Градостроительная экология _ Маслов Н.В.. Глава Основы градостроительной экологии
 Скачать 11.35 Mb.
|
|
Корректирующие законодательно-правовые мероприятия явля- ются одним из компонентов системного подхода к социально-эконо- мическому управлению природоохранными действиями. Федеральные и муниципальные власти корректируют потребление ресурсов и выброс от- ходов двумя путями. Первый — это система налогов и субсидий, второй — распределение квот на ресурсопотребление в пределах, обеспечиваю- щих устойчивость природно-антропогенных систем. Величину налоговых сборов и размеров субсидий устанавливают, ис- ходя из необходимости трансформирования внешних требований к среде обитания во внутренние проблемы предприятия, потребляющего ресурсы и выбрасывающего загрязняющие отходы. Для понимания механизма та- кой трансформации рассмотрим рис. 5.10. Здесь кривой 1 отображены предельные социальные издержки, не- обходимые для обеспечения устойчи- вого равновесия экосистемы. Прямая 2 характеризует доходы отрасли про- мышленности или предприятия этой отрасли за счет экономии на очистке, а вертикаль 3 — среднее значение допу- стимых нагрузок на окружающую сре- ду. Предприятие может претендовать на субсидии федеральных и местных властей для покрытия убытков на ве- личину С отр.1 = С 2 – С ср (5.6) Тогда необходимо взимать налоги с других отраслей в размере С отр.2 = С ср – С 1 (5.7) В этом случае отрасли будут иметь равные исходные условия. Как видно Рис. 5.10. Схема экономического меха- низма корректировки величины налого- вых сборов: 1 – кривая предельных социальных из- держек на сохранение устойчивого рав- новесия окружающей среды; 2 – доходы отрасли с учетом экономии на мероприя- тиях по охране среды; 3 – среднее значе- ние допустимых нагрузок на окружаю- щую среду (С – стоимость или цена; Q – объем нагрузок) 153 из схемы, средние издержки на сохра- нение окружающей среды С ср домини- руют. При правильном определении этой величины налоги и субсидии бу- дут способствовать потреблению ком- понентов природы в пределах, обеспе- чивающих устойчивое равновесие эко- систем. Для этого необходимо, чтобы линии 1 и 2 (рис. 5.10), характеризую- щие механизм взаимодействия эколо- гических и экономических факторов, пересекались в одной точке. Распределение квот на ресурсо- потребление можно рассматривать как дробление (членение) потенциала ре- продуктивности территорий между контрагентами производственно- экономической деятельности. В таком случае проблемы охраны окружающей среды наиболее эффективно решаются на основе соглашений между соб- ственниками (арендаторами) недви- жимости. При этом надо полагать, что они являются не только пользователями объектов производства и коммуналь- ного хозяйства. Муниципальные или федеральные учреждения, унитарные или частные общества следует рассматривать как опосредованных вла- дельцев репродукционного потенциала территорий. Если одно из них вла- деет производством, а другое — рекреационными или лесными угодьями, то следует учитывать потенциальный ущерб, который может быть нанесен этим природным ресурсам. Необходимо соглашение между двумя владельцами, определяющее их права. Оно строится по схеме, показанной на рис. 5.11. Она отражает эко- номический аспект процесса распределения прав на ресурсопотребление. В схеме учтено, что потенциалом репродуктивности в пределах устойчивого равновесия экосистемы владеют оба собственника. Один, например, содержит полигон складирования и переработки твердых отхо- дов, другой обладает собственностью в виде туристического поселка кот- теджного типа. Владелец унитарного предприятия — полигона заинтересован уве- Рис. 5.11. Схема экономического меха- низма распределения квот на ресурсосбе- режение: 1 – издержки (цена) хранения отходов на полигоне; 2 – издержки (цена) аренды поселка; 3 – то же, но с учетом засорения среды от соседства полигона; 4 – пре- дельные издержки хранения отходов (ры- ночная цена хранения); 5 – предельные издержки содержания поселка (рыночная цена аренды); С – стоимость; Q – объем хранения отходов или полезная емкость поселка 154 личить объемы хранимых отходов, поскольку от их количества зависит его прибыль (см. линию 1). Она может быть продолжена до предела, ре- гламентированного экологической емкостью территории. Однако это желание противоречит интересам акционерного общества, владеющего поселком. Прибыли этого общества падают по мере роста по- лигона (кривая 3), так как последовательно теряется престижность рекреа- ционной территории, ухудшается ландшафт окрестностей, возможно по- явление неприятных запахов и т.