Финансовое право
 Скачать 3.26 Mb.
|
|
ГЛАВА 11 ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО КРЕДИТА В РФ 11.1. Понятие государственного и муниципального кредита Государственный и муниципальный кредит как правовая ка- тегория – это совокупность финансово-правовых норм, регули- рующих общественные отношения, складывающиеся в процессе: – привлечения государством временно свободных денежных средств иных лиц на условиях добровольности, возвратности, срочности и возмездности, – а также в процессе предоставления государством денеж- ных средств на тех же условиях. В первом случае государство (муниципальное образование) является заемщиком, такое правовое явление именуется «госу- дарственный и муниципальный долг». Во втором случае оно яв- ляется кредитором, предоставляя займы, в результате чего фор- мируются «государственные долговые требования». Публичная долговая деятельность – это один из самостоя- тельных видов финансовой деятельности государства и его тер- риториальных образований. 11.2. Понятие, значение и классификация государственного и муниципального долга Государственный (муниципальный) долг регулируется как нормами финансового права, так и нормами гражданского права, Привлечение средств (государство – заемщик Привлечение средств (государство – кредитор 132 Федеральным законом от 29.07.1998 № 136-ФЗ (ред. от 14.06.2012) «Об особенностях эмиссии и обращения государст- венных и муниципальных ценных бумаг» Гражданско- правовыми нормами регулируются правоотношения, возникаю- щие между государством и физическими или юридическими ли- цами, в которых стороны находятся в равном положении по от- ношению друг к другу, а не в отношениях власти и подчинения. Значение государственных и муниципальных заимство- ваний: 1) финансирование дефицита бюджета (в частности, ненеф- тегазового дефицита федерального бюджета); 2) погашение долговых обязательств; 3) регулирование денежного обращения. Долговые обязательства РФ, субъекта РФ, муниципального образования полностью и без условий обеспечиваются всем имуществом, находящимся в собственности заемщика (РФ, субъ- екта РФ или муниципального образования), составляющим соот- ветствующую казну, и исполняются за счет средств соответст- вующего бюджета. Публично-правовые образования не отвечают по обязательствам друг друга. Предельный объем государственного долга РФ, субъекта Российской Федерации, муниципального долга на очередной фи- нансовый год (очередной финансовый год и каждый год планового периода) устанавливается законом (решением) о соответствующем бюджете. Требования к его размеру установлены в ст. 107 БК. Верхний предел внутреннего и внешнего долга каждого публично-правового образования устанавливается законом (ре- шение) о бюджете этого образования на очередной финансовый год и плановый период (с соблюдением ограничений, установ- ленных п.п. 2,3 ст. 107 БК). Однако в некоторых случаях Прави- тельство РФ (Минфин РФ) вправе превысить верхний предел (п. 5 ст. 103 БК). Планируемые долговые обязательства конкретизи- руются в Программах государственных внешних заимствований, государственных внутренних заимствований, муниципальных за- имствований, а также в программах государственных гарантий на очередной финансовый год. Такие Программы являются прило- жением к соответствующему закону (решению) о бюджете. 133 Поступления в бюджет средств от заимствований учитыва- ются не в качестве доходов бюджета, а в источниках финансиро- вания его дефицита. Погашение (возврат) основной суммы долга, учитывается не в расходах бюджета, а в источниках финансиро- вания дефицита соответствующего бюджета путем уменьшения их объема. Учет и регистрация долговых обязательств осуществля- ются в Государственной долговой книге РФ (ее ведет Минфин РФ), в государственной долговой книге субъекта РФ (ведет его финансовый орган), в муниципальной долговой книге муници- пального образования. Классификация долговых обязательств: 1. В зависимости от должника: А) государственный долг РФ, Б) государственный долг субъекта РФ, В) муниципальный долг. 2. По сроку действия: А) краткосрочные (менее 1 года), Б) среднесрочные (от 1 года до 5 лет), В) долгосрочные (государственные обязательства – от 5 до 30 лет 1 , а муниципальные – от 5 до 10 лет включительно). 