Финансовое право
 Скачать 3.26 Mb.
|
|
ГЛАВА 4 ФИНАНСОВЫЙ КОНТРОЛЬ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 4.1. Понятие, цели и содержание финансового контроля Законодатель не дает определения финансового контроля. Гл. 26 БК РФ именуется «Основы государственного и муници- пального финансового контроля», однако, по сути, регламентиру- ет только осуществление бюджетного контроля. В науке же фи- нансового права признано, что финансовый контроль – более ши- рокое понятие, чем бюджетный. На сегодняшний день в юриди- ческой науке существуют несколько определений финансового контроля. Приведем наиболее распространенное из них. Финансовый контроль – регламентированная нормами права деятельность органов государственной власти и местного самоуправления, а также иных организаций по проверке своевре- менности и точности финансового планировании, обоснованно- сти и полноты поступления доходов в фонды денежных средств, правильности и эффективности их использования 1 . Финансовый контроль охватывает те хозяйственные отношения, от которых зависят размерытаких фондов и эффективность их использова- ния. В осуществлении финансового контроля воплощается кон- трольная функция финансов как экономической категории. Цели финансового контроля – обеспечение эффективной финансовой деятельности государства и муниципальных образо- ваний, проведение научно обоснованной финансовой политики, максимизация поступления ресурсов в государственную казну. Финансово-контрольная деятельность направлена на выявление нарушений финансовой дисциплины, под которой понимается установленный законодательством о финансах порядок аккуму- 1 Финансовое право: учеб. 2-е изд., перераб. и доп. / А.Б. Быля, О.Н. Горбунова, (и др.); отв. ред. Е.Ю. Грачева, Г.П. Толстопятенко. М., 2007. С. 35–36. 34 лирования, перераспределения и использования фондов денеж- ных средств РФ, субъектов РФ, а также ОМС 1 Содержание финансового контроля: – проверка своевременности и точности финансового плани- рования, – проверка полноты поступления доходов, – проверка целевого назначения и обоснованности расходо- вания бюджетных средств и средств внебюджетных фондов, – контроль денежного обращения, – контроль состояния государственного долга, – контроль государственных резервов, – контроль предоставления финансовых и налоговых льгот и преимуществ. Основные правовые проблемы финансового контроля, ограничивающие его эффективность, заключаются в том, что отсутствует законодательное опре- деление финансового контроля, единое и полное правовое регулирование, чет- кое разграничение сфер деятельности органов финансового контроля и их взаимодействие, единый методологический подход к процессу осуществления контроля. 4.2. Формы финансового контроля Финансовый контроль осуществляется на всех этапах фи- нансовой деятельности. В зависимости от времени совершения контрольных действий закон подразделяет формы финансового контроля на предварительный, текущий и последующий финан- совый контроль. 1) Предварительный финансовый контроль осуществля- ется до совершения финансово-хозяйственной операции по обра- зованию или использованию фонда денежных средств. Например: – при обсуждении Государственной Думой РФ проекта федерального бюджета; – при приеме заявки на выделение организации субвенции либо предос- тавление инвестиционного налогового кредита. Его осуществляют: органы законодательной власти РФ и субъектов РФ, представительные ОМС; Счетная палата РФ и контрольные органы законодательных (представительных) орга- 1 Арзуманова Л.Л., Артемов Н.М., Ашмарина Е.М. и др. Комментарий к Бюд- жетному кодексу Российской Федерации (постатейный) (под ред. Е.Ю. Граче- вой). – М., 2009. 35 нов; Минфин РФ, Федеральное казначейство, налоговые органы, бухгалтерии и финансовые отделы юридических лиц; иные кон- трольные органы. 2) текущий финансовый контроль осуществляется еже- дневно в момент совершения финансово-хозяйственной операции по образованию или использованию фонда денежных средств. Например: – в ходе рассмотрения исполнения бюджетов на заседаниях комитетов законодательных органов в ходе парламентских слу- шаний (ст. 265 БК РФ); – при расходовании государственным вузом средств феде- рального бюджета Федеральное казначейство проверяет, выделе- на ли этому вузу такая сумма бюджетных средств, а также нали- чие необходимых документов. Его осуществляют: должностные лица (начальники финан- совых служб, главные бухгалтеры, бухгалтеры), имеющие право подписи кассовых, банковских, расчетных и других документов, при утверждении смет (расчетов), заключении и исполнении хо- зяйственных договоров, визировании и утверждении распоряди- тельных документов и т.д. 1 3) последующий финансовый контроль осуществляется после совершения финансово-хозяйственной операции для выяв- ления нарушений. Например: – рассмотрение законодательным органом отчета об испол- нении бюджета (п.5 ст. 264.2 БК); – контроль налогового органа полноты исчисления налога; – проверка Федеральной службой своих территориальных органов на предмет сохранности и целевого, эффективного и эко- номного использования материальных ценностей и средств феде- рального бюджета, и др. 2 1 См., например: Приказ Судебного департамента при Верховном Суде РФ от 16.09.2010 № 198 «Об организации ведомственного финансового контроля за осуществлением финансово-хозяйственной деятельности, направленной на ор- ганизационное обеспечение деятельности судов, а также финансово- хозяйственной деятельности в системе Судебного департамента». 