д. Характеризуемая прямой 2 зависимость прибылей от мощности материальной базы туристического хозяйства принимает другой вид. В этой ситуации необходим компромисс. Он строится на основе сле- дующих экономико-экологических выкладок. Полигоновладелец предла- гает сократить свое производство до уровня С n ,соответствующего рента- бельности (на рис. 5.11 это прямая 4), поскольку в противном случае он разорится. Владелец поселка соглашается, но при условии получения ком- пенсации, в свою очередь предохраняющей его от нерентабельности. Та- кая компенсация выражается величиной С к , чем обеспечивается доход, равный рыночной цене услуг по сдаче в наем коттеджей. Таким образом владелец полигона, не исчерпав резерв репродук- тивности своей территории, продает часть своих прав на загрязнение окружающей среды. Собственник же поселка, приобретая эти права, со- здает среду необходимой комфортности в пределах рекреационной зоны. Метод продажи прав на загрязнение может быть использован при гра- достроительном планировании, распространен на буферные и ком- пенсационные зоны регионов, районов и агломераций. Здесь необходимо жесткое государственное регулирование как на уровне субъектов Федера- ции, так и на муниципальном. Иначе в целях наживы организации само- управления всех уровней могут разбазаривать репродуктивный потенциал на вверенных им территориях, что впоследствии отразится на устойчиво- сти окружающей среды. Не менее важен контроль финансовой деятельности владельцев ло- кальных участков целевого назначения. При уравниловке фирмы, у ко- торых объемы выбросов меньше нормативных, получают неоправданное право на повышение этих объемов. Они могут продавать ненужный им потенциал репродуктивности другим фирмам, тем самым способствовать увеличению объемов выбросов. Это идет вразрез со стратегией охраны окружающей среды. Поэтому необходим направленный на сокращение засорения природы мониторинг со стороны федеральных органов. В первую очередь таких, как Госкомитет охраны окружающей среды, министерства: природных 155 ресурсов, здравоохранения, экономики, чрезвычайных ситуаций. Необхо- дим контроль со стороны соответствующих подразделений отраслевых министерств и муниципальных властей. Экономическое стимулирование ресурсосбережения особо необ- ходимо для ограничения финансовой деятельности отраслей городского хозяйства. Предприятия этих отраслей, оказывая услуги населению горо- дов, потребляют около трети природных ресурсов планеты. Поэтому даже небольшое сокращение потребления может существенно отразиться на экологической обстановке в городах. Существующая в России система оплаты коммунальных услуг ни в коей мере не стимулирует экономию. Так, предприятиям, поставляющим в жилой сектор питьевую воду, выгоден перерасход, поскольку потребитель оплачивает каждый кубометр расходов. Прибыль поставщика зависит от объемов услуг: чем больше расход ценного природного ресурса — воды, тем лучше экономические показатели предприятия. Сказанное относится и к поставщикам теплоносителя для отопления и горячего водоснабжения. Все убытки от потерь из-за изношенности тру- бопроводов и использования устаревших технологий производитель пере- кладывает на потребителя. Работники отрасли не заинтересованы в рекон- струкции и модернизации технического оборудования. Наметившаяся в России тенденция ресурсосбережения основана на установке индивидуальных счетчиков расхода. На наш взгляд она не даст экологического эффекта, поскольку все потери от недостатков работы ин- женерных систем будут компенсированы увеличением стоимости услуг. Потребитель, как и сейчас, будет оплачивать непроизводительные расхо- ды, а обратиться к альтернативным поставщикам нельзя из-за их отсут- ствия, монополии, сложившейся в коммунальном секторе наших городов. Государство, не располагающее необходимыми ресурсами, не в со- стоянии субсидировать модернизацию инженерных систем. Тем более, что в результате приватизации поставщики ресурсов превратились в унитар- ные получастные предприятия, заинтересованные в получении макси- мальной прибыли, а не в отчислениях на реконструкцию. Неоправданные перерасходы услуг в жилищно-коммунальном хо- зяйстве наносят значительный ущерб окружающей среде и территори- альным экосистемам в целом. Федеральная власть в 1997 г. разработала "Концепцию реформы ЖКХ в РФ", одобренную указом Президента, а в 1998 