3. В зависимости от валюты обязательства: А) внутренний долг – обязательства, возникающие в валюте РФ (российских рублях). Но к нему отнесены и обязательства субъектов РФ и муниципальных образований перед РФ, возникающие в иностранной валюте в рамках использования целевых иностран- ных кредитов (заимствований) (ст. 6 БК). Образец облигации см. в Приложении; Б) внешний долг, выражаемый в иностранной валюте. На- пример, облигация, номинальная стоимость которой указана в долларах США. Исключение: заимствования у РФ в иностранной валюте, предос- тавление Российской Федерации гарантий в иностранной валюте субъектами РФ и муниципальными образованиями не являются внешними заимствованиями и не приводят к образованию внеш- него долга (п. 2,3 ст. 140 БК). 1 Впервые на срок 30 были выпущены и размещены на внешнем рынке еврооб- лигации (евробонды) в 2012 г. на сумму 7 млрд. долл. США. 134 11.3. Государственный долг Российской Федерации, его структура. Внешний и внутренний долг РФ Государственный долг РФ представляет собой: – долговые обязательства РФ перед физическими и юриди- ческими лицами РФ, субъектами РФ, муниципальными образова- ниями, иностранными государствами, международными финан- совыми организациями, иными субъектами международного пра- ва, иностранными физическими и юридическими лицами, воз- никшие в результате государственных заимствований РФ, – долговые обязательства по государственным гарантиям, предоставленным Российской Федерацией. Гарантия является способом обеспечения исполнения принципалом его обязательст- ва перед бенефициаром (основного обязательства). Например, за- вод (принципал) заключил кредитный договор (основное обяза- тельство) с банком (бенефициаром), а в качестве обеспечения возврата кредита предоставил государственную гарантию РФ. В случае неисполнения заводом договора, государству (гаранту) за счет средств федерального бюджета придется выплачивать банку сумму кредита и проценты. – долговые обязательства, возникшие в результате приня- тия законодательных актов РФ об отнесении на государствен- ный долг долговых обязательств третьих лиц, возникших до вве- дения в действие БК (ст. 97 БК). Так, казначейские обязательства 135 СССР были переведены в целевые казначейские обязательства РФ, сертификаты Государственного сберегательного Банка СССР – в целевые сертификаты РФ 1 Структура государственного долга РФ – долговые обяза- тельства РФ: 1) по кредитам от кредитных организаций, иностранных го- сударств, в том числе по целевым иностранным кредитам (заим- ствованиям) 2 международных финансовых организаций, иных субъектов международного права, иностранных юридических лиц. К международным финансовым организациям относятся Всемирный банк, Международный банк реконструкции и разви- тия 3 , Международный валютный фонд 4 , Парижский клуб 5 , Лон- донский клуб 6 и др. 1 Ст.ст. 7,8 Федерального закона от 12 июля 1999 г. № 162-ФЗ «О порядке пере- вода государственных ценных бумаг СССР и сертификатов Сберегательного банка СССР в целевые долговые обязательства Российской Федерации». 2 Целевой иностранный кредит (заимствование) – форма финансирования проектов, включенных в программу государственных внешних заимствований РФ, которая предусматривает предоставление средств в иностранной валюте на возвратной и возмездной основах путем оплаты товаров, работ и услуг в соот- ветствии с целями этих проектов (ст. 6 БК). Это связанные кредиты иностранных государств, иностранных юридических лиц, а также нефинансовые кредиты ме- ждународных финансовых организаций. 