Финансовое право
 Скачать 3.26 Mb.
|
|
ГЛАВА 7 ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЦЕЛЕВЫХ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ДЕНЕЖНЫХ ФОНДОВ 7.1. Государственные внебюджетные фонды: понятие, виды и направления расходования средств Государственные внебюджетные фонды (ВБФ) – это Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Феде- ральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования (ст. 144 БК). Бюджеты государственных ВБФ образуются вне федераль- ного и региональных бюджетов для реализации прав граждан на пенсионное обеспечение, социальное обеспечение, охрану здоро- вья и медицинскую помощь, дляболее эффективного и сугубо целевого использования финансовых ресурсов. Средства ВБФ изъятию не подлежат. Преимуществом таких фондов является их защищенность от сокращения в случае уменьшения доходов фе- дерального бюджета. Бюджеты Пенсионного фонда, Фонда социального страхо- вания и Федерального фонда обязательного медицинского стра- хования входят в состав бюджетной системы РФ на федеральном уровне, утверждаются отдельными федеральными законами. К региональному уровню относятся бюджеты территориаль- ных государственных ВБФ (территориальные фонды обязатель- ного медицинского страхования), которые утверждаются законом каждого субъекта РФ. Например, бюджет ТФОМС Владимирской области, утвержденный Законом Владимирской области от 29.12.2011 г. № 123-ОЗ «О бюджете территориального фонда обязательного медицинского страхования Владимирской области на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов». Пенсионный фонд РФ и его территориальные органы управляют средствами обязательного пенсионного страхования в 78 РФ 1 . Фонд выступает страховщиком, осуществляя финансовое обеспечение следующих выплат по обязательному пенсионному страхованию: трудовая пенсия по старости; трудовая пенсия по инвалидности; трудовая пенсия по случаю потери кормильца; выплата правопреемникам умершего застрахованного лица средств пенсионных накоплений, учтенных в специальной части индивидуального лицевого счета; единовременная выплата средств пенсионных накопле- ний лицам, не приобретшим право на трудовую пенсию по ста- рости в связи с отсутствием необходимого страхового стажа; социальное пособие на погребение умерших пенсионе- ров, не подлежавших обязательному социальному страхованию на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнст- вом на день смерти. Государство несет субсидиарную ответственность по его обязательствам перед застрахованными лицами, т.е. в случае не- достаточности средств фонда, обязано восполнять их за счет средств федерального бюджета. Фонд социального страхования РФ управляет средствами государственного социального страхования РФ 2 . Фонд обеспечи- вает гарантированные государством пособия: по временной нетрудоспособности; по беременности и родам, женщинам, вставшим на учет в ранние сроки беременности, при рождении ребенка, по уходу за ребенком до достижения им возраста 1,5 лет; социального пособия на погребение или возмещение стоимости гарантированного перечня ритуальных услуг, сана- торно-курортное обслуживание работников и их детей. Фонды обязательного медицинского страхования РФ. Обязательное медицинское страхование является составной ча- стью государственного социального страхования и обеспечивает 1 См.: Федеральный закон от 15.12.2001 № 167-ФЗ (ред. от 03.12.2011) «Об обя- зательном пенсионном страховании в Российской Федерации». 2 См. Постановление Правительства РФ от 12.02.1994 № 101 (ред. от 12.08.2011) «О Фонде социального страхования Российской Федерации». 79 всем гражданам РФ равные возможности в получении медицин- ской и лекарственной помощи, предоставляемой за счет средств обязательного медицинского страхования в объеме и на услови- ях, соответствующих программам обязательного медицинского страхования. Важнейшим нормативным правовым актом, регули- рующим такое страхование является Закон РФ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации» № 326-ФЗ от 29.11.2010 г. В России созданы как самостоятельные неком- мерческие учреждения Федеральный фонд обязательного меди- цинского страхования (ФФОМС) и 84 территориальных фондов обязательного медицинского страхования (ТФОМС) для реали- зации государственной политики в области обязательного меди- цинского страхования как составной части государственного со- циального страхования. Расходы бюджета ФФОМС осуществляются в целях фи- нансового обеспечения: 1) предоставления субвенций из бюджета Федерального фонда бюджетам территориальных фондов для финансового обеспечения расходных обязательств субъектов РФ, возникаю- щих при осуществлении переданных им полномочий; 2) исполнения расходных обязательств РФ, возникающих в результате принятия федеральных законов и нормативных право- вых актов Президента РФ, Правительства РФ в сфере охраны здоровья граждан; 3) выполнения функций органа управления Федерального фонда. В составе бюджета ФФОМС формируется нормированный страховой запас. 