3.3 Обеспечению многодетных семей жилыми помещениями и земельными участками. Анализ регулятивного воздействия субъектов Российской Федерации на отношения по обеспечению многодетных семей жилыми помещениями свидетельствует об использовании субъектами Российской Федерации нескольких подходов к решению данной задачи. 1. Выдача жилищных сертификатов многодетным семьям на приобретение (строительство) жилых помещений. Жилищные сертификаты предоставляются региональными органами исполнительной власти, при этом каждый регион устанавливает собственные требования для их выплаты. Например, в Республике Татарстан жилищные сертификаты выдаются семьям, имеющим в своем составе пять и более несовершеннолетних детей. В отдельных субъектах установлены дополнительные требования. Так, например, в Республике Башкортостан право на получение жилищных сертификатов предоставляется многодетным семьям, в том числе неполным, имеющим в своем составе: а) пять и более несовершеннолетних детей (в том числе являющихся детьми хотя бы по отношению к одному из супругов), не вступивших в зарегистрированный брак и совместно проживающих (зарегистрированных) с родителями (с одним из родителей), при этом возраст каждого ребенка из последних пяти детей не должен превышать 18 лет; б) трех и более одновременно рожденных после 1 января 2012 г. детей, не вступивших в зарегистрированный брак и совместно проживающих (зарегистрированных) с родителями. Возраст детей не должен превышать 18 лет. Помимо этих условий установлены следующие критерии: семья должна быть признана в установленном порядке нуждающейся в жилом помещении, а один из родителей многодетной семьи должен состоять на учете в органе местного самоуправления субъекта Российской Федерации в качестве нуждающегося в жилом помещении и постоянно проживать (быть зарегистрированным в 58 установленном порядке по месту жительства) на территории этого субъекта Российской Федерации . 2. Предоставление единовременных денежных выплат (субсидий) на приобретение (строительство) жилых помещений. Анализ регионального законодательства демонстрирует несколько вариантов условий для получения указанных выплат. Например, в Санкт-Петербурге безвозмездные субсидии предоставляются многодетным семьям, имеющим трех и более несовершеннолетних детей, проживающих совместно с родителями. В Пермском крае предъявляется целый ряд условий к многодетным семьям, выполнить которые может небольшое количество многодетных семей. Так, многодетная семья должна иметь шесть и более детей в возрасте до 18 лет, быть признанной нуждающейся в улучшении жилищных условий, а также соответствовать следующим критериям: один или оба родителя имеют высшее образование; члены многодетной семьи являются гражданами Российской Федерации; наличие собственных денежных средств и (или) иных денежных средств, предоставленных многодетной семье юридическими и (или) физическими лицами на договорной основе, в размере не менее 25% от стоимости приобретаемого (строящегося) жилого помещения; один из родителей и члены его семьи приняты на учет в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий до 1 марта 2005 г. или признаны органами местного самоуправления по месту их постоянного жительства нуждающимися в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма в соответствии со ст. 51 Жилищного кодекса РФ. В Кемеровской области право на социальную выплату для приобретения жилого помещения имеют проживающие в Кемеровской области многодетные семьи, в которых родились трое и более детей в результате многоплодной беременности. 59 В соответствии с Законом Сахалинской области от 06.12.2010 N 112-ЗО "О социальной поддержке семей, имеющих детей, в Сахалинской области" разработаны Правила предоставления единовременной социальной выплаты многодетным семьям на приобретение жилого помещения или расходов на его строительство на территории Сахалинской области. Право на выплату возникает у жителей при рождении третьего ребенка или последующих детей начиная с 1 января 2013 г. Хотелось бы отметить, что размер социальной выплаты составляет 50 процентов стоимости приобретаемого жилого помещения или расходов на его строительство на территории Сахалинской области, но не более 2 000 000 руб. Таким образом, для получения социальной выплаты региональный законодатель устанавливает собственный набор требований, которые носят порой очень жесткий характер и выполнение которых нередко является непосильным для многих многодетных семей. При этом какие-либо правовые основания для подобного набора требований отсутствуют. Это относится, например, к требованию о наличии высшего образования у одного или обоих родителей - подобные требования вызывают вопросы с точки зрения обоснованности их установления. 