком, тем не менее, остается решением»: гуманизм как решение в современной критической политической теории» [62]. В контексте настоящего диссертационного исследования имеет смысл остановиться подробно на нескольких тезисах данной статьи.

Расшифровывая смысл тезиса о том, что становление человечности зависит от индивидуального решения, Д.Роселло обращается к библейскому сюжету, повествующему о том, как Адам, находясь в Эдемском саду, давал имена животным. Д.Роселло полагает, что через силу и акты называния устанавливается власть человека над животными. В акте называния «Адам отделяет себя от животного мира и обязывает себя быть господином своего собственного животного тела и нечеловеческих форм жизни. Таким образом, Адам исполняет решение быть человеком»[62]. Отсюда может быть выведено определение человека как «лица, которое сохраняет полный контроль над своей животной природой, и только в этом случае оно может называться человеком». Д.Роселло подчеркивает, что решение быть человеком не может быть принято раз и навсегда, оно принимается или не принимается каждым человеком множество раз на протяжении жизни.

Именно с этих теоретических позиций можно подойти к ответу на вопрос о том, способны ли НПО прервать цикл постоянного воспроизводства девальвированных форм человеческого бытия, который складывается во многих кризисных зонах современного мира, и каков их вклад в гуманитарную политику в целом. Если исходить из того, что «быть человеком – это решение» и предусматривать возможность ненасильственного пути сопротивления ситуациям, в которых человеческая жизнь девальвируется до своего животного остатка, то в таком случае роль НПО чрезвычайно весома и важна. Каждый отдельный гражданский активист или группа единомышленников, объединенная в НПО, может принять решение «быть человеком/людьми» через акты свидетельствования / называния / обличения тех нечеловеческих форм существования, в которых они оказались. Таким образом, акты называния явлений своими именами — это акты политические, восстанавливающие суверенитет и человеческое достоинство. И в данном качестве они представляют собой ненасильственную стратегию сопротивления насилию и дегуманизации.

Здесь можно привести контраргумент о том, что подобная деятельность НПО по привлечению внимания общественного мнения к гуманитарным кризисам, может инструментализироваться и даже провоцировать новые акты насилия, тем самым полностью выстраиваясь в цикл постоянного воспроизводства чрезвычайных условий. Еще раз стоит подчеркнуть, что подобные процессы подрывают сами основы современных форм политической организации и представляют собой серьезный вызов для политического управления на самых разных уровнях (от локального до глобального).

И все же выбор в пользу «быть человеком» через акты называния, обличения и, соответственно, подчинения нечеловеческих состояний человеческой воле и разуму — это реальная ненасильственная политическая стратегия прерывания цикла воспроизводства «чрезвычайных пространств». Она отличается от насильственных стратегий. Часть людей реализует решение «быть человеком» именно в практиках насильственного сопротивления. Однако они лишь умножают и распространяют девальвированные, потерявшие свой человеческий статус, формы существования. Чрезвычайное пространство расширяется, а не уменьшается. Напротив, реализация решения «быть человеком» через акты обличения, формирования дискурса, делегитимирующего тех акторов, кто использует насилие в политических целях, может, хоть часто и медленно, влиять на умонастроения людей. Заставлять все большую их часть делать выбор в пользу «быть человеком», что неизбежно привет к маргинализации тех групп, кто использует насилие.

Таким образом, восстановление человечности и ликвидация «чрезвычайных пространств» в кризисных регионах — это не утопия, а реализуемая стратегия, в которых отдельные гражданские активисты и сети НПО могут играть важнейшую роль.

С этих теоретических позиций деятельность организаций гражданского общества во всех исследованных в этом параграфе кризисах стоит оценить положительно, как дополняющую и усиливающую гуманитарную составляющую во внешней политике современных государств.

В то же время необходимо отметить, что для современного международного гуманитарного сотрудничества характерно усиление конкуренции в нормативной сфере, что может приводить к эрозии согласованности и последовательности в решении транснациональных гуманитарных проблем и повышению степени регионализации гуманитарного сотрудничества.
3.2 Многосторонние межправительственные ответы на гуманитарные вызовы: глобальный и региональный уровни

Гуманитарные потребности в мировом масштабе в среднесрочной и более долгосрочной перспективах будут продолжать расти. Население мира, по прогнозам, достигнет 8,4 миллиардов человек к 2025 г. В 49 наименее развитых странах оно растет почти в два раза быстрее, чем в развивающихся странах в целом. Быстрее всего растет городское население беднейших стран мира, что повышает степень и масштабы уязвимости народонаселения планеты[896].