2 Приказ Роструда от 09.04.2010 № 108 «Об утверждении Инструкции о порядке проведения ревизий и проверок финансово-хозяйственной деятельности терри- 36 4.3. Классификация и виды финансового контроля 1) В зависимости от лица (органа), который проводит финансовый контроль: государственный, муниципальный, ау- диторский, внутрихозяйственный. 2) В зависимости от обязательности проведения: А) обязательный – проводится в тех случаях, когда его про- ведения требуют НПА. Его осуществляют ФНС, Федеральное ка- значейство, Счетная палата, Росфиннадзор и иные органы, ауди- торы. В федеральных органах исполнительной власти, а также в организациях, использующих средства федерального бюджета, осуществляется не реже 1 раза в год 1 Б) инициативный –проводитсяпо решению (обращению, требованию) самих проверяемых лиц, суда, правоохранительных органов. Например, совет директоров общества назначает аудиторскую про- верку этого общества. 3) По содержанию (по объекту контроля) выделяют: бюджетный; налоговый; валютный; таможенный; банковский; страховой надзор 2 4) В зависимости от того, входит ли контролирующий ор- ган в структуру контролируемого субъекта, контроль подраз- деляется на: А) внешний – осуществляется органами государственной власти, не входящими в структуру контролируемого субъекта. Например, Счетная палата РФ, созданная органом законодательной власти, проверяет деятельность органов исполнительной власти (министерств и под- ведомственных им учреждений). Б) внутренний – осуществляется структурным подразделе- нием контролируемого субъекта. ториальных органов Федеральной службы по труду и занятости в субъектах Рос- сийской Федерации». 1 П.4 Указа Президента РФ от 25.07.1996 № 1095 «О мерах по обеспечению го- сударственного финансового контроля в РФ». 2 Актуальные проблемы теории и практики финансового права Российской Фе- дерации (под ред. проф. д.ю.н. А.Н. Козырина). – Система ГАРАНТ, 2009. 37 4.4. Государственный, муниципальный, аудиторский и внутрихозяйственный финансовый контроль I. Государственный финансовый контроль 1) Финансовый контроль Президента РФ осуществляют: А) Президент РФ путем подписания федеральных законов и указов по финансовым вопросам. Б) Контрольное управление Президента РФ (подразделение Администрации Президента РФ) 1 осуществляет: – контроль и проверку исполнения федеральными и регио- нальными органами исполнительной власти, а также организа- циями федеральных законов (в части, касающейся полномочий Президента РФ), указов и иных решений Президента РФ; – контроль за реализацией бюджетных посланий Президен- та РФ и общенациональных проектов. Управление проводит проверки, направляет материалы о выявленных нарушениях в правоохранительные и иные органы, но само не вправе применять санкции к нарушителям. В) Полномочные представители Президента РФ в феде- ральных округах (Центральном, Северо-Западном, Южном, При- 1 Указ Президента РФ от 8.06.04 № 729 (ред. от 14.01.2011) «Об утверждении Положения о Контрольном управлении Президента Российской Федерации». 38 волжском, Уральском, Сибирском и Дальневосточном), которые организуют: – контроль за исполнением федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ, за реализацией федеральных программ; – проверки использования федерального имущества и средств федерального бюджета в соответствующем федеральном округе 1 На практике полномочные представители также контроли- руют использование финансовых ресурсов, выделяемых из ре- зервного фонда Президента РФ. В литературе отмечается необ- ходимость расширения функций полномочных представителей Президента РФ по контролю за использованием финансовых ре- сурсов 2 Полномочный представитель в каждый субъект РФ назначает главного федерального инспектора и федерального инспектора. 2) Финансовый контроль федеральных органов законо- дательной власти («парламентско-бюджетный»). А) Федеральное Собрание РФ осуществляет контроль при рассмотрении и утверждении федеральных законов в финансовой сфере, в том числе о федеральном бюджете и об утверждении от- чета о его исполнении. При этом оно вправе требовать от органов исполнительной власти и ОМС необходимые документы и ин- формацию. Б) Счетная палата РФ образована Федеральным Собрани- ем и подотчетна ему. Задачи Счетной палаты: – контроль за своевременным исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных ВБФ по объемам, структуре и целевому назначению; – определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральный собст- венности; 1 Указ Президента РФ от 13.05.2000 № 849 (ред. от 07.09.2010) «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе». 2 Черкасов К.В. Некоторые аспекты повышения эффективности функционирова- ния полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах // Гражданин и право. 2008. № 9. 