учебник кп. Конституционное право университетский курс

• Название: Конституционное право университетский курс
• Дата: 07.01.2023
• Размер: 2.15 Mb.
• Имя файла: учебник кп.doc
• Тип: Документы; #875055
• страница: 6 из 36

Нормативный правовой акт. Он представляет собой официальный документ, принятый на референдуме или специально уполномоченным на то органом государственной власти или органом местного самоуправления, который содержит конституционно-правовые нормы. Акты должны находиться в иерархической соподчиненности, вступить в законную силу и быть опубликованными или доведенными до сведения исполнителей в ином порядке, установленном нормами права.

Верхнюю ступень в иерархической лестнице нормативных правовых актов занимает конституция. Она обладает высшей юридической силой по отношению к законам и подзаконным актам, внутригосударственным и международным договорам нормативного характера. Конституция обеспечивает единообразное применение действующего законодательства, служит правовой основой укрепления законности и правопорядка в обществе и государстве.

Конституция определяет цели правотворчества и направления развития национального законодательства, его основных отраслей и институтов. В ней закрепляются нормы, которые являются исходными для всех других источников конституционного права. Только с принятием конституции, как показывает опыт государственного строительства, начинают интенсивно формироваться в рамках каждой национальной правовой системы конституционное право и соответствующая ему отрасль законодательства.

Во многих странах важнейшим источником конституционного права является конституционный закон. Его можно определить как принятый парламентом или на референдуме нормативный правовой акт, которым вводится в действие конституция или вносятся в нее изменения и дополнения, или закрепляются посредством бланкетных норм правовые институты, обозначенные в тексте самой конституции.

В конституциях Македонии, Сербии, Словении, Хорватии и Черногории содержатся правовые нормы, которые определяют конституционный закон как нормативный правовой акт, принимаемый парламентом для введения в действие конституции и установления порядка ее применения. Так, в Конституции Македонии записано, что для проведения в жизнь Конституции будет принят большинством депутатов Собрания (парламента) конституционный закон. Он провозглашается Собранием и вступает в силу одновременно с провозглашением Конституции Республики Македония (ст. 133).

Конституции ряда стран устанавливают, что изменения и дополнения вносятся в их содержание только конституционными законами. Примером тому может служить ст. 9 Конституции Чехии 1992 г., согласно которой дополнение и изменение Конституции осуществляется лишь конституционными законами (п. 1). Конституция Румынии также пересматривается путем принятия конституционных законов (ст. 72).

Аналогичные нормы имеются и в Основном законе Германии, конституциях Замбии, Италии, Португалии и Шри-Ланки.

Конституционные законы о внесении изменений и дополнений в конституцию обладают высшей юридической силой. Объясняется это тем, что поправки и дополнения, вносимые в конституцию, инкорпорируются в ее текст или даются в приложении. В этой связи конституционные законы обладают такой же юридической силой, как и сами конституции.

Значительными особенностями отличаются конституционные законы, принимаемые по вопросам, исчерпывающий перечень которых установлен в содержании самой конституции. В Конституции РФ, например, предусмотрено, что федеральные конституционные законы принимаются по вопросам:

• 
  определения условий и порядка введения чрезвычайного положения на территории Российской Федерации или в ее отдельных местностях ст. 56 и 88);
  
• 
  принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта (ст. 65, 137);
  
• 
  изменения конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации (ст. 66, 137);
  
• 
  описания и порядка официального использования государственного флага, герба и гимна Российской Федерации (ст. 70);
  
• 
  назначения общенародного референдума (ст. 84);
  
• 
  определения режима военного положения (ст. 87);
  
• 
  установления правового статуса Уполномоченного по правам человека (ст. 103);
  
• 
  определения порядка деятельности Правительства РФ (ст. 114);
  
• 
  установления судебной системы Российской Федерации (ст. 118);
  
• 
  урегулирования полномочий, порядка образования и деятельности Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ и иных федеральных судов (ст. 128);
  
• 
  созыва Конституционного Собрания (ст. 135).
  

В сходной редакции сформулированы правовые нормы об объектах регулирования конституционных законов в конституциях Грузии, Италии, Казахстана, Киргизии, Словении. Таджикистана и Чехии. Законы отличаются друг от друга лишь объемом регулируемых общественных отношений и перечнем вопросов, по которым они приняты.