Неуправляемый процесс урбанизации приводит к концентрации жителей в сейсмоопасных районах, речных долинах и на побережье. Более того, развивающиеся страны испытывают гораздо большее влияние конфликтов на фоне постоянной конкуренции за ограниченные ресурсы, политической и экономической нестабильности, а также воздействия климатических изменений, которые, по данным ряда исследований, также могут усиливать конфликтогенный потенциал в обществах []. Взаимосвязь между природными и «рукотворными» факторами усугубляет гуманитарные нужды и представляет собой вызов для международного сообщества. Многие текущие конфликты, такие как в Сомали, Судане, ДРК и на Ближнем Востоке, являются продолжительными.

Эти вызовы часто превосходят возможности отдельных государств. ООН является единственной глобальной международной организацией, которая обладает необходимой легитимностью для реализации политики по смягчению последствий различных стрессовых воздействий на общества, повышению их устойчивости [79]. Между тем, сегодняшнее лидерство ООН в гуманитарной сфере находится на невысоком уровне, что создает запрос на усиление поддержки ее гуманитарных функций государствами-членами Организации.

В настоящее время координация гуманитарной деятельности на глобальном уровне более всего соответствует сетевой модели управления, в котором участвуют множество субъектов, наделенных различными мандатами. Благодаря наличию разделяемых всеми участниками общих целей (спасение жизней, облегчение страданий) и координирующей роли ООН возникает глобальная ответственность мирового общества за своевременность и эффективность гуманитарного реагирования на кризисы [79].

Одной из основных задач ООН в современном мире стало повышение эффективности ее усилий по предотвращению гуманитарных кризисов.

Учреждения, фонды и программы системы ООН играют каталитическую роль в поддержании мира, однако они нуждаются в более широкой политической, финансовой и оперативной поддержке со стороны государств-членов Организации. Мир в документах ООН осмысляется как одно из базовых прав человека. Укрепление мира – это долгосрочная работа, направленная на создание устойчивых институтов, обеспечение экономических преобразований и устранение неравенства. Для реализации повестки по укреплению мира требуются амбициозные стратегии и программы ООН, однако государства-члены, как правило, неохотно принимают финансовые, репутационные и операционные риски, связанные с подобным стратегиями. Кроме того, неспособность государств разрешать на политическом уровне крупные кризисы и урегулировать вооруженные конфликты является одним из наиболее важных факторов, сдерживающих деятельность ООН по поддержанию мира. В настоящее время ООН осуществляет 16 миротворческих операций и 36 специальных политических миссий. Мандаты большинства миротворческих операций включают в себя защиту гражданских лиц. Миротворческие операции под эгидой ООН все чаще развертываются на более ранних стадиях с целью предотвращения и прекращения насилия. В то же время недавние резолюции Генеральной Ассамблеи и Совета Безопасности, касающиеся операций по поддержанию мира, расширили понятие миростроительства[31, 384 с.].

Миростроительство теперь понимается не только как сугубо постконфликтная деятельность, но и сфера превентивных мер, направленных на упреждение повторных вспышек, эскалации и продолжения насилия.

В контексте перехода к упреждению кризисов ООН укрепила партнерства с региональными организациями, считая подобные форматы наиболее эффективным превентивным инструментом в своем арсенале[901]. Ст. 52-54 Устава ООН посвящены региональным договоренностям и учреждениям. Практическое вовлечение региональных организаций в целый ряд секторов современной гуманитарной дипломатии, тем не менее, является относительно недавним феноменом. Это управление конфликтами, поддержание мира, защита гражданских лиц, оказание срочной помощи, сокращение риска природных бедствий. В то же время между объемом гуманитарных функций различных региональных межправительственных организаций существуют значительные различия [79].

К примеру, предотвращение конфликтов и урегулирование кризисов является одной из ключевых сфер ответственности ЕС904 в рамках Европейской политики в области безопасности и обороны. Статья 21(с) Лиссабонского договора предусматривает ответственность ЕС по предотвращению конфликтов, а Глобальная стратегия ЕС в области безопасности 2016 г. [76], постулирует необходимость интеграции мер по предотвращению конфликтов во все сферы внешней политики Союза. Ранее предупреждение определяется как приоритет «интегрированного подхода к урегулированию конфликтов и реагированию на кризисы». В настоящее время ЕС осуществляет 17 военных и гражданских миссий и операций по поддержанию мира и постконфликтному урегулированию. Как правило, гражданские миссии Евросоюза продвигают комплексный подход к постконфликтному восстановлению и нормализации. Они направлены на укрепление верховенства права в обществах, переживших конфликты. Так, например, на Западных Балканах усилия по миростроительству реализуются в рамках процесса стабилизации и ассоциации с Евросоюзом.