3. Принятие региональных государственных программ, направленных на решение жилищных проблем многодетных семей. Региональные государственные программы принимаются в целях снижения социальной напряженности в сфере жилищной политики, создания условий для улучшения демографической ситуации и повышения качества жизни населения. Государственные региональные программы приняты в таких субъектах Российской Федерации, как Курганская область, Ненецкий автономный округ, Республика Башкортостан и др. Действие государственных региональных программ является наиболее эффективным способом решения жилищных проблем, стоящих перед многодетными семьями. Анализ региональных программ показал их 60 комплексный характер; но значительный круг лиц, участвующих в них и относящийся к многодетным семьям, не может попасть в круг участников программы. Важной проблемой при реализации права многодетных семей на предоставление земельного участка (ст. 28 Земельного кодекса РФ) является отсутствие необходимой инфраструктуры. Согласно распоряжению Правительства РФ от 29.06.2012 N 1119-р планируются изменения земельного законодательства в части, касающейся коммунального сервитута в отношении земельных участков и земель, находящихся в муниципальной собственности, в том числе для обеспечения инженерной инфраструктурой предоставляемых семьям, имеющим трех и более детей. Задачей Приказа Минрегиона России от 09.09.2013 N 372 "Об утверждении Методических рекомендаций субъектам Российской Федерации по порядку и случаям бесплатного предоставления земельных участков гражданам, имеющим трех и более детей" должно стать единообразное нормативно-правовое регулирование случаев и порядка бесплатного предоставления многодетным семьям земельных участков и единообразие практики предоставления земельных участков, включая создание при поддержке субъектов Российской Федерации и муниципальных образований необходимой инфраструктуры на данных земельных участках. Однако практика применения регионального законодательства показывает, что даже с учетом методических рекомендаций, призванных ввести черты единообразия в региональное регулирование, в настоящее время сложились многообразные подходы по следующим ключевым для данного вида права позициям. 1. Соблюдение формы нормативного правового акта. Согласно ст. 28 Земельного кодекса РФ случаи и порядок бесплатного приобретения, в том числе для индивидуального жилищного строительства, без 61 торгов и предварительного согласования мест размещения объектов находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков гражданами, имеющими трех и более детей, должны быть установлены законами субъектов Российской Федерации. Использование иных форм нормативного правового акта означает несоответствие требованиям Земельного кодекса РФ. В Приказе Минрегиона России от 09.09.2013 N 372 рекомендуется принятие специального закона субъекта Российской Федерации. Значительное количество субъектов Российской Федерации приняли специальные законы. В Республике Адыгея 28.12.2011 принят соответствующий закон, при этом в нарушение предписаний норм федерального законодательства порядок предоставления земельных участков урегулирован не законом, а Постановлением Кабинета Министров Республики. Большинство региональных актов было принято в 2011 г. и ранее, до вступления в силу Федерального закона от 14.06.2011 N 138-ФЗ и соответствующих изменений Земельного кодекса РФ. До настоящего времени не имеют специального закона в отношении многодетных семей, но имеют специальные законы в отношении множественных категорий граждан, имеющих право на бесплатное предоставление земельных участков: Республика Алтай, Кабардино-Балкарская Республика, Республика Дагестан и др. Вопрос об уровне регулирования соответствующих отношений имеет не только теоретическое, но и практическое значение: именно законодательный уровень в наибольшей степени соответствует конституционным принципам регулирования прав и свобод, максимально гарантирует соблюдение "духа" Федерального закона при его конкретизации в актах субъектов Российской Федерации. Помимо актов субъектов Российской Федерации, принятие которых прямо предусмотрено Земельным кодексом РФ, важное значение в механизме 62 реализации прав многодетной семьи на земельный участок имеют муниципальные акты. Участие органов местного самоуправления в данных отношениях вытекает, как правило, из того обстоятельства, что многодетная семья должна стоять на учете лиц, нуждающихся в земельном участке. В Постановлении администрации муниципального образования "Майминский район" от 10.02.2014 N 36 "Об утверждении Административного регламента предоставления муниципальной услуги "Бесплатное предоставление земельных участков в собственность отдельным категориям граждан для целей индивидуального жилищного строительства" устанавливаются такие основания для отказа в предоставлении гражданину земельного участка, которые несоразмерны с характером и сущностью гарантированных Земельным кодексом РФ прав и носят исключительно технический характер. 