39 – оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных ВБФ; – финансовая экспертиза проектов НПА федеральных орга- нов власти; – контроль за законностью и своевременностью движения средств бюджета в ЦБ РФ, и иных финансово-кредитных учреж- дениях РФ. Лица, на которых распространяются контрольные пол- номочия Счетной палаты: все государственные органы и уч- реждения в РФ, ОМС, юридические лица, если они получают, перечисляют, используют средства из федерального бюджета или используют федеральную собственность либо управляют ею, а также имеют налоговые, таможенные и иные льготы и преимущества. Практика. Всего за 2000 – 2010 годы Счетная палата РФ провела 5528 контрольных мероприятий, выявив нарушений за- конодательства в финансово-бюджетной сфере на сумму 1850,5 млрд. рублей (в 2000 г. – 63,2 млрд. руб., в 2010 г. – 483,9 млрд. руб.). По результатам контрольных мероприятий за эти годы па- латой было направлено органам государственной власти и орга- низациям 4498 представлений и предписаний. 1214 материалов были направлены в правоохранительные органы, возбуждено бо- лее 1170 уголовных дел. В 2011 г. Счетная палата провела 501 контрольное и экс- пертно-аналитическое мероприятие, которыми было охвачено 1150 объектов в 83 субъектах РФ. Нарушения в финансово- бюджетной сфере выявлены на сумму 718,5 млрд 1 3) Финансовый контроль федеральных органов испол- нительной власти. А) Минфин РФ координирует и контролирует деятельность находящихся в его ведении федеральных служб. Выполнение функций по выработке государственной политики и нормативно- правовому регулированию в сфере финансово-бюджетного кон- троля и надзора обеспечивает его Департамент регулирования 1 Итоги работы Счетной палаты РФ в 2011 г. – М.: Интернет-портал «Счетная палата Российской Федерации», 2012. – Режим доступа: http://www.ach.gov.ru/ 40 государственного финансового контроля, аудиторской деятель- ности, бухгалтерского учета и отчетности 1 Б) Федеральная служба финансово-бюджетного надзора (Росфиннадзор) осуществляет следующие функции: 1) проведение ревизий и проверок правомерности и эффек- тивности использования средств федерального бюджета, средств государственных ВБФ и материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности, а также осуществление ревизий и проверок по мотивированному обращению руководителей право- охранительных органов РФ и субъектов РФ 2 ; 2) проведение мероприятий по предупреждению, выявле- нию и пресечению нарушений законодательства РФ в финансово- бюджетной сфере; 3) осуществление надзора за исполнением законодательства РФ органами финансового контроля федеральных органов ис- полнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ и ОМС; 4) ведение единой информационной системы контроля и надзора в финансово-бюджетной сфере, а также иные функции. Полномочия Росфиннадзора: – проверять в организациях, получающих средства феде- рального бюджета, средства государственных ВБФ, использую- щих материальные ценности, находящиеся в федеральной собст- венности, в организациях – получателях финансовой помощи из федерального бюджета, гарантий Правительства РФ, бюджетных кредитов, ссуд и бюджетных инвестиций регистры бухгалтерско- го учета и иные документы, фактическое наличие, сохранность и правильность использования денежных средств, ценных бумаг, 1 Приказ Минфина РФ от 7.06.05 № 110 (ред. от 13.10.2010) «Об утверждении Положения о Департаменте регулирования государственного финансового кон- троля, аудиторской деятельности, бухгалтерского учета и отчетности». 2 См. Административный регламент исполнения Федеральной службой финан- сово-бюджетного надзора государственной функции по осуществлению контро- ля и надзора за соблюдением законодательства РФ в финансово-бюджетной сфе- ре при использовании средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в феде- ральной собственности, утвержденный приказом Минфина РФ от 4.09.07 № 75н (ред. от 04.10.2010). 41 материальных ценностей, а также получать необходимые сведе- ния; –проводить в организациях, получивших от проверяемой организации денежные средства, материальные ценности и доку- менты, сличение записей, документов и данных с соответствую- щими данными проверяемой организации (встречная проверка); – направлять в проверенные организации, их вышестоящие органы обязательные для рассмотрения представления или пред- писания по устранению выявленных нарушений; – осуществлять контроль за устранением нарушений, в том числе путем добровольного возмещения средств. В) Федеральная служба по финансовому мониторингу осу- ществляет 1 : – контроль и надзор за выполнением юридическими и физи- ческими лицами требований законодательства РФ о противодей- ствии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступ- ным путем, по привлечению к ответственности нарушителей. Имеются в виду лица, совершившие сделки с имуществом в целях придания правомерного вида владению этим имуществом; – сбор информации об операциях с денежными средствами и иным имуществом, подлежащих контролю; – контроль за такими операциями и их приостановление; – учет организаций, осуществляющих операции (сделки) с денежными средствами, в сфере деятельности которых отсутст- вуют надзорные органы. Например, лизинговых компаний, ломбардов, ри- элторских организаций, и др 2 Сделки, подлежащие контролю со стороны Росфинмони- торинга: Перечисленные в указанном законе операции на сумму 600 000 рублей и более, в частности: 1 Федеральный закон от 07.08.01 № 115-ФЗ (ред. от 08.11.2011) «О противодей- ствии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и фи- нансированию терроризма». 2 Постановление Правительства РФ от 18.01.03 № 28 (ред. от 04.03.2010) «Об утверждении Положения о постановке на учет в Федеральной службе по финансовому мониторингу организаций, осуществляющих операции с денеж- ными средствами или иным имуществом, в сфере деятельности которых отсут- ствуют надзорные органы». 