3 Международный банк реконструкции и развития – международная финан- совая организация, учрежденная в 1944 г. Главным образом, кредитует разви- вающиеся государства на рыночных условиях под правительственные гарантии. 4 Международный валютный фонд (МВФ) – ведущая международная валютно- финансовая организация, учрежденная в 1944 г. с целью поддержания стабиль- ности международной валютной системы и снижения торговых и валютных барьеров между странами. Фонд финансирует и консультирует страны-члены МВФ. Ресурсы МВФ состоят из взносов стран-членов и рыночных заимствова- ний. Квота России в МВФ увеличится в 2012 г. до 2,71 %. 5 Парижский клуб стран кредиторов – неформальное международное межпра- вительственное объединение, занимающееся урегулированием внешней задол- женности государств. Клуб действует с 1956 г., объединяя государства- кредиторы (Австралия, Австрия, Бельгия, Великобритания, Германия, Дания, Ирландия, Испания, Италия, Канада, Нидерланды, Норвегия, Россия, США, Финляндия, Франция, Швейцария, Швеция, Япония). 6 Лондонский клуб – неинституциализированное объединение коммерческих банков-кредиторов (в случае России объединяет свыше 600 банков, деятельность которых координируется Банковским консультационным комитетом во главе с «Дойче банком»). 136 2) по государственным ценным бумагам, выпущенным от имени РФ (например, облигациям 1 , казначейским обязательст- вам); 3) бюджетным кредитам, привлеченным в федеральный бюджет из других бюджетов бюджетной системы РФ; 4) государственным гарантиям РФ; 5) иным долговым обязательствам, ранее отнесенным в со- ответствии с законодательством РФ на государственный долг РФ. Например, задолженность России Парижскому клубу, перешед- шая от бывшего СССР, составила на 1.01.1996 г. 42 млрд. долла- ров США. В объем государственного внутреннего долга РФ вклю- чаются следующие обязательства, выраженные в валюте РФ: 1) долг по государственным ценным бумагам РФ (на 2012 г. это облигации федерального займа с постоянным доходом и с амотризацией долга (ОФЗ-ПД, ОФЗ-АД), Государственные сбе- регательные облигации с постоянной и фиксированной процент- ной ставкой купонного дохода (ГСО-ППС, ГСО-ФПС), облига- ции внутренних облигационных займов РФ (ОВОЗ), облигации государственного валютного займа (ОГВЗ) 1991 г. Всего на 3546 млрд. руб.). Их владельцы – банки, финансовые организации, Пенсионный фонд РФ, Внешэкономбанк, нерезиденты. 2) основной долг по кредитам, которые получены Россий- ской Федерацией (т.е. сумма кредита без учета процентов за пользование им); 3) основной долг по бюджетным кредитам, полученным РФ; 4) объем обязательств по государственным гарантиям. В 2012 г. объем таких обязательств – 1,2 трлн. руб. 5) объем иных долговых обязательств РФ, оплата которых в валюте РФ предусмотрена федеральными законами до введения в действие БК. К внутреннему долгу отнесены и «гарантированные сбережения граждан», помещенные: – на вклады в Сберегательный банк РФ/ РСФСР до 20.06.1991 г.; 1 Образец государственной облигации приведен в Приложении. 137 – на вклады в организации государственного страхования РФ/ СССР/ РСФСР по договорным видам личного страхования до 1 января 1992 г.; – в государственные ценные бумаги СССР и РСФСР до 01.01.1992. 1 За 10 лет сумма денежных средств, направляемых на ком- пенсационные выплаты по «дореформенным» сбережениям гра- ждан, выросла более чем в 9 раз, достигнув 115 млрд. руб. в 2010 году. С 2011 г. на такие выплаты планируется направлять по 50 млрд. руб. ежегодно. 0 500 1000 1500 2000 2500 3000 3500 4000 4500 Объем государственного внутреннего долга РФ в 2000 - 2012 годах, млрд. руб. Госдолг РФ планируется увеличивать с 13,6% ВВП в 2011 году до 17,4% ВВП в 2013 г. В объем государственного внешнего долга РФ включают- ся следующие обязательства, выраженные в иностранной валюте: 1) долг по государственным ценным бумагам РФ; 1 Ст.