2. Целевое назначение предоставляемого земельного участка. Земельный кодекс РФ не содержит ограничений права выбора многодетными семьями цели предоставления им земельных участков. Однако в Приказе Минрегиона России от 09.09.2013 N 372 "Об утверждении Методических рекомендаций субъектам Российской Федерации по порядку и случаям бесплатного предоставления земельных участков гражданам, имеющим трех и более детей" содержится рекомендация установить случаи и порядок предоставления многодетным семьям земельных участков для любых целей удовлетворения личных потребностей семей на земельном участке, не связанных с ведением предпринимательской деятельности, - ведения гражданами садоводства, огородничества или дачного строительства, индивидуального жилищного строительства или ведения личного подсобного хозяйства. При этом предполагается, что в законах субъектов Федерации должны быть установлены особенности для каждой из указанных целей. Данные положения Приказа необходимо квалифицировать как факты недопустимой корректировки воли законодателя и существенного ограничения 63 прав граждан на уровне подзаконного регулирования, что является прямым нарушением норм Конституции РФ (ст. 10, 55). Минрегион России принимает во внимание, что установленная ст. 28 Земельного кодекса РФ льгота в форме бесплатного предоставления земельных участков направлена на социальную поддержку, и указывает, что земля может использоваться исключительно в целях удовлетворения личных потребностей, а не для предпринимательской деятельности. Данная норма прямо противоречит ч. 1 ст. 34 Конституции РФ, согласно которой каждый имеет право на свободное использование своего имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности. В рассматриваемом случае приобретенная земля является имуществом, которое граждане имеют на праве частной собственности, поскольку оно приобретается (а не берется в аренду или предоставляется в пользование) в силу норм Земельного кодекса РФ. Следовательно, при установлении рекомендуемых целевых ограничений на уровне субъектов Российской Федерации будет нарушена и ч. 1 ст. 35 Конституции РФ. Приказом рекомендуется определить основания бесплатного получения земли, однако в Земельном кодексе РФ таких ограничений прав многодетных семей не предусмотрено. Статья 28 Земельного кодекса РФ предусматривает всего два условия получения земли бесплатно: 1) наличие гражданства Российской Федерации; 2) наличие трех и более детей. При этом иных вариантов, нежели бесплатное получение земли, при соблюдении вышеуказанных условий в Земельном кодексе РФ не содержится. Между тем в Республике Адыгея земельный участок предоставляется в двух целях - для индивидуального жилищного строительства и для ведения личного подсобного хозяйства. 3. Условия предоставления земельных участков. Согласно Закону Республики Алтай однократно бесплатно предоставляются в собственность земельные участки различным категориям граждан, в том числе и 64 многодетным семьям, имеющим трех и более детей в возрасте до 18 лет, совместно проживающих с родителями (усыновителями, приемными родителями, опекунами или попечителями) или с одним из них, а в случае обучения ребенка из такой семьи по очной форме обучения в профессиональной образовательной организации или образовательной организации высшего образования - до окончания такого обучения, но не более чем до достижения им возраста 23 лет. При этом в качестве условия выступает целевое назначение участка - исключительно для индивидуального жилищного строительства, а также при соблюдении требования (условия) о том, что граждане ранее не должны были иметь в собственности или на ином праве земельные участки для индивидуального жилищного строительства, для ведения личного подсобного хозяйства в границах населенных пунктов (на территории соответствующего муниципального района или городского округа, где они проживают). Отметим, что в отношении многодетных семей в Алтайском крае сделано исключение: при рождении третьего (или последующего) ребенка многодетная семья имеет право на однократное бесплатное предоставление земельного участка в собственность для индивидуального жилищного строительства или дачного строительства независимо от наличия у семьи в собственности или на ином праве земельного участка. Дискриминационным условием по сути является требование регионального законодателя (Московская область) о том, что претенденты из числа многодетных семей не могут приобрести бесплатно земельный участок, если члены многодетной семьи являются собственниками жилых домов (строений). 