Курсовая. Исследование необходимо для выявления наличия сопоставимых свойств публичной власти и бюрократии, объяснения их сравнительных сходств и различий в вертикальной плоскости

• Название: Исследование необходимо для выявления наличия сопоставимых свойств публичной власти и бюрократии, объяснения их сравнительных сходств и различий в вертикальной плоскости
• Дата: 22.01.2023
• Размер: 83.48 Kb.
• Имя файла: Курсовая.docx
• Тип: Исследование; #899058
• страница: 4 из 6

2 Бюрократизм в государственном управлении

2.1 Историко-компаративистский анализ бюрократии на основных этапах развития публичной власти

Бюрократия и публичная власть неотделимы, ибо публичная власть осуществляет себя в обществе посредством бюрократии.

В процессе управления социумом между лидерами публичной власти (политиками) и бюрократией (администрацией) с одной стороны, бюрократией (администрацией) и обществом (гражданами) с другой, возникают устойчивые связи, формальные и неформальные правила поведения, зависимости, которые с негативной коннотацией именуют бюрократизацией. Задача дебюрократизации публичной власти (ограничения негативных проявлений, сферы деятельности и функций бюрократии) нетривиальна и не имеет однозначного решения, но, безусловно, требует историко-компаративистских исследований. Для поиска адекватных мер дебюрократизации актуально рассмотрение бюрократии в качестве социальной страты или «класса», предложенное К. Марксом, Ф. Энгельсом и развитое в работах В.И. Ленина, Л.Д. Троцкого, Р. Дарендорф, К. Касториадис и др. Известная доктрина рациональной бюрократии, обоснованная в трудах М. Вебера и его последователей.

Публичная власть и бюрократия эволюционируют, проявляют все новые качества на значимых этапах (стадиях) своего исторического развития⁷. Общественные системы усложняются, их современные «операторы» ‒ технократы, социальные менеджеры ‒ будучи посредниками между субъектами и объектами управления, перехватывают полномочия избираемых политиков, зачастую цензурируют (одобряют, запрещают, корректируют) волеизъявление народа. Изучение генезиса публичной власти и бюрократии позволяет объяснить их сравнительные сходства и различия в разных временных периодах для обнаружения общих тенденций, причинно-следственных связей, а также сделать прогностические выводы относительно возможностей дебюрократизации публичной власти, в том числе применимые к современной российской действительности.

Общественная власть без бюрократии в первобытном обществе. Потестарная власть распространялась на относительно эгалитарное первобытное общество. В то же время даже слабая специализация труда (физиологическая, половая), неразвитая структура первобытного социума и синкретичность социальных норм уже предполагали необходимое целенаправленное воздействие на поведение членов родоплеменных групп с естественной иерархией. Вожди, старейшины, шаманы выполняли определенные организаторские функции, повышающие возможности выживания соплеменников в условиях дикой природы и внутривидовой конкуренции. Мифы, ритуалы, обычаи закрепляли за «большими людьми» особое положение внутри первобытных сообществ, в том числе связанное с организацией различных промыслов, распределением добычи, аккумулированием и распоряжением племенным имуществом и т.д. Однако в эпоху отсутствия сколь-нибудь значимого прибавочного продукта (данные археологии свидетельствуют, что в ряде мест Ближнего Востока переход к земледелию и скотоводству произошёл в IХ-VII-м тыс. до н.э.), содержание аппарата управленцев было еще невозможно. Первобытная демократия предполагала избрание и отстранение потестарных лидеров; самоуправление, осуществляемое самими членами первобытных групп: «все вопросы решают сами заинтересованные лица, и в большинстве случаев вековой обычай уже все урегулировал»⁸. В то же время, нельзя идеалистически представлять первобытность в качестве «естественного состояния» равных. Биологическая природа власти основана на доминировании. Применительно к человеческому обществу этологи говорят о наличии власти в первобытности, т.е. «о возможности влиять в нужном направлении, подавлять, принуждать и т.п.»⁹.