7.2. Доходы бюджетов государственных внебюджетных фондов Механизм формирования государственных ВБФ базируется на обязательных страховых взносах, установленных Федераль- ным законом от 24.07.2009 № 212-ФЗ (ред. от 03.12.2011) «О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федера- ции, Фонд социального страхования Российской Федерации, Фе- деральный фонд обязательного медицинского страхования». Ра- 80 нее (до 2010 г.) основным источником дохода ВБФ являлся еди- ный социальный налог. Плательщиками страховых взносов в федеральные ВБФ яв- ляются: 1) Лица, производящие выплаты и иные вознаграждения фи- зическим лицам (например, работодатели), в т.ч. организации, индивидуальные предприниматели, физические лица. 2) Индивидуальные предприниматели, адвокаты, нотариу- сы, и иные лица, занимающиеся частной практикой, не произво- дящие вознаграждения физическим лицам. Федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования могут устанавливаться иные категории страхователей, являющихся плательщиками страховых взносов. Тарифы страховых взносов (для работодателей и иных лиц, производящих выплаты физическим лицам): 1) Пенсионный фонд РФ – 26%; 2) Фонд социального страхования РФ – 2,9%; 3) Федеральный фонд обязательного медицинского страхо- вания – 5,1%. Объектом обложения страховыми взносами признаются выплаты и иные вознаграждения, начисляемые плательщиками страховых взносов в пользу физических лиц в рамках трудовых отношений и гражданско-правовых договоров, предметом кото- рых является выполнение работ, оказание услуг, по договорам авторского заказа и т.д. Например, предприятие выплачивает ра- бочему заработную плату 10000 руб. в месяц. В этом случае предприятие должно ежемесячно перечислять страховые взносы: 2600 руб. в ПФ РФ, 290 руб. в ФСС, 510 руб. в ФФОМС. Доходы бюджета Пенсионного фонда РФ (п. 1 ст. 146 БК): страховые взносы на обязательное пенсионное страхова- ние; дополнительные страховые взносы на накопительную часть трудовой пенсии и взносы работодателя в пользу лиц, уплачи- вающих дополнительные страховые взносы; неналоговые доходы; недоимки, пени и штрафы по взносам в ПФ РФ; доходы от размещения средств Пенсионного фонда РФ; 81 санкции, суммы, поступающие в результате возмещения ущерба; безвозмездные поступления: – от негосударственных пенсионных фондов; – межбюджетные трансферты из федерального бюджета; – взносы организаций угольной промышленности на выпла- ту ежемесячной доплаты к пенсии отдельным категориям работ- ников этих организаций; прочие поступления. Прогнозируемый объем доходов бюджета ПФ РФ в 2012 г. – 5 696 млрд. руб., в том числе за счет межбюджетных трансфер- тов, получаемых из федерального бюджета в сумме 2 893 млрд. руб. и бюджетов субъектов РФ в сумме 5 млрд. руб. 1 Страховые взносы на выплату страховой части трудовой пенсии 44% Страховые взносы на выплату накопительной части трудовой пенсии 7% Безвозмездные поступления от других бюджетов бюджетной системы РФ 48% Прочее 1% Структура доходов Пенсионного фонда РФ по видам доходов в 2007 г., % Доходы бюджета Фонда социального страхования РФ: страховые взносы на обязательное социальное страхова- ние на случай временной нетрудоспособности и в связи с мате- ринством; 1 Ст. 1 Федерального закона от 30.11.2011 № 373-ФЗ «О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 го- дов». 82 страховые взносы на обязательное социальное страхова- ние от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний; межбюджетные трансферты из федерального бюджета; те же виды доходов, что и у Пенсионного фонда РФ, за исключением страховых взносов. Прогнозируемый объем доходов бюджета ФСС в 2012 г. – 579 млрд. руб., из них средства федерального бюджета, в т.ч. на покрытие дефицита бюджета ФСС – 176 млрд. руб., и из бюджета Федерального фонда обязательного меди- цинского страхования – 19 млрд. руб 1 Доходы бюджета Федерального фонда обязательного ме- дицинского страхования (ФФОМС): страховые взносы на обязательное медицинское страхо- вание по тарифу, устанавливаемому Федеральным законом № 212-ФЗ, в части, зачисляемой в ФФОМС; те же виды доходов, что и у Пенсионного фонда РФ, за исключением страховых взносов. Прогнозируемый объем доходов бюджета ФФОМС в 2012 г. – 891,7 млрд. руб., в т.