Подавляющее большинство современных региональных организаций, действующих за пределами Европы, исходят в своей политике из уважения принципов суверенитета и невмешательства во внутренние дела своих членов.

Наиболее заметными исключениями являются Африканский Союз, а также Экономическое сообщество стран Западной Африки (ЭКОВАС). Это отличие АС и ЭКОВАС от других региональных межправительственных объединений делает их роль в конкретных миротворческих операциях и урегулировании конфликтов в Африке весьма заметной. Так, ЭКОВАС осуществил военную интервенцию в Сьерра-Леоне еще в 1999 г. [79] А Африканский союз в 2000-х – 2010- х гг. учредил ряд миссий по поддержанию мира, в том числе в Бурунди (2003 г.), Судане / Дарфуре (2004 г.), Сомали (2007 г.) и совместно с ЭКОВАС в Мали (2013 г.)907. ООН часто продолжает, т. е. берет на себя миротворческие миссии, начатые АС. В рамках АС действует Совет мира и безопасности, а также Группа мудрецов. Существуют резервные силы АС. Кроме того, Африканский союз создал Панафриканскую систему раннего предупреждения. Система раннего предупреждения конфликтов быстро развилась на субрегиональном уровне во всей Африке. Кроме того, Африканским союзом был разработан базовый документ в гуманитарной сфере: «Структурные рамки гуманитарной политики». Иными словами, АС и ЭКОВАС развили комплексное видение своих гуманитарных функций в Африке, накопив значительный опыт в такой важной сфере, как управление конфликтами [79].

Что касается миротворческих функций, взятых на себя международными организациями, созданными на постсоветском пространстве, то здесь необходимо назвать ОДКБ, члены которой подписали в 2007 г. Соглашение о миротворческой деятельности. Однако пока миротворческий контингент ОДКБ участвует только в учениях, не было проведено реальных миротворческих операций под эгидой организации или с ее участием [80].

Еще менее развита роль в конфликтном урегулировании других региональных организаций. Например, Организация исламского сотрудничества (ОИС) представляющая собой пример трансрегиональной формы межправительственного взаимодействия, мало эффективна в сфере управления конфликтами. Тем не менее, ей удалось сыграть немаловажную роль в обеспечении гуманитарного доступа к мирному населению в зонах боевых действий в Сомали [65].

Другая значимая организация регионального формата, объединяющая исламские страны – это Лига арабских государств (ЛАГ). ЛАГ активно участвует в посреднической деятельности в рамках конфликтного урегулирования, однако ее роль не всегда успешна, особенно это видно на примере ограниченной эффективности ЛАГ в урегулировании ближневосточного конфликта.

Представляет интерес, что ЛАГ допускает в единичных, конкретных случаях отход от принципов уважения суверенитета и невмешательства во внутренние дела. Так, в 2011 г. Лига арабских государств обратилась с просьбой в СБ ООН о создании бесполетной зоны над Ливией[28, С.62-64. ]. Это стало отступлением от традиционной позиции организации по вопросам суверенитета и невмешательства во внутренние дела.

Региональные организации в обеих Америках и Карибском бассейне лишь ограниченно участвуют в деятельности по управлению конфликтами. Наиболее развита роль в этой сфере у Организации американских государств (ОАГ). Так, активно действует созданный ею Фонд мира. ОАГ исполняет и посреднические функции. С 2004 г. ее миссия по поддержке мирного процесса в Колумбии помогла облегчить переговоры и осуществила мониторинг реализации договоренностей в области разоружения и демобилизации. В свою очередь, КАРИКОМ только представляет площадку для обсуждения внутрикарибских споров, но не берет на себя посреднические функции.

Если говорить об азиатских региональных организациях, то их роль в конфликтном урегулировании минимальна. Ассоциация регионального сотрудничества Южной Азии (СААРК) в принципе не ведет деятельности в этой сфере. Чуть более заметна роль АСЕАН. Так, государства-члены АСЕАН участвовали в миссии, наблюдавшей за ходом реализации мирного соглашения в индонезийской провинции Ачех. Государства-члены АСЕАН использовали дипломатические средства давления на Мьянму в связи с кризисом в Ракхайне, однако в основном были задействованы двусторонние дипломатическиеформаты[59].