Конституционные законы принимаются в особом, усложненном порядке, под стать самой конституции. Поэтому они обладают верховенством по отношению ко всем другим законам и иным нормативным правовым актам. Над ними стоит лишь одна конституция, которая характеризуется

более квалифицированными формально-юридическими признаками.

Особое место в системе источников конституционного права занимают органические законы. Они принимаются парламентом на основе бланкетных норм конституции и содержат, как правило, целостные правовые институты. Если в конституции имеется бланкетная норма, управомочивающая парламент принять закон по урегулированию узкого круга общественных отношений, то он по форме будет, скорее всего, обычным парламентским законом. Так, в ст. 45 Конституции Танзании 1977 г. записано, что Национальное собрание (парламент) должно принять закон об определении границ между избирательными округами. Принятый на основании этой нормы закон отличается чрезмерной лаконичностью, содержит всего три нормы, что позволяет квалифицировать его как обычный парламентский закон.

Органические законы получили широкое распространение во Франции, странах франкофонной Африки и в странах Западной Европы и Латинской Америки с иберийской правовой системой. В конце прошлого века они были конституционно признаны и в таких странах, как Молдова, Румыния, Кабо- Верде и Папуа - Новая Гвинея. В качестве примеров органических законов сошлемся на Избирательный кодекс Франции 1992 г., Закон Испании о Государственном совете 1979 г., Закон Сенегала о судебной системе 1989 г., Закон Папуа - Новой Гвинеи о провинциальном управлении 1975 г.

Важнейшие нормы конституционного права содержатся и в обычных парламентских законах, которые принимаются в установленном порядке по неограниченному кругу вопросов. Депутаты парламента самостоятельно, без управомочивающей нормы конституции решают какую группу общественных отношений следует урегулировать путем издания обычного закона. Для принятия такого закона требуется абсолютное большинство голосов депутатов парламента, присутствующих на его пленарном заседании.

Обычные парламентские законы регулируют самые разнообразные виды общественных отношений, составляющих предмет конституционного права. Среди них преобладают законы о гражданстве, механизмах реализации конституционных прав и свобод граждан, политических партиях, выборах в законодательные (представительные) органы государственной власти, статусе депутатов, конституционно-правовом статусе отдельных государственных органов и т. п.

В странах с развитой системой непосредственной демократии законы, содержащие нормы конституционного права, принимаются не только парламентом, но и на референдуме. Особенно это характерно для Швейцарии, где проведение референдума по важнейшим законопроектам зависит не от властей, как в большинстве государств мира, а от самого народа.

Законы, принятые в результате всенародного голосования, получили в юридической литературе название референдных. По своей юридической силе они ничем не отличаются от обычных парламентских законов. Разница состоит лишь в том, что такие законы могут быть изменены, дополнены и отменены только на референдуме.

В каждом государстве в целях обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя принимаются законы об условиях и порядке введения на территории страны или в отдельной местности чрезвычайного положения. Их ни в коей мере нельзя относить к чрезвычайному законодательству. Вместе с тем в отдельных странах конституции содержат бланкетные нормы, управомочивающие парламент принимать чрезвычайные (специальные) законы, противоречащие самой конституции, умоляющие ее верховенство по отношению ко всем законам и иным нормативным правовым актам. Так, Конституция Шри-Ланки 1978 г., принятая в условиях тяжелейшего сингало-тамильского конфликта, предусматривает, что «квалифицированным большинством могут приниматься законы, несовместимые с любым положением Конституции» (ст. 21). На основании этой нормы был принят Закон Шри-Ланки о предотвращении терроризма (1979).

В несколько ином аспекте решен вопрос о чрезвычайных законах в Конституции Малайзии 1957 г. В связи с межэтническими столкновениями, произошедшими в мае 1969 г., в Конституцию Малайзии была включена дополнительная статья, нормами которой коренному населению страны предоставили особые права. Одновременно Кабинет министров Малайзии был наделен правом издавать в целях урегулирования межэтнических конфликтов чрезвычайные законы без одобрения их парламентом.