ч. за счет межбюджетных трансфертов из федерального бюджета в сумме 51 млрд. руб. 5696 579 891 2898 195 51 Пенсионный фонд РФ Фонд социального страхования РФ Федеральный фонд обязательного медицинского страхования РФ Доходы федеральных государственных внебюджетных фондов в 2012 г., млрд. руб. Всего доходов Доходы в виде межбюджетных трансфертов 1 Ст. 1 Федерального закона от 30.11.2011 № 372-ФЗ «О бюджете Фонда соци- ального страхования Российской Федерации на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов». 83 Доходы бюджетов территориальных фондов обязатель- ного медицинского страхования (ТФОМС): безвозмездные поступления: – межбюджетные трансферты из Федерального ФОМС; – межбюджетные трансферты из бюджетов субъектов РФ, в том числе поступления в качестве страховых взносов на обяза- тельное медицинское страхование неработающего населения; неналоговые доходы; недоимки и пени по взносам в ТФОМС; доходы от размещения временно свободных средств ТФОМС; санкции, суммы, поступающие в результате возмещения ущерба; прочие поступления, предусмотренные законодательст- вом РФ и законодательством субъектов РФ. Например, прогнозируемый общий объем доходов бюджета ТФОМС Республики Татарстан на 2012 г. – 26,9 млрд. руб., в том числе за счет межбюджетных трансфертов, получаемых из бюд- жета ФФОМС, – 16 млрд. рублей, из бюджета Республики Татар- стан – 9 млрд. руб. 1 15 2,2 26,9 7,5 5 37,7 46,4 91,5 7,1 11,7 9,7 Кемеровская обл. Республика Тыва Республика Татарстан Ярославская обл. Чеченская Республика Санкт-Петербург Московская обл. Москва Ульяновская обл. Республика Дагестан Республика Саха (Якутия) Прогнозируемые доходы ТФОМС некоторых субъектов РФ в 2012 г., млрд. руб. 1 Ст. 1 Закона Республики Татарстан от 13 декабря 2011 года № 99-ЗРТ (в ред. от 06.04.2012) «О бюджете Территориального фонда обязательного медицинского страхования Республики Татарстан на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов». 84 85 7.3. Целевые бюджетные фонды: понятие, виды и основы правового режима Из предыдущих тем мы узнали, что общий принцип бюд- жетного права – это принцип общего (совокупного) покрытия расходов, т.е. недопустимость привязки определенных расходов к конкретным доходам (ст. 35 БК). Однако из этого правила есть исключения. Это бюджетные фонды, которые нередко в правовой науке именуют «целевые бюджетные фонды». Бюджетный фонд – это фонд денежных средств, образуе- мый в составе бюджета, подлежащий обособленному учету и используемый только на определенные законом цели. В отличие от внебюджетных фондов, это не самостоятельный фонд, а часть средств бюджета (федерального, регионального или местного). В некоторых случаях он может формироваться за счет опре- деленных законом доходов бюджета. Его размер утверждается ежегодно законом о бюджете. Фонды создаются на основании БК, законов субъектов РФ, актов представительных ОМС. Виды бюджетных фондов, образуемых в составе федерального бюдже- та показаны на схеме. 86 Резервный фонд – это часть средств федерального бюдже- та, подлежащих обособленному учету и управлению в целях осуществления нефтегазового трансферта в случае недостаточ- ности нефтегазовых доходов для финансового обеспечения ука- занного трансферта (ст. 96.9 БК). Максимальный размер фонда – 10 % прогнозируемого на соответствующий финансовый год объ- ема валового внутреннего продукта РФ (ВВП) 1 . Однако действие норм о цели использования фонда, о его нормативной величине, источниках формирования и расходах приостановлено до 2015 г. Объем Резервного фонда на 01.07.2012 г. составляет 1985,4 млрд. руб. Резервный фонд необходим потому, что федеральный бюд- жет сильно зависит от мировых цен на нефть, газ и иные сырье- вые товары. Фонд призван обеспечивать выполнение государст- вом своих расходных обязательств в случае снижения поступле- ний нефтегазовых доходов в федеральный бюджет. Фонд способ- ствует стабильности экономического развития страны, уменьшая инфляционное давление и снижая зависимость национальной 1 Объем валового внутреннего продукта к концу 2012 года, по ожиданиям Минфина РФ, достигнет 60,59 триллиона рублей. 87 экономики от колебаний поступлений от экспорта невозобнов- ляемых природных ресурсов. А в период высоких цен на сырьё фонд позволяет аккумулировать избыточные экспортные поступ- ления, т.