42 а) покупка или продажа иностранной валюты физическим лицом; б) внесение физическим лицом в уставный капитал органи- зации денежных средств в наличной форме; в) предоставление юридическими лицами беспроцентных займов и др. Сделки с недвижимым имуществом на сумму более 3 млн. рублей. Росфинмониторинг вправе: – проверять соблюдение порядка фиксирования, хранения и представления информации об операциях (сделках), подлежащих обязательному контролю, а также организации внутреннего кон- троля 1 ; – обращаться в органы власти с предложением о привлече- нии к ответственности лиц, допустивших нарушение законода- тельства, и привлекать их к ответственности; – применять меры ограничительного и предупредительного характера, направленные на недопущение и ликвидацию послед- ствий нарушений. Г) Федеральное казначействоосуществляет: – предварительный и текущий контроль за ведением опера- ций со средствами федерального бюджета главными распоряди- телями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета; – осуществляет подтверждение денежных обязательств фе- дерального бюджета и совершает разрешительную надпись на право осуществления расходов федерального бюджета в рамках выделенных лимитов бюджетных обязательств и др. Например, ка- значейство осуществляет контроль за тем, чтобы: – федеральные министерства при распределении бюджетных средств между нижестоящими организациями не превысили утвержденного для них ли- мита, т.е. общей суммы, выделенной министерству из бюджета для распреде- ления; 1 См. Административный регламент исполнения Федеральной службой по фи- нансовому мониторингу государственной функции по согласованию правил внутреннего контроля организаций, осуществляющих операции с денежными средствами или иным имуществом, в сфере деятельности которых отсутствуют надзорные органы, утвержденный приказом Росфинмониторинга от 23.05.08 № 130. 43 – расходы федеральных учреждений не превышали выделенный им ли- мит, а также совершались только при наличии документов, подтверждающих обоснованность такого расходования (например, договора на проведение ре- монта больницы). Д) Федеральная налоговая службаи иные налоговые органы осуществляют налоговыйконтроль 1 и надзор за соблюдением на- логоплательщиками, налоговыми агентами и плательщиками сборов законодательства о налогах и сборах; за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответст- вующий бюджет налогов, сборов и иных обязательных платежей. Налоговый контроль проводится посредством налоговых прове- рок, получения объяснений, проверки данных учета и отчетности, осмотра помещений и территорий, используемых для извлечения дохода, а также в других формах, предусмотренных НК РФ. 4) Финансовый контроль Центрального банка РФ (Бан- ка России) (банковский надзор): – надзор за исполнением кредитными организациями бан- ковского законодательства. ЦБ РФ проводит проверки, применя- ет меры в порядке надзора, в т.ч. налагает штрафы, вправе ввести временную администрацию по управлению кредитной организа- цией, а также отозвать лицензию. – контроль в ходе обслуживания счетов бюджетов, при проведении расчетов по ним по поручению органов, исполняю- щих бюджеты (например, органа Федерального казначейства). 5) Валютный контроль осуществляют органы и агенты валютного контроля на основании Федерального закона от 10.12.2003 № 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле». Функции органа валютного контроля в пределах сво- ей компетенции выполняют Правительство РФ, Банк России, ФНС, Росфиннадзор, Федеральная таможенная служба. 1 В правовой науке налоговый контроль рассматривается как государственный, а контроль за соблюдением налогового законодательства – иногда определяется как негосударственный, т.к. проводится в рамках внутреннего контроля деятель- ности лица (внутрихозяйственного контроля), а также в аудиторской проверки. (Журавлева О.О. К вопросу о соотношении понятий «налоговый контроль» и «контроль за соблюдением законодательства о налогах и сборах» // Журнал рос- сийского права. 2009. № 7). 44 Агенты валютного контроля – это: – уполномоченные банки, имеющие лицензию на осуществ- ление банковских операций с иностранной валютой; – профессиональные участники рынка ценных бумаг (напри- мер, брокеры); – таможенные органы; – территориальные органы органов валютного контроля. Органы и агенты валютного контроля вправе: – проводить проверки соблюдения валютного законодатель- ства РФ; – проводить проверки полноты и достоверности учета и от- четности по валютным операциям; – запрашивать и получать документы и информацию, кото- рые связаны с проведением валютных операций, открытием и ве- дением счетов. – выдавать предписания об устранении выявленных нару- шений и применять установленные меры ответственности. 6) Финансовый контроль органов законодательной (представительной) власти субъектов РФ.Такие органы вы- полняют контрольные функции, аналогичные функциям феде- ральных законодательных органов, но в отношении того субъекта РФ, в котором они действуют. Например, орган законодательной власти г. Москвы – Московская городская Дума – осуществляет такой контроль при утверждении закона о бюджете г. Москвы. Кроме того, в некоторых случаях органы власти субъекта РФ наделяются контрольными полномочиями в отношении муни- ципальных образований, расположенных на территории данного субъекта РФ. Например, Контрольно-счетная палата Москвы вправе осуществлять контроль за исполнением бюджетов муни- ципальных образований – получателей дотаций из бюджета горо- да Москвы 1 1 П. 11 ст. 14 Закона г. Москвы от 10.09.08 г. № 39 (ред. от 23.05.2012) «О бюд- жетном устройстве и бюджетном процессе в городе Москве». 