г. — федеральную программу "Энергосбережение в России". На базе этих документов выпущены "Основные направления и меха- низм энергоресурсосбережения в жилищно-коммунальном хозяйстве Рос- сийской Федерации". Этот документ определяет рыночные стимулы меро- 156 приятий, направленных на снижение расходов ресурсов. В экономический механизм энергосбережения заложено долговое фи- нансирование как основной источник капиталовложений в реконструкцию и обновление. Такой механизм позволит эффективно модернизировать инженерные системы городов. Экономическая привлекательность долгового финансирования за- ключается в том, что бюджетные вливания в модернизацию составят не- большую часть от требуемых инвестиций. В основном используются кре- диты коммерческих банков и другие формы заимствований. К ним отно- сятся облигации, выпускаемые муниципалитетами и предприятиями. Дол- говыми гарантами выступают субъекты Федерации и местные территори- альные власти. Долг погашается за счет ограниченных средств местных бюджетов, но в основном от реализации ресурсосберегающего проекта. В целях обеспе- чения надлежащих условий для расчетов по долговым обязательствам ре- комендуется заморозить тарифы на услуги. Разработан порядок их регу- лирования во времени, коррекции на инфляцию и изменение стоимости энергоресурсов. Учтены и социальные факторы. Рекомендовано инвестиционное бре- мя распределить между несколькими поколениями пользователей. Исхо- дить из того, что инженерные инфраструктуры служат городу многие де- сятилетия, поэтому модель долгосрочного возвращения долгов признается социально наиболее справедливой. 5.3. ЭКОЛОГО-ГРАДОСТРОИТЕЛЫЮЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО Законодательно-экологическое регулирование градостроительной дея- тельности весьма сложно, поскольку проблема охватывает практически все сферы материально-хозяйственного производства. Базой такого регу- лирования служат законы и подзаконные акты Федерации и ее субъектов. Независимо от отрасли, на которую распространяется закон или под- законный акт, к ним предъявляют определенные требования. Во-первых, документы должны иметь единый терминологический аппарат и, во- вторых, обладать унифицированными нормами экологических ограниче- ний. В-третьих, пакет документов должен представлять собой единый правовой комплекс. Нормативные критерии экологических ограничений унифицируют в трех аспектах. Первый — антропогенного давления на природу (плотность населения, степень преобразования ландшафта и т.д.). Второй — техно- генных ограничений (потребления ресурсов, выброс газообразных, жид- 157 ких и твердых отходов). Третий — критериев, обеспечивающих устойчи- вое равновесие и репродуктивность экосистем. Комплексность пакета законодательных документов необходима, по- скольку только в этом случае возможно квалифицированное управление процессом охраны среды. В отсутствии единой нормативно-правовой базы неосуществим эффективный мониторинг компонентов геосферы и антро- поэкологических систем. Международные экологические организации приняли путь ком- плексности и унификации. Считается, что он может обеспечить переход на единые универсальные методы оценки экологии среды. Создаст условия беспрепятственного международного сотрудничества. С другой стороны, будет стимулировать переход на единые, наиболее эффективные способы охраны природы. В России система регулирования строительной и градостроительной деятельности построена следующим образом. Существуют и принимаются новые законы Российской Федерации. На их базе субъекты федерации разрабатывают свои законы. В дополнение к ним создана и расширяется система подзаконных актов и нормативно-технических документов не- скольких уровней. На верхнем уровне — это ГОСТы и СНиПы, утверждаемые прави- тельством России. На следующем — региональные строительные нормы (РСН), в том числе временные (ВСН), принимаемые органами тер- риториального управления. На третьем и четвертом уровнях действуют строительно-техноло- гические нормы (СТН) и технические условия (ТУ), несущие отраслевые признаки и утверждаемые министерствами Федерации и регионов. Эту систему дополняют методические пособия, инструкции, рекомендации и им подобные документы. Их задача заключается в разъяснении методов и способов проектирования, строительства и содержания объектов. В области градостроительства до последнего времени отсутствовала целостная законодательная база. Действовали следующие федеральные законы: "Об охране окружающей природной среды"; "Об охране атмосферного воздуха"; "Земельный кодекс РФ"; "Водный кодекс РФ"; "Основы лесного законодательства"; "Об особо охраняемых природных территориях"; "Об экологической экспертизе" и др. Градостроители не имели всеобъемлющего правового документа. 