ст. 1,2 Федерального закона от 10.05.1995 № 73-ФЗ «О восстановлении и защите сбережений граждан Российской Федерации». Этим законом предполага- ется осуществить переоформление дореформенных сбережений граждан в госу- дарственные ценные бумаги и выпускаемые на весь объем гарантированных сбережений. Возникающий в результате государственный внутренний долг оце- нивается, по состоянию на начало 2011 г., в 25 трлн. руб. 138 2) основной долг по кредитам, в том числе по целевым ино- странным кредитам, привлеченным под государственные гаран- тии РФ; 3) обязательства по государственным гарантиям РФ. Право осуществления заимствований от имени РФ принадле- жит Правительству РФ либо уполномоченному им Минфину РФ. Структура гос. внешнего долга РФ по состоянию на 01.04.2012 г . 1 Категория долга млн. долл. США Гос. внешний долг РФ (включая обязательства СССР, принятые Россией) 34819,9 Задолженность перед официальными кредиторами – членами Парижского клуба, не являвшаяся предметом реструктуризации 468,6 Задолженность перед официальными кредиторами – не членами Парижского клуба 1326,3 Задолженность перед бывшими странами СЭВ 1019,6 Коммерческая задолженность бывшего СССР 56,7 Задолженность перед международными финансовыми организациями 2360,7 Задолженность по внешним облигационным займам 28546,9 Задолженность по облигациям внутреннего гос. валютного займа (ОВГВЗ) 2 24,1 Государственные гарантии РФ в иностранной валюте 1017 Для сравнения, государственный долг США на 2012 г.– около 15 трлн. долл. Объем госдолга в еврозоне составляет почти 90%, в США превысил 100% от ВВП страны, в Италии – 100%, в Японии – 226%, в Китае – 27% от ВВП, а в России – 11% ВВП. 1 Официальный сайт Министерства финансов РФ. Электронный ресурс. http://www1.minfin.ru/ru/public_debt/external/structure/ 2 Были выпущены в 90-х годах в порядке переоформления остатков средств на блокированных валютных счетах во Внешэкономбанке СССР. 139 11.4. Долг субъектов РФ и муниципальный долг Структура долга субъектов РФ. Долговые обязательства субъекта РФ в соответствии со ст. 99 БК РФ могут существовать в виде обязательств, аналогичных федеральным долговым обяза- тельствам (по государственным ценным бумагам субъекта РФ, бюджетных и иных кредитов и т.д.), за исключением пятого пункта (иные долговые обязательства, ранее отнесенные законо- дательством РФ на государственный долг). Виды долговых обя- зательств в зависимости от сроков аналогичны видам государст- венного долга РФ. По состоянию на март 2012 г. самый большой долг имеют Москва (233 млрд. руб.), Московская обл. (121 млрд. руб.), Та- тарстан (111 млрд. руб.). Всего долги регионов составляют 1,38 трлн. руб. 1 Долг субъекта РФ может быть как внутренним, так и внеш- ним. Право на осуществление внешних заимствований зависит от финансового благополучия субъекта РФ, а именно от объема по- лучаемой им помощи из федерального бюджета (п. 1 ст. 104 БК). С учетом этих ограничений осуществить внешние займы вправе только 6 субъектов РФ (по состоянию на 2011 г.) – Москва, Санкт-Петербург, Тюменская область, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа, Башкортостан). Структура муниципального долга отличается от государ- ственного тем, что муниципальный долг не может формироваться за счет привлечения кредитов иностранных банков и междуна- родных финансовых организаций. Внешний муниципальный долг не формируется. 1 РГ. 2012. 26 апреля. 