45 Законодательные органы субъекта РФ имеют право на: – получение от органов исполнительной власти этого субъ- екта РФ необходимых сопроводительных материалов при утвер- ждении бюджета; – получение от финансовых органов оперативной информа- ции об исполнении бюджета этого субъекта РФ; – утверждение (неутверждение) отчета об исполнении бюд- жета этого субъекта РФ; – вынесение оценки деятельности органов, исполняющих бюджет данного субъекта РФ (например, в Москве таким орга- ном является Московское городское казначейство). Законодательный (представительный) орган государствен- ной власти субъекта РФ образует контрольно-счетный орган субъекта РФ, который является постоянно действующим орга- ном внешнего государственного финансового контроля 1 Напри- мер, Московской городской Думой образована Контрольно-счетная палата Мо- сквы 2 Полномочия контрольно-счетных органов субъектов РФ: – контроль за исполнением бюджета субъекта РФ и бюдже- та территориального государственного ВБФ; – экспертиза проектов законов об указанных бюджетах и внешняя проверка годового отчета об их исполнении; – контроль за законностью, эффективностью и экономно- стью использования средств, в т.ч. межбюджетных трансфертов; – контроль за соблюдением установленного порядка управ- ления и распоряжения имуществом, находящимся в собственно- сти субъекта РФ; – оценка эффективности предоставления налоговых и иных льгот, бюджетных кредитов за счет средств бюджета субъекта РФ, оценка законности предоставления государственных гаран- тий и поручительств. 1 Ст. 3 Федерального закона от 07.02.2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах ор- ганизации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований». 2 Закон г. Москвы от 30.06.2010 № 30 «О Контрольно-счетной палате Москвы». 46 7) Финансовый контроль органов исполнительной вла- сти субъектов РФ, который осуществляют финансовые органы каждого субъекта РФ, главные распорядители и распорядители его бюджетных средств (ст. 266 БК). Например, в Москве это Де- партамент финансов г. Москвы и входящие в его структуру Мо- сковское городское казначейство, финансово-казначейские управления административных округов г. Москвы. Контрольные полномочия финансовых органов субъектов РФ определяются в соответствии с законами субъектов РФ о бюджетном устройстве и бюджетном процессе, о регулировании межбюджетных отно- шений и др. 8) Ведомственный финансовый контроль осуществляют главные распорядители бюджетных средств, главные админист- раторы доходов бюджета и главные администраторы (админи- страторы) источников финансирования дефицита бюджета 1 в сфере своей деятельности (п.1 ст.158 БК РФ). Такой контроль проводится контрольно-ревизионными отделами названных ор- ганов в отношении самих этих органов и подведомственных им организаций. Он обеспечивает постоянный контроль за использо- ванием поступивших в их распоряжение государственных (муни- ципальных) средств и материальных ценностей. Периодичность контроля, как правило, устанавливается самим контролирующим органом. Например, такой контроль осуществляют контрольно- ревизионные управления МВД РФ 2 Значение ведомственного контроля определяется тем, что практически все бюджетные средства распределяются и расхо- дуются органами власти и подведомственными им организаци- 1 К ним относятся министерства, федеральные агентства, органы исполнитель- ной власти субъектов РФ, Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Рос- сийская академия наук, ЦБ РФ, государственные корпорации, МГУ им. М.В. Ломоносова и иные организации, определяемые ежегодно при принятии законов (решений) о бюджете. Например, Перечень главных администраторов источ- ников финансирования дефицита федерального бюджета дан в Приложении к Федеральному закону «О федеральном бюджете на 2012 год и плановый период 2013 и 2014 годов». 2 Например, см. Приказ ГУ МВД России по г. Санкт-Петербургу и Ленинград- ской области от 12.08.2011 № 1030 «Об утверждении Положения о Контрольно- ревизионном управлении Главного управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по г. Санкт-Петербургу и Ленинградской области». 47 ями. Поэтому без участия органов ведомственного контроля за- дача осуществления полного, систематического и результатив- ного контроля использования бюджетных и иных государствен- ных средств становится практически неразрешимой 1 По мнению специалистов, именно такой вид финансового контроля «должен занимать главное место в осуществлении финансового контроля, т.