Публичная власть и бюрократия в зарождающемся классовом обществе. Выделение из первобытной демократии и самоуправления публичной власти длилось столетия (считается, что первые классовые сообщества ‒ важнейшая предпосылка возникновения публичной власти ‒ возникли в Шумерской и Египетской цивилизациях в IV тысячелетии до н. э.). «Обладая публичной властью и правом взыскания налогов, чиновники становятся, как органы общества, над обществом. Свободного, добровольного уважения, с которым относились к органам родового общества, им уже недостаточно, даже если бы они могли завоевать его; носители отчуждающейся от общества власти, они должны добывать уважение к себе путем исключительных законов, в силу которых они приобретают особую святость и неприкосновенность»¹⁰.

Публичная власть и бюрократия в древности. Уже первые города-государства Месопотамии (III тысячелетие до н. э.), государства древних цивилизаций (Индийской, Китайской) не могли обходиться без администрации. Древний Египет с его системой поливного земледелия и обширной государственной собственностью развил сложную систему бюрократии. Писцы (письменность ‒ существенная культурная предпосылка возникновения бюрократии), будучи частью двора фараонов, освобождались от уплаты налогов и службы в армии, контролировали экономические отношения, вели соответствующее делопроизводство. Важнейшее место бюрократии в системе общественного разделения труда было обусловлено характером экономики Древнего Египта: от централизованного управления водными ресурсами зависела сама жизнь. В Древнем Китае централизованный административный аппарат (в том числе через его особую группу ‒ евнухов), опираясь на подробное законодательство, управлял не только населением, но и, зачастую, манипулировал самим императором, оторванным от реального положения дел в государстве. Свои особенности администрирования ‒ М. Вебер рассматривал «патримониализм» в качестве добюрократической модели государственно управления ‒ были в кочевых империях, восточных деспотиях и т.д.¹¹. Становление публичной власти и бюрократии в древности проистекало в различных формах, ее отразила известная дискуссия об условном приоритете «идеи управления» на Востоке и «идеи собственности» у европейских народов¹².

Церковная власть и бюрократия. Примерно с III века нашей эры самоуправляющиеся христианские общины начинают создавать органы публичной церковной власти. Профессиональные епископы, обладая особыми правами, обзаводятся клиром (церковным аппаратом), существующим на сборы, сначала добровольные, затем ‒ обязательные. В то же время, «имея экстенсивные источники доходов, королевское правительство на протяжении Средневековья опиралось на услуги … церковной бюрократии, высший персонал которой мог посвятить себя на постоянной основе делам гражданской администрации без того, чтобы выставлять финансовый счет государству, так как он уже получал большое жалованье от независимого церковного аппарата»¹³. Кроме того, «до конца XI в. церковная юрисдикция ‒ в широком смысле законодательной, исполнительной, а также судебной компетенции ‒ не имела четких границ. Компетенция светских и церковных властей в значительной степени накладывалась друг на друга»¹⁴. Требования христианского канона в период доминирования папской власти распространялись не только на «людей церкви», но и на все население, включая светские власти христианского мира, что оправдывалось, например, доктриной «двух мечей», в которой церковь имеет приоритет (у императоров была своя интерпретация данной теории).

«Бюрократия» есть «государственный формализм» гражданского общества¹⁵. В.И. Ленин вообще полагал, что «бюрократия... и по своему современному источнику, и по своему назначению представляет из себя чисто и исключительно буржуазное учреждение...»¹⁶. Категоричность приведенного высказывания В.И. Ленина основана на мысли, согласно которой публичная власть, чего никогда не было в предшествующие эпохи сословного общества, полностью концентрируется в руках профессиональной бюрократии, обслуживающей интересы собственников средств производства (фабрик, заменивших мануфактуры). Ф. Энгельс писал так: «…образуется класс, освобожденный от непосредственно производительного труда и ведающий такими общими делами общества, как управление трудом, государственные дела, правосудие, науки, искусства и т.д.»¹⁷. Отсюда в буржуазном обществе помимо государственной и церковной администраций умножаются муниципальные, партийные, профсоюзные и прочие бюрократы. Если с точки зрения М. Вебера и его последователей бюрократия обеспечивает рационально-легальный тип власти¹⁸, то, с точки зрения марксизма, администрация, включающая «абсолютные правительства с их свитой попов, школьных наставников, заскорузлых юнкеров и бюрократов», воспринимается в качестве элемента системы эксплуатации, которую необходимо свергнуть революционным путем¹⁹. Такой эксперимент был произведен в начале ХХ века в России.