Правовые нормы, регулирующие порядок принятия чрезвычайных (специальных) законов, имеются в Конституции Кот-д’Ивуара 2000 г., Конституции Папуа - Новой Гвинеи 1975 г., Конституции Того 1992 г., Конституции Фиджи 1990 г. и Конституции Ямайки 1962 г

Анализ конституционно-правовой практики показывает, что правовые нормы о порядке принятия и квалифицирующих признаках чрезвычайных

законов вносились в конституции в кризисных условиях развития общества и государства. В рамках действующей конституции, без принятия чрезвычайных мер уже нельзя было сохранить единство и территориальную целостность государства, обеспечить защиту' конституционного строя, право человека на жизнь. И даже в демократической Западной Германии правовые нормы о состоянии обороны (ст. 115а— 115L), предусматривающие принятие пакета чрезвычайных законов, были внесены в Основной закон ФРГ в разгар холодной войны, в условиях тяжелейшего кризиса, возникшего в отношениях между странами НАТО и Варшавского договора по поводу Западного Берлина.

Источниками конституционного права являются и комплексные парламентские законы, которые регулируют отношения в разных сферах жизни общества и государства, но одновременно содержат и отдельные конституционно-правовые нормы. Примером таких актов может быть Федеральный закон Австрийской Республики от 2 июля 1975 г. «О задачах, финансировании и предвыборной агитации политических партий».

При этом интересно отметить, что в Австрии сложилась уникальная практика выделять в комплексных парламентских законах конституционные нормы, которые в отличие от других положений закона принимаются в особом, усложненном порядке. В Законе о гражданстве, например, в качестве конституционных норм выделены положения о разделении австрийского гражданства на гражданство Федерации и земель (§ 1), о преимуществе некоторых категорий иностранцев в получении австрийского гражданства (п. 4 § 10), о приобретении гражданства иностранцем в силу вступления его в должность штатного профессора университета, штатного или нештатного профессора высшей школы (§ 25).

Таким образом, в содержании одного и того же комплексного парламентского закона Австрии могут быть разные по юридической силе правовые нормы.

Самостоятельными источниками конституционного права являются декларации, принятые специальными учредительными собраниями или парламентами. Они учреждают государство как субъект конституционного и международного права, провозглашают важнейшие права и свободы человека, личности и гражданина, определяют статус народов и национальных языков. В качестве таковых можно назвать: Декларацию независимости Соединенных Штатов Америки от 4 июля 1776 г., Декларацию независимости государства Израиль от 14 мая 1948 г., Декларацию о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990 г., Декларацию о языках народов России от 25 октября 1991 г., Декларацию прав и свобод человека и гражданина РСФСР от 22 ноября 1991 г.

Всемирно историческое значение имеет Декларация прав человека и гражданина от 26 августа 1789 г., принятая Национальным собранием Франции. В ней торжественно изложены «естественные, неотъемлемые и священные права человека», принадлежащие ему от рождения. Благодаря этому, она оказала огромное влияние на демократические конституции практически всех государств мира.

Декларация прав человека и гражданина является составной частью Конституции Франции 1958 г. В Конституциях Бенина, Мавритании, Габона и Нигера сформулированы нормы, согласно которым граждане этих государств пользуются всеми правами и свободами, провозглашенными Декларацией прав человека и гражданина 1789 г. и Всеобщей декларацией прав человека 1948 г

Конституции определяют основы формирования высших законодательных (представительных) органов государственной власти и закрепляют их компетенцию. Порядок их деятельности регулируется регламентами. Как сказано в ст. 101 Конституции РФ, каждая из палат Федерального Собрания принимает свой регламент и решает вопросы внутреннего распорядка своей деятельности.

Регламенты высших законодательных (представительных) органов государственной власти являются источниками конституционного права. Наряду с процессуальными нормами, они содержат и нормы, закрепляющие конституционно-правовой статус должностных лиц высших законодательных (представительных) органов государственной власти, партийных фракций, депутатских групп, систему и полномочия постоянных комитетов и комиссий. Регламенты в значительной степени определяют полномочия субъектов законодательной инициативы, главы государства, правительства, региональных и местных органов публичной власти в сфере законодательной деятельности. Во многих; странах регламенты парламентов утверждаются законами. Это придает им юридическую силу, сопоставимую с юридической силой обычных парламентских законов.

Важным источником конституционного права являются акты главы государства, содержащие конституционно-правовые нормы. В соответствии со ст. 90 Конституции РФ Президент Российской Федерации издает указы и распоряжения, отдельные из которых содержат конституционно-правовые нормы. К числу таких актов относится Указ Президента РФ от 24 декабря 1993 г. «О мерах по приведению законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации». В нем многие законы и иные нормативные правовые акты признаны не действующими и не подлежащие применению органами государственной власти, органами местного самоуправления и их должностными лицами, как противоречащие Конституции РФ.