к. он является тем самым фундаментом, на котором стоит вся остальная система финансового контроля» 2 Органы ведомственного финансового контроля направляют копии материалов всех проведенных ревизий и проверок на фе- деральном уровне в Росфиннадзор, на других уровнях – в кон- трольные органы исполнительной власти субъектов РФ и мест- ного самоуправления. Внутренний финансовый аудит – новелла БК РФ, предо- ставляющая право органам исполнительной власти создавать подразделения внутреннего финансового аудита (внутреннего контроля), осуществляющие: – разработку и контроль за соблюдением внутренних стан- дартов и процедур составления и исполнения бюджета, ведения бюджетного учета, – организацию осуществления мер, направленных на повы- шение результативности использования бюджетных средств. II. Муниципальный финансовый контроль осуществляют представительные органыместного самоуправления и органы местных администраций. Представительные органы каждого муниципального обра- зования имеют право: – на получение от администрации этого образования необ- ходимых материалов при утверждении местного бюджета; – на утверждение (неутверждение) отчета об исполнении местного бюджета; – на осуществление иных контрольных полномочий, анало- гичных полномочиям законодательных органов субъектов РФ, но в отношении только своего муниципального образования. 1 Козиков Р. Ведомственный финансовый контроль на современном этапе // Бюджет. 2007. № 6. 2 Валова С.Р. Поговорим о ведомственном финансовом контроле // Бюджетные организации: бухгалтерский учет и налогообложение. 2009. № 9. 48 Представительный орган создает постоянно действующий орган внешнего муниципального финансового контроля – кон- трольно-счетный орган муниципального образования 1 . Такие ор- ганы существуют в более чем 2800 муниципальных образовани- ях. В 22 субъектах РФ созданы их объединения, которые возглав- ляет региональная Счетная палата, осуществляющая контроль за расходованием муниципальных средств. Финансовый контроль органов (должностных лиц) местных администраций осуществляют финансовые органы муниципаль- ных образований и (или) уполномоченные ими органы, главные распорядители, распорядители бюджетных средств соответству- ющих муниципальных образований. Они также вправе осуществ- лять и внутренний финансовый аудит. Финансовые органы осуществляют контроль за операциями с бюджетными сред- ствами лишь при самостоятельном исполнении бюджетов 2 . Фор- мы и порядок осуществления контроля устанавливаются му- ниципальными правовыми актами ОМС. На практике на местном уровне организация финансового контроля очень слаба, и выявляется высокий уровень финансо- вых нарушений. III. Аудиторский финансовый контроль осуществляется на основании Федерального закона от 30.12.2008 № 307-ФЗ «Об аудиторской деятельности», федеральных правил (стандартов) аудиторской деятельности и иных НПА 3 . Аудит – независимая проверка бухгалтерской (финансовой) отчетности аудируемого лица в целях выражения мнения о достоверности такой отчетно- сти. Аудит называют наиболее зрелой формой финансового кон- троля. Аудиторскую деятельность осуществляют аудиторские ор- ганизации (коммерческие организации) и индивидуальные ауди- 1 Федеральный закон от 07.02.2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организа- ции и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федера- ции и муниципальных образований». 2 Арзуманова Л.Л., Артемов Н.М., Ашмарина Е.М. и др. Комментарий к Бюд- жетному кодексу Российской Федерации (постатейный) (под ред. Е.Ю. Граче- вой). – М., 2009. 3 Напр., постановления Правительства РФ от 23.09.02. № 696 (ред. от 22.12.2011) «Об утверждении федеральных правил (стандартов) аудиторской деятельности». 49 торы (физические лица), являющиеся членами саморегулируе- мых организаций аудиторов. Некоторые юристы вводят термин «государственный ау- дит», понимая под ним форму контроля в государственном сек- торе, имеющую целью комплексную оценку результатов дея- тельности организации, формирование мнения государственного аудитора или уполномоченного государством независимого ау- дитора и представление результатов аудита заинтересованным пользователям 1 . Следует иметь ввиду, что и некоторые норма- тивные акты используют термин «аудит» более широко, называя так и проверки, проводимые органами государственного финан- сового контроля. Например, проверка (аудит) бюджета субъекта РФ в определенных случаях осуществляется Федеральной служ- бой финансово-бюджетного надзора 2 Виды аудита: 1) Инициативный аудит проводится по инициативе прове- ряемого лица или иных лиц. Например, если учредители желают определить, насколько добросовестно руководитель и главный бухгалтер ведут дела организации. Так, согласно п. 4 ст. 91 ГК РФ, аудиторская проверка годовой финансовой отчетности ООО может быть проведена по требованию его участника. 2) Обязательный аудит осуществляется ежегодно в случа- ях, установленных законом. А именно, если: а) организация является открытым акционерным общест- вом, либо банком, страховой организацией, биржей, инвестици- онным фондом и т.п.; б) объем выручки от продажи продукции (выполнения ра- бот, оказания услуг) организации за предшествующий год пре- вышает 400 млн. руб. или сумма активов превышает 60 млн. руб. 1 Зуева И.А. Аудит как форма контроля в государственном секторе экономики // Аудиторские ведомости. 2007. № 4. 2 Постановление Правительства РФ от 3.10.2006 № 599 «Об утверждении Поло- жения о назначении (об освобождении от должности) главы временной финан- совой администрации, вводимой в субъектах Российской Федерации, об утвер- ждении структуры и штатного расписания, а также о финансовом обеспечении деятельности временной финансовой администрации и организации проведения проверки (аудита) бюджетов субъектов Российской Федерации». 