Советская власть и бюрократия в СССР. Советская власть изначально опиралась на диктатуру пролетариата в лице вооруженных отрядов трудящихся, мыслимую в качестве способа перехода к обществу без классов и профессиональной бюрократии. Теоретиками марксизма предполагалось, что переход к бесклассовому обществу будет сопровождаться сокращением, а затем ‒ с отмиранием государства и построением коммунизма ‒ полной ликвидацией бюрократии: «старый аппарат» ‒ дело временное, «власть для народа» должна постепенно смениться властью самого народа, «чтобы все на время становились «бюрократами» и чтобы, поэтому никто не мог стать «бюрократом»²⁰. На практике оказалось, что государственный аппарат сломан не был, более того, он умножился и укрепился, со временем его кадры стали «решать все»²¹. К. Маркс оказался пророком, когда писал: «Все перевороты усовершенствовали эту машину вместо того, чтобы сломать её»²². Огосударствление средств производства в советской России (государственный капитализм) лишь усилило бюрократию и отчуждение народа от власти. Управленческий аппарат приобрел черты тоталитаризма в условиях, когда государство получило «право отменять «частные» договоры; применять не corpus juris romani к «гражданским правоотношениям», а ... революционное правосознание».

М. Вебер и его последователи предупреждали: «бюрократия выживет при любой форме собственности на средства производства»²³. Действительно, обюрокрачивание советской власти привело к формированию в СССР командно-административной системы и особого «класса» партийно-хозяйственной номенклатуры, заведших страну в экономический и идеологический тупик²⁴. Несменяемость власти, практическое отсутствие ротации высшей партийно-советской бюрократии привели к застою и краху системы реального социализма.

Подведем итог.

Практически единственный значимый пример власти и управления без бюрократии ‒ относительно эгалитарная первобытность (историческая или присутствующая у наших «современных предков», живущих вне государственной организации), при которой носителем власти выступает само общество. Первобытная демократия, реализуя аутентичные интересы сообществ, регулировалась нормами, не навязанными общинникам властью извне. В формировании особой системы администрации не было необходимости. Способом реализации власти было общественное самоуправление, сопряженное с доминированием потестарных лидеров. В качестве управляющих и управляемых, контролеров и контролируемых выступали сами члены первобытных групп: субъект и объект власти совпадали, поэтому она была непосредственно общественной, т. е. неотделенной от общества и непубличной. Переход к организации общества с выделившейся из него публичной властью занял значительный исторический отрезок (накапливался прибавочный продукт, возникали общественные классы, формировалось право). Обособившаяся публичная власть в лице властвующего субъекта (фараона, царя, верховного жреца и др.) в силу необходимости, обусловленной классовой борьбой и увеличением функционала, все чаще использовала в качестве посредника между собой и подвластным населением систему администрации (бюрократии). Доверенные лица были обязаны действовать в интересах суверена и под его же контролем, в том числе опираясь на закон. Уже в древности был сформирован «классический» набор мер по борьбе с недобросовестными бюрократами. До нас дошли исторические свидетельства борьбы со злоупотреблениями администрации в Государстве Птолемеев (эллинистическом Египте), где правительство тщетно пыталось бороться с коррумпированностью, беззаконием и произволом бюрократов «усилением контроля, повышением ответственности местных чиновников перед центральной властью, многочисленными предписаниями, запрещениями и разъяснениями». В докапиталистической Европе система административного управления распространялась преимущественно на политическую сферу жизни, за влияние на которую, например, в Средневековье, боролись светская и церковная власти. Церковная бюрократия зачастую осуществляла функции гражданской администрации. Контроль епископов над церковной бюрократией и светскими властями подкреплялся соответствующими правами, материальными средствами, господствующей религиозной идеологией. В сущности, ни одно крупное государство средневековой Европы не имело профессиональной бюрократии.