158 Только в 1998 г. Государственной Думой и Советом Федерации был при- нят "Градостроительный кодекс РФ". Наряду с другими законами этот ко- декс вошел в пакет законодательно-правовых документов и стал осново- полагающим в составе документов, регламентирующих градостроитель- ное планирование. В значительной степени сформирована структура стандартов по ох- ране окружающей среды. Она является семнадцатым разделом Госу- дарственной системы стандартизации (ГСС). В нем объединено 10 взаи- мосвязанных комплексов, которым присвоены шифры и названия. Комплексы включают по 6 групп стандартов, которые перечислены в табл. 5.2. Т а б л и ц а 5 . 2 Шифр класса Шифр группы Наименование групп 17 0 Основные положения 17 1 Термины, определения классификация 17 2 Показатели качества природных сред, параметры загрязняю- щих выбросов и сбросов и показатели интенсивности использо- вания природных ресурсов 17 3 Правила охраны природы и рационального использования природных ресурсов 17 4 Методы определения параметров состояния природных объ- ектов и интенсивности хозяйственных воздействий 17 5 Требования к средствам контроля и измерений состояния окружающей природной среды 17 6 Требования к устройствам, аппаратам и сооружениям по за- щите окружающей среды от загрязнений 17 7 Прочие стандарты В результате каждый ГОСТ имеют свой шифр, первая цифра которого обозначает номер системы по классификатору (17), вторая — номер ком- плекса, третья — группу, четвертая — номер стандарта и пятая — год его регистрации. Например, ГОСТ 17.2.2.03—97 — это стандарт на предельно допустимый выброс бензиновыми двигателями газа СО. Он состоит в комплексе 2, группе 2, третьим в этой группе. ГОСТ зарегистрирован в 1997 г. Система Строительных норм и правил (СНиП) построена несколько иначе (табл. 5.3). Она разделена на пять частей, отмечаемых первой циф- рой шифра. Каждая часть состоит из нескольких групп, номера которых являются второй цифрой. В состав групп могут входить различные доку- менты. Их номера отражает третья цифра шифра. Наконец, последняя цифра обозначает год утверждения и регистрации документа. Например, 159 СНиП 2.07.01—89 — нормативный документ второй части системы, названной "Нормы проектирования" и седьмой группы — "Планировка и застройка населенных пунктов". Это первый нормативный акт в указанной группе, который утвержден в 1989 г. Т а б л и ц а 5 . 3 Части СНиПа Количество групп в части №№ Наименование 1 Организация, управление, экономика 6 2 Нормы проектирования 12 3 Организация, производство и приемка работ 9 4 Сметные нормы Состав устанавливается Госстроем 5 Нормы затрат материальных и трудовых ре- сурсов 4 В системе СНиП нет специального издания, нормирующего эколо- гические параметры. Как правило, в каждом нормативном акте требования к охране окружающей среды излагаются в специальных главах. Так, в СНиП 2.07.01—89 глава 9 названа "Охрана окружающей среды, памятни- ков истории и культуры". В дополнение к СНиПу специальные организации издают документы, где более детально нормируют параметры среды обитания. Например, вы- пущен СанПин 20-05-82 "Санитарные нормы обеспечения инсоляции жи- лых и общественных зданий и территорий жилой застройки" и многие другие аналогичные документы. Субъекты Федерации выпускают свои подзаконные акты, конкре- тизирующие общероссийские в соответствии с местными условиями. Так, в Москве действует МГСН — 1.01-94 — московские городские строитель- ные нормы, утвержденные в 1994 г. Правительством города. До этого дей- ствовали ВСН 2-85 "Временные нормы и правила проектирования, плани- ровки и застройки Москвы". Кроме этих нормативных документов научно-исследовательские и проектные организации разрабатывают рекомендации, руководства и по- ложения по отдельным проблемам охраны окружающей среды. Например, еще в 1984 г. ЦНИИП градостроительства выпустил "Руководство по уче- ту в проектах планировки и застройки городов требований снижения уровней шума". В результате создана система законов, подзаконных актов и других нормативно-технических документов. Их широко используют в плани- ровании, управлении и мониторинге градостроительной деятельности. Об этом свидетельствует содержание приложений 1 и 2. |