50 г) в иных случаях, установленных федеральными законами. Например, для жилищных накопительных кооперативов, организаторов лоте- рей, государственных корпораций и др. IV. Внутрихозяйственный финансовый контроль осуще- ствляют руководитель, главный бухгалтер, ревизионные комис- сии и иные органы юридических лиц, индивидуальные предпри- ниматели, адвокаты. Форма контроля – ведение бухгалтерского учета и составление финансовой отчетности, которые регулиру- ются Федеральным законом от 6.12.2011 г. № 402-ФЗ «О бухгалтерском учете», НК РФ, иными НПА. 4.5. Методы финансового контроля Методы финансового контроля – это способы организации контрольных действий. К основным методам финансового контроля относятся: 1) проверка –исследование отдельных сторон финансо- во-хозяйственной деятельности организации. А) Тематическая, в ходе которой рассматриваются отдель- ные вопросы, связанные с исполнением государственной функ- ции контролирующего органа. Проводится Счетной палатой РФ, Росфиннадзором, ФНС, ЦБ РФ и др. Например, проверка использова- ния бюджетного кредита. Б) Комплексная, когда рассматриваются все вопросы, свя- занные с исполнением государственной функции контролирую- щего органа. Проводится ФНС и др. В) Выездная – проводится по месту нахождения проверяе- мого лица. Проводится Росфиннадзором, Счетной палатой, ФНС, органами ВБФ. Г) Камеральная – проводится по месту нахождения кон- трольного органа путем проверки представленной проверяемыми лицами отчетности (без выезда в проверяемую организацию). Проводится ФНС, органами ВБФ. Д) Документальная – анализ только документации органи- зации (балансовой, отчетной). Е) Плановая – по общему правилу проверки проводятся в соответствии с ежегодно составляемым планом. Ж) Внеплановая – проводится по поручению иных органов (лиц), в том числе правоохранительных органов, в связи с про- 51 веркой устранения ранее выявленных нарушений, в случае полу- чения жалоб на действия (бездействие) специалистов контроли- рующего органа и др. З) Встречная проверка проводится путем сличения записей, документов и данных в организациях, получивших от проверяе- мой организации денежные средства, материальные ценности и документы с соответствующими записями, документами прове- ряемой организации. 2) ревизия – система обязательных контрольных действий по документальной и фактической проверке законности и обос- нованности совершенных хозяйственных и финансовых опера- ций, правильности их отражения в бухучете и отчетности, а так- же законности действий руководителя и иных лиц, на которых возложена ответственность за их осуществление. Ревизии могут проводитьсяи в отношении бюджетов. Проводится Росфиннад- зором, Счетной палатой. Виды ревизии: А) Документальная. Например, проводится министерствами в ходе ведомственного контроля в отношении подведомственных организаций. Б) Комплексная. Например, проводится Счетной палатой РФ. Г) Плановая. Д) Внеплановая. В науке финансового прававыделяют также следующиеме- тоды финансового контроля:бухгалтерская экспертиза(осуще- ствляется по решению правоохранительных органов для разре- шения вопросов, поставленных перед экспертом, следователем или судом) 1 ,наблюдение, обследование (выявление положения дел на определенном объекте контроля с целью определения це- лесообразности проведения на данном объекте других мероприя- тий финансового контроля) 2 , мониторинг (непрерывное наблю- дение за финансовой деятельностью субъекта в целях эффектив- 1 Зырянова Т.В., Терехова О.Е. Трансформация методов финансово- хозяйственного контроля в условиях реформирования экономики // Экономиче- ский анализ. Теория и практика. 2007. № 9, 10. 2 Актуальные проблемы теории и практики финансового права Российской Фе- дерации (под ред. проф. д.ю.н. А.Н. Козырина). – М.: Система ГАРАНТ, 2009. 52 ного и законного использования бюджетных средств и имущест- ва). Методы проведения контрольных действий: 1) по документальному изучению – проводятся по финансо- вым, бухгалтерским, отчетным и иным документам проверяемой и иных организаций, в том числе путем анализа полученной из них информации; 2) по фактическому изучению – проводятся путем осмотра, инвентаризации, наблюдения, пересчета, экспертизы, контроль- ных замеров. Способы контрольных действий: 1) Сплошной способ заключается в проведении контрольно- го действия в отношении всей совокупности финансовых и хо- зяйственных операций, относящихся к одному вопросу програм- мы ревизии (проверки). 2) Выборочный способ заключается в проведении контроль- ного действия в отношении части финансовых и хозяйственных операций, относящихся к одному вопросу программы ревизии (проверки). 4.6. Особенности финансового контроля Счетной палаты РФ и Росфиннадзора Ревизии и проверки Счетной палаты РФ. Этот орган про- водит только выездные комплексные ревизии и тематические проверки. На основе документального подтверждения законности производственно-хозяйственной деятельности, достоверности бухучета и финансовой отчетности определяется своевремен- ность и полнота взаимных платежей проверяемого объекта и фе- дерального бюджета. По итогам Счетная палата составляет отчет, направляет представления для принятия мер по устранению вы- явленных нарушений, возмещению причиненного государству ущерба и привлечению к ответственности виновных должност- ных лиц. При выявлении нарушений, наносящих государству ущерб, а также в случаях умышленного или систематического несоблюдения порядка и сроков рассмотрения представлений, создания препятствий для проведения