140 1147,2 204,4 16,6 Объем госдолга всех субъектов РФ Объем долга муниципальных образований Объем госдолга субъектов РФ и муниципального долга, млрд. руб. внешний внутренний От термина «долговые обязательства» следует отличать бо- лее узкий термин «государственные и муниципальные заимство- вания», под которым понимаются не все виды долговых обяза- тельств, а только: – займы, осуществляемые путем выпуска государственных ценных бумаг от имени публично-правового образования; – кредиты, привлекаемые от других бюджетов, кредитных организаций и иных кредиторов. Выпуск облигаций именуется термином «эмиссия», а их продажа – «размещение». Переход прав на ценные бумаги от од- ного участника рынка к другому именуется «обращение ценных бумаг». 11.5. Управление государственным и муниципальным долгом: понятие и методы Управление государственным и муниципальным долгом – это мероприятия по выплате доходов кредиторам и погашение займов, а также порядок, условия выпуска и размещения долго- вых обязательств 1 Управление долгомосуществляет: 1. государственным долгом РФ – Правительство РФ либо Минфин РФ. 1 Финансовое право: Учебник / О.Н. Горбуновоа, Е.Ю. Грачева и др.; Отв. ред. Е.Ю. Грачева, Г.П. Толстопятенко. М.: Проспект, 2004. С. 309. 141 2. государственным долгом субъекта РФ – высший испол- нительный органом субъекта РФ либо его финансовый орган. 3. муниципальным долгом – местная администрация. Основные методы управления долгом: 1. Реструктуризация долга (основной метод) – основан- ное на соглашении прекращение долговых обязательств, с их за- меной иными долговыми обязательствами, предусматривающими другие условия обслуживания и погашения обязательств (ст. 105 БК), в том числе с частичным списанием сумм основного долга и начисленных процентов. 2. Рефинансирование –погашение старой задолженно- сти путем выпуска новых займов. Используется при управлении внешним долгом, бюджетными кредитами. 3. Конверсия – это изменение размера доходности займа, а также замещение внешнего долга другими видами обязательств. Например, поставками товаров или услуг в счет погашения и об- служивания долга 1 , конверсией долга в инвестиции, обменом на собственность, облигации и т.д. Обслуживание долга – это операции по выплате доходов по долговым обязательствам в виде процентов по ним и (или) дисконта, осуществляемые за счет средств соответствующего бюджета (ст. 119 БК). На практике это процентные платежи по долговым обязательствам. Они закрепляются законом (решени- ем) о бюджете заемщика. Например, доходность евробондов сро- ком на 5 лет – 3,325% годовых, а 30-летние облигации размеще- ны под 5,8% годовых. В результате расходы на обслуживание госдолгаРФсоставляют ежегодно сотни миллиардов рублей, и при этом растут: в 2010 г. они составили 280 млрд. руб., в 2011 г. – 389 млрд. руб., а в 2012 г. – 388 млрд. руб. (из них 314 млрд. – 1 См.: постановление Правительства РФ от 21.03.2007 № 169 (ред. от 21.03.2012) «О порядке проведения конверсионных операций «Долг в обмен на товары и (или) услуги», связанных с погашением и обслуживанием государственного внешнего долга Российской Федерации». 142 на обслуживание внутреннего долга, и 74 млрд. – проценты по внешним долговым обязательствам РФ). Функции агента Правительства РФ по вопросам учета, обслу- живания и погашения государственного внешнего долга бывшего СССР и РФ (включая внутренний валютный долг бывшего СССР) и государственных кредитов, предоставленных бывшим СССР и РФ иностранным заемщикам выполняет Внешэкономбанк 1 11.6. Внешние долговые требования РФ Итак, выше мы рассмотрели кредитные правоотношения, в которых государство выступает в качестве заемщика (должника). Однако государство участвует в таких отношениях и в качестве кредитора, предоставляя займы и кредиты различным лицам. В результате этого формируются «государственные долговые тре- бования», т.е. долг заемщиков перед государством. БК устанавливает специальное правовое регулирование для внешних долговых требований РФ, т.