Примерно так же выглядит распределение ролей (от минимальной до весьма существенной) региональных организаций на таком направлении гуманитарного сотрудничества, как помощь беженцам. СААРК — одна из немногих региональных организаций, не имеющая официальных договоров, конвенций или соглашений, регулирующих проблемы беженцев. Как следствие, она не вовлечена и в оказание им помощи. Что касается АСЕАН, то вопросы беженцев стали привлекать все большее внимание организации в связи с обострением положения рохинджа в Мьянме. Был создан Фонд помощи беженцам АСЕАН [59].

В Латино-Карибской Америке вопросы оказания помощи беженцам в основном рассматриваются на двустороннем уровне. Тем не менее, ОАГ внесла заметный вклад в защиту прав беженцев в Южной Америке, приняв еще в 1984 г. Картахенскую декларацию о беженцах. Между тем, роль основного катализатора практического сотрудничества на этом направлении в регионе играет УВКБ ООН, а такая организация, как КАРИКОМ, практически не вовлечена в оказание помощи беженцам.

Как и в случае урегулирования конфликтов, вопросы защиты прав беженцев, а также других категорий вынужденных мигрантов (внутренне перемещенных лиц) получили приоритетное внимание со стороны африканских международных организаций, накопивших значительный практический опыт на этом направлении гуманитарного взаимодействия. Африканский союз руководствуется Конвенцией 1969 г., регулирующей конкретные аспекты проблем беженцев в Африке. АС сосредоточил свои усилия на сборе и обобщении данных о беженцах. Эта деятельность находится под управлением

Координационного комитета по оказанию помощи и защите беженцев, репатриантов и вынужденных переселенцев в Африке. Кроме того, в мандат многих миротворческих миссий АС входит защита беженцев и внутренне перемещенных лиц. Например, в мандат Миссии АС в Сомали (АМИСОМ), учрежденной в 2007 г. Советом мира и безопасности АС, входило облегчение гуманитарных операций, включая репатриацию беженцев и переселение ВПЛ. В свою очередь, ЭКОВАС направило на помощь беженцам в Либерии, СьерраЛеоне, Гвинеи и Гвинеи-Бисау в общей сложности $15 млн за период 2005-2012 гг.[66].

В арабском регионе многосторонние проекты помощи беженцам реализует Лига арабских государств. В частности, она предоставила Иордании помощь в виде медикаментов для поддержки сирийских беженцев, а также выделила порядка $30 млн. Судану на проекты в сфере поддержки и защиты беженцев.

Кроме того, Лига арабских государств направила мониторинговые миссии в ряд стран для рассмотрения ситуаций, в которых находятся сирийские беженцы и внутренне перемещенные лица в Ираке, а также в соседних с ним и Сирией странах[60].

Международные организации постсоветского пространства, такие как СНГ и ОДКБ, приняли ряд документов в сфере урегулирования проблем беженцев. Так, еще в 1993 г. государствами-участниками СНГ было подписано Соглашение о помощи беженцам и вынужденным переселенцам. А в 2017 г. Секретариат ОДКБ подписал Меморандум о взаимопонимании с Управлением Верховного комиссара ООН по делам беженцев.

Между тем, одним из самых развитых направлений регионального гуманитарного сотрудничества являются инициативы в области предупреждения и минимизации рисков природных бедствий. Наиболее ранние формы регионального участия в реагировании на транснациональные последствия разрушительных стихийных бедствий можно обнаружить в американском регионе.

Так, уже в 1965 г. был учрежден Межамериканский фонд чрезвычайной помощи ОАГ. А в регионе Южной Азии СААРК реализовывала инициативы в области продовольственной безопасности уже в 1970-е –1980-е гг. В Африке после серии засух и голода лидеры Джибути, Эфиопии, Кении, Сомали и Судана договорились о создании Межправительственного органа по вопросам засухи и развития в 1985 г. И в следующем году он был учрежден. Сходные тенденции продолжали развиваться и в Латинской Америке. Центральноамериканская интеграционная система уже в 1987 г. создала Координационный центр по предотвращению стихийных бедствий в Центральной Америке (CEPREDENAC) [79].