контрольных мероприятий Счетная палата имеет право давать администрации проверяемых 53 организаций обязательные для исполнения предписания. При не- однократном неисполнении или ненадлежащем исполнении предписаний Коллегия Счетной палаты может по согласованию с Государственной Думой принять решение о приостановлении всех видов финансовых платежных и расчетных операций по счетам проверяемых организаций. Предписание может быть об- жаловано в судебном порядке. О результатах проведенных ревизий и проверок Счетная па- лата информирует Совет Федерации и Государственную Думу, передает соответствующие материалы в правоохранительные ор- ганы. Ревизии и проверки Росфиннадзора. В зависимости от те- мы проводится комплекс контрольных действий по изучению: – соответствия деятельности учредительным документам; – обоснований (расчетов) плановых сметных показателей; – исполнения бюджетных смет; – использования средств федерального бюджета, в т.ч. в форме трансфертов (дотаций, субвенций и т.д.); – исполнения бюджетов субъектов РФ в соответствии с со- глашениями о мерах по повышению эффективности использова- ния бюджетных средств, а также контроля за их исполнением; – соблюдения требований бюджетного законодательства РФ получателями средств федерального бюджета, межбюджетных трансфертов, кредитов, ссуд и инвестиций, предоставляемых из федерального бюджета, гарантий Правительства РФ; – использования средств государственных внебюджетных фондов; – поступления и расходования средств от предприниматель- ской и иной приносящей доход деятельности; – обеспечения сохранности материальных ценностей, нахо- дящихся в федеральной собственности; – использования федерального имущества; – ведения бухгалтерского (бюджетного) учета, достоверно- сти бухгалтерской (бюджетной) отчетности; – устранения выявленных нарушений. Запрещается проведение повторных ревизий (проверок) за тот же проверяемый период по одним и тем же вопросам, за ис- 54 ключением проверок, проводимых по поручению Министра фи- нансов РФ, по решению руководителя Росфиннадзора. Повторная проверка проводится вышестоящим органом Росфиннадзора в порядке контроля за деятельностью территориальных органов. Срок проведения ревизии (проверки) не может превышать 45 рабочих дней, но может быть продлен в установленном поряд- ке не более чем на 30 рабочих дней. Датой начала ревизии (про- верки) считается дата предъявления удостоверения на проведение ревизии (проверки) руководителю (лицу, его замещающему) про- веряемой организации или лицу, им уполномоченному. Датой окончания – день вручения акта ревизии (проверки) руководите- лю проверенной организации. Порядок оформления результатов ревизии (проверки). Результаты ревизии (проверки) оформляются актом ревизии (проверки). Акт встречной проверки прилагается к акту ревизии (проверки), в рамках которой была проведена встречная провер- ка. Акт состоит из вводной, описательной и заключительной час- тей. Каждый экземпляр акта подписывается руководителем реви- зионной группы и руководителем проверенной организации. Руководитель ревизионной группы устанавливает срок для ознакомления с актом и его подписания, но не более 5 рабочих дней со дня вручения акта. При наличии у руководителя органи- зации возражений по акту он делает об этом отметку перед сво- ей подписью и вместе с подписанным актом представляет руко- водителю ревизионной группы письменные возражения, которые приобщаются к материалам ревизии (проверки). Руководитель ревизионной группы в срок до 30 рабочих дней со дня получения возражений дает по ним письменное заключение. В случае отказа руководителя организации подписать или получить акт руководителем ревизионной группы в конце акта делается запись об отказе. При этом акт в тот же день направля- ется проверенной организации заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении либо иным способом, обеспечиваю- щим фиксацию факта и даты его направления. Реализация материалов ревизии (проверки). По резуль- татам ревизии (проверки) руководитель Росфиннадзора (террито- риального органа) выносит: 55 – обязательное к рассмотрению представление о ненадле- жащем исполнении бюджета; – обязательное к исполнению предписание по устранению выявленных нарушений бюджетного законодательства РФ. Росфиннадзор обеспечивает контроль за ходом реализации материалов ревизии (проверки), в том числе и путем проведения плановой (внеплановой) проверки устранения ранее выявленных нарушений. За невыполнение требований представления / предписания предусмотрена административная ответственность ст. 19.5 КоАП. Руководители проверяемых организаций вправе обжало- вать действия (бездействие) должностных лиц в Росфиннадзор, его руководителю, в Минфин РФ, в судебном порядке. Обратив- шиеся могут также сообщить о нарушении своих прав и законных интересов, некорректном поведении по номерам телефонов горя- чей линии Росфиннадзора, по электронной почте. Контрольные вопросы: 1. Что такое финансовый контроль? В чем состоят его цели и содержание? 2. Каковы формы финансового контроля? 3. Перечислите виды финансового контроля и критерии его классификации. 4. Какие органы осуществляют государственный, муниципальный и ведомственный финансовый контроль? 5. В чем сущность и каковы виды аудиторского контроля? 6. Назовите и охарактеризуйте методы финансового контроля. 7. Каков порядок оформления результатов ревизии (проверки)? |