е. финансовых обяза- тельств иностранных государств и иностранных юридических лиц перед Российской Федерацией как кредитором. Под объемом такого долга понимается: номинальная сумма долга иностранных государств и юридических лиц перед РФ по предоставленным бывшим СССР и РФ кредитам за счет средств своих бюджетов; номинальная сумма долга иностранных юридических лиц перед РФ, возникшая до 01.01.1991 г. в связи с экспортом из бывшего СССР товаров и услуг за счет средств бюджета бывшего СССР; номинальная сумма долга иностранных государств и юридических лиц перед РФ, по которому у РФ имеются права требования по договорам об уступке прав требования; 1 П. 5 ст. 21 Федерального закона от 30.11.2011 № 371-ФЗ «О федеральном бюд- жете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов». 143 номинальная сумма долга иностранных юридических лиц по предоставленным им государственным экспортным кредитам. Государственный финансовый кредит –форма бюджет- ного кредита, при которой РФ предоставляет денежные средства иностранному заемщику на условиях, предусмотренных согла- шением между Правительством РФ и правительством иностран- ного государства. Государственный экспортный кредит – форма бюджетно- го кредита, при которой за счет бюджетных средств осуществля- ется оплата товаров и услуг, экспортируемых в пользу иностран- ного заемщика-импортера, при наличии государственной гаран- тии иностранного государства по возврату этого кредита. Программа предоставления государственных финансовых и государственных экспортных кредитов утверждается Государст- венной Думой РФ в качестве приложения к федеральному закону о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плано- вый период. Основной метод управления внешними долговыми требо- ваниями – это реструктуризация долга,т.е. пересмотр условий погашения указанного долга, в т.ч. с частичным списанием сумм основного долга и начисленных процентов (ст. 127 БК). Например, Россия списала: – долг Афганистана на общую сумму в 12 млрд. долл. 1 ; – Ираку 93% долговых обязательств на сумму 12 млрд. долл; оставшиеся 900 млн. долл., предоставленных Ираку по раз- личным кредитам, будут выплачиваться в течение 17 лет 2 ; – долг Ливии в размере 100 млн. долл. и пообещала списать еще оставшиеся 4,6 млрд. 3 – 11,3 млрд долл. африканским странам 4 1 Российская газета. 2010. 20 июля. 2 Российская газета. 2008. 12 февраля. 3 Российская газета. 2008. 11 июля. 4 Российская газета. 2006. 8 апреля. 144 Договор о реструктуризации и списании долга иностранного государства подлежит ратификации. Исключение: А) реструктуризация (списание) в рамках участия РФ в ме- ждународных финансовых организациях и финансовых клубах (например, Парижском и Лондонском) на условиях, единых для всех участников указанных организаций; Б) реструктуризация (списание) предусмотрено федераль- ным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период. Например, согласно п. 3 ст. 19 Федераль- ного закона «О федеральном бюджете на 2012 г. и на плановый период», Правительство РФ в 2012 г. вправе принимать решения о списании 100% задолженности стран-дебиторов РФ, завершив- ших свое участие в расширенной Инициативе по облегчению долгового бремени беднейших стран. Контрольные вопросы: 1. Дайте понятие государственного и муниципального кредита. 2. Что такое государственный (муниципальный) долг, каково его значе- ние и предельный объем? 3. Чем обеспечиваются и как учитываются долговые обязательства пуб- лично-правовых образований? 4. Как классифицируются долговые обязательства? 5. Какие обязательства входят в структуру государственного внешнего и внутреннего долга РФ? Какие международные финансовые организа- ции являются ее кредиторами? 6. Охарактеризуйте правовое регулирование восстановления сбережений граждан РФ, утраченных в результате реформ 1992 г. 7. Какова структура долга субъектов РФ и муниципальных образований? 8. Раскройте понятие и виды методов управления государственным и муниципальным долгом. 9. Как закон регулирует внешние долговые требования РФ? |