В ряде зарубежных стран конституции управомочивают главу государства издавать нормативные правовые акты, имеющие силу закона. В Италии Президент Республики «издает декреты, имеющие силу закона» (ст. 87 Конституции Италии).

Президент Индии издает указы, которые по своей юридической силе соответствуют парламентским актам. Однако указы должны представляться Парламенту, наделенному правом отменять их своими резолюциями. Кроме того, указы Президента Индии автоматически прекращают свое действие спустя шесть недель после открытия очередной или внеочередной сессии Парламента (ст. 123 Конституции Индии 1950 г.).

По Конституции Танзании 1977 г. федеральный Президент также имеет право издавать декреты, имеющие силу закона. Но они должны передаваться на рассмотрение депутатов Национального собрания (парламента), которые могут их одобрить или отменить (ст. 52).

Конституции некоторых государств увязывают право президента издавать нормативные правовые акты равными по своей юридической силе парламентским законам с определенными юридическими фактами. Так, парламент Алжира может делегировать Президенту Республики право издавать законодательные указы на период парламентских каникул, перерыва между своими сессиями, а также в период чрезвычайного или осадного положения (ст. 124 Конституции Алжира 1989 г.).

Такое же положение содержится и в Конституции Йемена 1991 г., согласно которому во время парламентских каникул депутатов Палаты представителей «Президент Республики может издавать декреты, имеющие силу закона, при условии, что они не противоречат Конституции или расходным статьям бюджета» (ст. 119).

Конституция Сирии 1973 г. предоставляет Президенту' Республики право издавать декреты, имеющие силу закона, в случае возникновения внезапной серьезной опасности, представляющей угрозу для государства или его институтов (ст. 94).

Конституция Казахстана закрепляет норму, согласно которой Президент Республики может объявить рассмотрение проекта закона срочным. В этой связи Парламент должен рассмотреть законопроект в течение месяца со дня его внесения. При неисполнении Парламентом предписанного требования Президент Республики вправе издать указ, имеющий силу закона, который действует до принятия Парламентом закона в порядке, установленном Конституцией (п. 2 ст. 61). По инициативе Президента Казахстана Парламент также может на совместном заседании палат делегировать ему двумя третями голосов от общего числа депутатов законодательные полномочия на срок, не превышающий одного года (п. 4 ст. 53).

Таким образом, главы государств издают нормативные правовые акты, имеющие силу закона, в целях обеспечения оперативности управления, предотвращения конституционными средствами образования в стране вакуума власти. Эти акты, за редким исключением, содержат конституционно­правовые нормы, что позволяет с полным основанием относить их к источникам конституционного права.

К нормативным правовым актам главы государства, видимо, можно приравнять акты государственного переворота, независимо от того, изданы или они хунтой (советом) или главарем путчистов. Обычно такими актами производится ликвидация легальных органов государственной и муниципальной власти, запрещаются политические партии, приостанавливается действие конституции, вводится цензура, ограничиваются права и свободы граждан, создаются чрезвычайные органы власти, возводятся в закон массовые политические репрессии.

В- качестве примеров актов государственного переворота конституционного значения можно назвать обращение Второго Всероссийского съезда рабочих, солдатских и крестьянских депутатов от 7 ноября 1917 г. «О полноте власти Советов», Декрет от 8 ноября 1917 г. «Об учреждении Совета Народных Комиссаров», Указ Президента РФ от 21 сентября 1993 г. «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации». К их числу следует отнести и более 200 декретов об установлении в разное время военно-диктаторских режимов в странах Латинской Америки, Африки и Юго-Восточной Азии, изданных путчистами, которые захватывали власть в результате государственных переворотов.

Акты государственного переворота в принципе не должны служить источниками конституционного права. Их следует рассматривать в качестве важнейших источников доказывания по уголовным делам о совершении тягчайших преступлений. Однако, если на основании и во исполнение актов государственного переворота граждане, политические партии и общественно-политические движения, представляющие гражданское общество, совершают юридически значимые действия, то такие акты впоследствии становятся легитимными и занимают подобающее им место в системе источников конституционного права. Это может выразиться в участии в референдуме по проекту новой конституции, выборах президента, депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти.

Правовые акты правительств современных демократических государств, как правило, не содержат конституционно-правовых норм. В России одним из немногих исключений является Постановление Правительства РФ от 24 марта 2000 г. «Об утверждении Единого перечня коренных малочисленных народов Российской Федерации», которое служит нормативной базой реализации конституционно­правового статуса коренных малочисленных народов.