к. они влекут увеличение инфляции (рост цен). Например, на 01.02.2009 г. объем этого фонда составлял 4863,80 млрд. руб., а на 01.02.2012 г. – упал до 1 863,06 млрд. руб. Фонд национального благосостояния – это часть средств федерального бюджета, подлежащих обособленному учету и управлению в целях обеспечения софинансирования доброволь- ных пенсионных накоплений граждан РФ, покрытия дефицита бюджета Пенсионного фонда РФ. Фонд призван стать частью ус- тойчивого механизма пенсионного обеспечения граждан РФ на длительную перспективу. Объем Фонда национального благосостояния на 01.04.2012 г. составляет 2624,8 млрд. руб. Формирование этих фондов происходит так. Определенная часть нефтегазовых доходов 1 в виде нефтегазового трансферта ежегодно направляется на финансирование расходов федерально- го бюджета. Величина нефтегазового трансферта утверждается федеральным законом о федеральном бюджете на очередной фи- нансовый год в размере 3,7 % прогнозируемого на соответст- вующий год объема валового внутреннего продукта (ВВП). По- сле формирования нефтегазового трансферта в полном объеме нефтегазовые доходы поступают в Резервный фонд. Норматив- ная величина Резервного фонда утверждается федеральным зако- ном о федеральном бюджете в размере 10 % ВВП. После напол- нения Резервного фонда до указанного размера нефтегазовые до- ходы направляются в Фонд национального благосостояния. Однако до 2015 г. нормативная величина Резервного фонда не определяется, нефтегазовые доходы не используются для неф- тегазового трансферта и для формирования Резервного фонда и Фонда национального благосостояния (ФНБ), а направляются на финансовое обеспечение расходов федерального бюджета. Управление средствами Резервного фонда и Фонда нацио- нального благосостояния осуществляется Минфином РФ для обеспечения сохранности и стабильного уровня доходов от их 1 Нефтегазовые доходы – это налог на добычу полезных ископаемых в виде уг- леводородного сырья (нефть, газ горючий природный, газовый конденсат); вы- возные таможенные пошлины на нефть сырую, газ природный, товары, вырабо- танные из нефти. 88 размещения в долгосрочной перспективе. Средства Резервного фонда могут размещаться в иностранную валюту, долговые обя- зательства иностранных государств, депозиты в иностранных банках и в ЦБ РФ и некоторые иные виды финансовых активов, номинированных в иностранной валюте. Это продиктовано тем со- ображением, что во время экономических кризисов российская валюта и на- циональные ценные бумаги могут обесцениваться, и если фонд размещён в национальных активах, то он обесценится тоже и будет способствовать рос- ту инфляции. А средства Фонда национального благосостояния могут размещаться как в названные активы, так и в депозиты Внешэкономбанка, долговые обязательства и акции юридиче- ских лиц, паи инвестиционных фондов, передаваться в довери- тельное управление. До 01.02.2015 года доходы от управления средствами ФНБ направляются на финансовое обеспечение расходов федерально- го бюджета, а доходы от управления средствами Резервного фон- да также могут направляться на досрочное погашение внешнего долга РФ, сокращение заимствований и обеспечение сбалансиро- ванности федерального бюджета. Инвестиционный фонд Российской Федерации – часть средств федерального бюджета, подлежащая использованию в целях реализации инвестиционных проектов, осуществляемых на принципах государственно-частного партнерства (ст. 179.2 БК). Порядок формирования и использования бюджетных ассигнова- ний фонда устанавливается Правительством РФ 1 . Фондом пре- доставляются субсидии в целях создания (строительства, рекон- струкции): а) транспортной, энергетической и инженерной инфраструк- туры, необходимой для создаваемых инвестором объектов капи- тального строительства, относящихся к объектам производства или инфраструктуры; б) объектов капитального строительства в рамках концесси- онных соглашений 2 1 Постановление Правительства РФ от 01.03.2008 № 134 (ред. от 23.08.2010) «Об утверждении Правил формирования и использования бюджетных ассигно- ваний Инвестиционного фонда Российской Федерации». 