В 1991 г. ОАГ приняла Межамериканскую конвенцию об оказании помощи в случае стихийных бедствий. Был создан Межамериканский комитет по уменьшению опасности стихийных бедствий. В том же году КАРИКОМ создало Карибское агентство по реагированию на чрезвычайные ситуации, возникающие в результате стихийных бедствий.

Что касается многостороннего сотрудничества в этой сфере на постсоветском пространстве, то уже в 1993 г. было подписано Соглашения СНГ о взаимодействии в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Был также создан Межгосударственный совет по чрезвычайным ситуациям природного и техногенного характера и специальный спасательный Корпус сил СНГ по ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Между тем, политика Европейского союза в области экстренного гуманитарного реагирования, в том числе и на природные катаклизмы, берет свое начало в 1996 г., когда была принят Регламент Совета № 1257/96. Она относится к сфере совместной компетенции государств-членов и Союза. ЕС предоставляет помощь в тех случаях, когда потенциала пострадавшего государства и местных НПО оказывается недостаточно, или когда затронутое правительство осознанно не выполняет свои обязательства по удовлетворению базовых нужд населения. ЕС привержен общепризнанным принципам гуманности, нейтралитета, беспристрастности и независимости.

Главным исполнительным институтом в сфере гуманитарного реагирования является Еврокомиссия, оказывающая гуманитарную помощь с 1990-х гг. в более чем 110 странах мира [79]. Что касается новейших тенденций в развитии регионального межправительственного взаимодействия в сфере предотвращения рисков природных катастроф и минимизации их последствий, то они восходят к первой половине 2000-х гг., когда ряд крупных катаклизмов выявил необходимость укрепления региональной реакции на подобные вызовы. Так, в рамках Андского сообщества в 2002 г. был создан Андский комитет по предотвращению и ликвидации последствий стихийных бедствий. Правда, его мандат был ограничен сферой содействия выполнению соответствующих рамочных документов и программ ООН. А Африканский союз принял Африканскую региональную стратегию уменьшения опасности стихийных бедствий в Африке в 2004 г. После цунами в Индийском океане в 2004 г. усилилась роль АСЕАН в реагировании на стихийные бедствия. И в 2005 г. было подписано Соглашение АСЕАН о ликвидации последствий стихийных бедствий и реагировании на чрезвычайные ситуации. В 2010 г. был создан Координационный центр гуманитарной помощи АСЕАН. Через Фонд АСЕАН по борьбе со стихийными бедствиями и реагированию на чрезвычайные ситуации (ADMER), начавший свою работу в марте 2012 г., была направлена продовольственная помощь для поддержки пострадавшего после очередного тайфуна населения Филиппин [55].

В целом, можно говорить о том, что имеющиеся многосторонние подходы, форматы и инструменты позволяют поддерживать довольно хрупкий баланс между «чрезвычайными» (кризисными) зонами, которые умножились на карте мира в 2010-е гг, и «цивилизованными» пространствами, где существуют гарантии соблюдения прав человека и верховенства права, в пользу последних.

Сложившаяся система реагирования на гуманитарные вызовы направлена на поддержание и восстановление социальности в зонах бедствий, а также сдерживание распространения угроз, исходящих из подобных пространств.

Многосторонние организации, прежде всего ООН, благодаря наличию постоянно обновляемого долгосрочного видения будущего развития мира, играют ведущую, превосходящую вклад отдельных государств, роль в ответе на гуманитарные кризисы. Тем не менее, их ресурсные и институциональные возможности ограничены и только при поддержке со стороны государств могут быть использованы максимально эффективно. В условиях усиления многополярных тенденций в МО участие региональных организаций в международном гуманитарном сотрудничестве институционализируется и будет продолжать углубляться.

Как показано в настоящей главе, в 2010-е гг. повышается роль негосударственных акторов в международной реакции на транснациональные гуманитарные проблемы. Участие негосударственных акторов, таких как организации гражданского общества, субъекты рынка и межправительственные организации, в гуманитарной деятельности дополняет вклад отдельных государств. Однако только постоянное взаимодействие всех заинтересованных сторон, последовательность и координация их шагов позволит избежать рисков поглощения гуманитарных усилий «чрезвычайной», т. е. основанной на силе, политикой в кризисных зонах.

В целом же, участие негосударственных акторов в формировании и реализации глобальной гуманитарной повестки позволяет снизить остроту проблемы инструментализации гуманитарного дискурса и практики в современных международных отношениях и в этом качестве существенно дополняет гуманитарную составляющую во внешней политике современных государств.