Однако в зарубежных странах широкое распространение получила практика издания правительствами актов, содержащих конституционно-правовые нормы, в порядке делегированного законодательства. Для этого парламенты принимают рамочные законы, определяющие перечни вопросов, по которым правительства могут принимать нормативные правовые акты, имеющие силу закона.

Согласно Конституции Испании Генеральные кортесы могут делегировать Правительству право принятия норм, имеющих силу закона по всем предметам ведения государства. Парламенту не предоставлено лишь право делегировать Правительству Испании законодательные полномочия по вопросам регулирования основных прав и свобод граждан, конституционного статуса автономных сообществ и основ избирательной системы, а также по вопросам, предусмотренным самой Конституцией (ст. 81-82).

Парламент Румынии «может принять специальный закон, уполномочивающий Правительство издавать ордонансы в областях, не являющихся предметом органических законов» (ст. 114 Конституции Румынии). В законе в обязательном порядке устанавливаются область и срок, в рамках которых могут издаваться ордонансы.

Конституция Армении существенно ограничивает компетенцию Национального собрания по делегированию законодательных полномочий Правительству Республики. Парламент может уполномочивать Правительство принимать постановления, имеющие силу закона, только для обеспечения программы его собственной деятельности (ст. 78). Поэтому в Армении в отличие от других зарубежных стран, Правительство не издает постановления, содержащие конституционно­правовые нормы.

В федерациях в качестве источников конституционного права выступают наряду с нормативными правовыми актами центральных властей конституции, законы и подзаконные акты субъектов федерации.

В России виды и состав источников конституционного права субъектов Федерации определяются Конституцией РФ и заглавными актами конституционного законодательства каждого из субъектов федеративного государства.

Согласно ст. 66 Конституции РФ республики принимают свои конституции, а края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа - уставы. В системной взаимосвязи с Конституцией РФ они определяют статус каждого из субъектов Российской Федерации.

Конституции и уставы субъектов Российской Федерации являются основными законами, обладающие высшей юридической силой в системе регионального законодательства. На их основе принимаются законы о внесении изменений и дополнений в конституции (уставы) субъектов Российской Федерации, конституционные законы, референдные и обычные законы. Многие из них содержат конституционно-правовые нормы, что позволяет рассматривать их в качестве источников конституционного права субъектов Российской Федерации. Так, в соответствии с предписаниями Конституции (Основного закона) Республики Саха (Якутия) конституционные законы принимаются по вопросам: порядка проведения референдума; организации и деятельности Государственного Собрания (Ин Тумэн); статуса Правительства Республики; полномочий, организации и порядка деятельности Конституционного суда Республики; порядка принятия Конституции Республики Саха (Якутия). По всем остальным вопросам принимаются обычные законы.

В большинстве зарубежных федераций законодательные органы государственной власти субъектов, входящих в их состав, также принимают свои конституции и законы, которые являются источниками конституционного права. Конституции имеют все субъекты таких федераций, как США, Мексика, Аргентина, Бразилия, Германия, Австрия, Швейцария, Австралия, Союз Коморских Островов. В Танзании свою конституцию имеет только Занзибар, а в Индии - штат Джамму и Кашмир.

Конституция ЮАР 1997 г. не закрепляет федерацию как форму политико-территориальной организации государства. Тем не менее каждая и з девяти провинций ЮАР приняла свою конституцию, которая, вполне естественно, является источником конституционного права.

Своеобразными источниками конституционного права являются статуты территориальных автономий. Их характерная особенность заключается в том, что они принимаются в два этапа. На первом этапе проекты статутов одобряются на заседаниях законодательных (представительных) органов территориальных автономий или на местных референдумах. Затем они утверждаются парламентами государств, в составе которых образованы территориальные автономии. В таком порядке статуты территориальных автономий принимаются в Испании, Италии, Португалии и Сербии.

Наконец, к источникам конституционного права следует отнести уставы (хартии), принимаемые представительными органами местного управления и самоуправления или непосредственно на местном референдуме. По своему содержанию они являются комплексными нормативными правовыми актами, в которых имеются нормы различных отраслей права. Однако в них сформулированы и конституционно-правовые нормы, закрепляющие систему муниципальной власти, правовой статус выборных органов муниципального образования, их компетенцию, порядок осуществления народной инициативы, местных референдумов и плебисцитов. Они должны соответствовать общенациональному законодательству и законам субъектов федерации.

2.