2 П. 2 постановления Правительства РФ от 30.10.2010 № 880 (ред. от 30.12.2011) «О порядке распределения и предоставления за счет бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда Российской Федерации бюджетам субъектов Россий- 89 Субъекты РФ создают региональные инвестиционные фонды 1 В 2011 г. для Инвестфонда РФ предусмотрено 63,8 млрд руб. Из них 55,9 млрд. руб. направлены на финансирование особо значимых общегосударственных проектов (по организации ско- ростного движения поездов, по строительству и реконструкции объектов водоснабжения, тоннелей и железнодорожных линий). По статистике, 1 рубль из федерального бюджета позволяет при- влечь в среднем от 2 до 6 рублей частных инвестиций, а в неко- торых случаях – до 20 рублей. Инвестпроекты отбираются с уче- том показателей финансовой, бюджетной и экономической эф- фективности 2 Дорожные фонды (ст. 179.4 БК) – часть средств бюджетов, подлежащая использованию в целях финансового обеспечения дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог об- щего пользования, а также капитального ремонта и ремонта дво- ровых территорий многоквартирных домов, проездов к дворо- вым территориям многоквартирных домов населенных пунктов. Федеральный дорожный фонд 3 , дорожные фонды субъ- ектов РФ и муниципальные дорожные фонды. БК РФ устано- вил доходы федерального и региональных бюджетов, от которых зависят объемы Федерального и региональных дорожных фон- дов. Например, это акцизы на автомобильный бензин, транспорт- ный налог, доходы от передачи в аренду земельных участков, расположенных в полосе отвода автомобильных дорог; штрафы за нарушение правил перевозки крупногабаритных и тяжеловес- ных грузов и т.п. Объем Федерального фонда должен быть не ме- нее 254,1 млрд. руб. Бюджетные ассигнования фонда, не исполь- зованные в текущем финансовом году, направляются на увеличе- ние фонда в очередном году. ской Федерации субсидий на реализацию проектов, имеющих региональное и межрегиональное значение». 1 См.: Приказ Минрегиона РФ от 27.05.2011 № 254 «Об утверждении примерно- го положения о региональном инвестиционном фонде». 2 Кривошапко Ю. Интервью Токарева В., заместителя министра регионального развития России // Российская бизнес-газета. 2012. 24 января. 3 См.: постановление Правительства РФ от 30.12.2011 № 1206 «О порядке фор- мирования и использования бюджетных ассигнований Федерального дорожного фонда и о внесении изменений в Правила формирования и реализации феде- ральной адресной инвестиционной программы». 90 Бюджетные фонды, формируемые с целью предоставле- ния межбюджетных трансфертов в бюджетах всех уровней. В составе расходов федерального бюджета это: А) Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ, за счет которого субъектам РФ предоставляются дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности; Б) Федеральный фонд софинансирования расходов для пре- доставления субъектам РФ субсидий; Б) Федеральный фонд компенсаций для предоставления субъектам РФ субвенций. 7.4. Резервные фонды Резервные фонды – это разновидность бюджетных фондов. Онисоздаются в составе расходной части бюджетов, за исключе- нием бюджетов государственных ВБФ (ст. 81 БК). А) Резервный фонд Президента РФ (ст. 82 БК РФ). Размер фонда – не более 1% расходов федерального бюджета. Использо- вание: для финансового обеспечения непредвиденных расходов (за исключением проведения выборов, референдумов, освещения деятельно- сти Президента РФ). Б) Резервный фонд Правительства РФ, резервный фонд высшего исполнительного органа государственной власти субъ- екта РФ, резервный фонд местной администрации. Размер фон- да не более 3% от общего объема расходов бюджета. Использова- ние: на финансовое обеспечение непредвиденных расходов, в том числе на ликвидацию последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций 1 В) Резервный фонд субъекта РФ (ст. 81.1 БК) может быть создан на основании закона субъекта РФ. Контрольные вопросы: 1 См.: постановление Правительства РФ от 08.07.1997 № 838 «Об утверждении Положения о порядке расходования средств резервного фонда Правительства Российской Федерации»; постановление Правительства РФ от 13.10.2008 № 750 (ред. от 22.11.2011) «О порядке выделения бюджетных ассигнований из резерв- ного фонда Правительства Российской Федерации по предупреждению и ликви- дации чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий». 91 1. Назовите отличительные признаки и цели создания государственных внебюджетных фондов. 2. Перечислите внебюджетные фонды федерального и регионального уровней. 3. Каковы направления расходования средств каждого из существующих государственных внебюджетных фонда? 4. Назовите источники формирования государственных внебюджетных фондов. 5. В чем заключаются основные отличия бюджетных фондов и государ- ственных внебюджетных фондов? 6. Перечислите виды федеральных, региональных и местных бюджет- ных фондов. Каковы источники их формирования и направления рас- ходования? 7. Раскройте основы правового режима резервных фондов. |