4. "Ценз оседлости". В Республике Адыгея земельный участок предоставляется тем гражданам из категории многодетных, которые не менее пяти лет проживают в границах муниципального района, городского округа, на территории которого предоставляется земельный участок. В Московской области требуется, чтобы родители либо одинокая(ий) мать (отец), усыновители, отчим (мачеха), с 65 которым(и) совместно проживают трое и более детей, имели место жительства на территории Московской области не менее 5 лет. При этом в Московской области учитывается и тот факт, что трое и более детей многодетной семьи не должны достичь возраста 18 лет и при этом иметь место жительства на территории Московской области. Данные положения актов субъектов Российской Федерации не предусмотрены Земельным кодексом РФ и существенным образом ущемляют права многодетных семей, гарантированные федеральным законодательством. Заметим также, что в Московской области правом на бесплатное приобретение земельного участка может воспользоваться значительно меньшее количество семей, поскольку Законом Московской области (в отличие от большинства субъектов Российской Федерации) при определении многодетной семьи не учитываются дети старше 18 лет, если они обучаются. 5. Критерии отбора земельных участков. Согласно Приказу Минрегиона России от 09.09.2013 N 372 "Об утверждении Методических рекомендаций субъектам Российской Федерации по порядку и случаям бесплатного предоставления земельных участков гражданам, имеющим трех и более детей" при выборе земельных участков необходимо учитывать следующие критерии: транспортная доступность; удовлетворительная экологическая обстановка; существующая обеспеченность земельных участков объектами инженерной инфраструктуры, потребность в строительстве объектов инженерной инфраструктуры и сроки такого строительства, расходы на подключение (технологическое присоединение) строящихся объектов жилищного строительства к сетям инженерно-технического обеспечения; наличие или сроки строительства объектов социальной инфраструктуры, коммунального обслуживания и торговли; 66 другие критерии в зависимости от целей предоставления гражданам, имеющим трех и более детей, земельных участков. Анализ актов субъектов Российской Федерации показывает, что в большинстве субъектов Российской Федерации устанавливаются чрезмерно минимальные, упрощенные (в том числе и по сравнению с рекомендованными Минрегионом России) требования к земельным участкам. В Республике Бурятия многодетным семьям предоставляются те земельные участки, которые пригодны для эксплуатации и обеспечены инфраструктурой. При этом пригодность для эксплуатации определяется отсутствием оврагов, а обеспеченность инфраструктурой - наличием воды, электричества, дорог. Важное значение для решения вопроса о предоставлении многодетным семьям земельных участков надлежащего качества является финансовое содействие органам местного самоуправления со стороны субъектов Российской Федерации. Несмотря на то что органы региональной власти вправе самостоятельно определять меры социальной поддержки граждан, их финансовые возможности ограничены. Согласно Приказу Минрегиона России от 09.09.2013 N 372 предполагается синхронизированное строительство объектов инженерной инфраструктуры различных видов с предоставлением многодетным семьям земельных участков для индивидуального жилищного строительства. До предоставления многодетным семьям земельных участков для индивидуального жилищного строительства рекомендуется утвердить план мероприятий по их освоению, предусматривающий мероприятия по строительству объектов инженерной инфраструктуры различных видов, ответственных исполнителей, в том числе органы местного самоуправления и организации в сфере водоснабжения, водоотведения, теплоснабжения, электроснабжения, газоснабжения, осуществляющие деятельность на территории, в границах которой расположен земельный участок, этапы освоения, а также мероприятия по контролю за осуществлением строительства и подключением 67 (технологическим присоединением) объектов индивидуального жилищного строительства к сетям инженерно-технического обеспечения. В субъектах Российской Федерации для решения инфраструктурных вопросов принимаются, как правило, специальные акты программного характера (план мероприятий). Из этих программ ясно, что возможность получения участка пригодного для проживания крайне незначительна. 6. Размеры земельных участков. Предельные (максимальные и минимальные) размеры земельных участков, предоставляемых бесплатно в случаях и в порядке, которые установлены законами субъектов Российской Федерации, гражданам, имеющим трех и более детей, устанавливаются законами субъектов Российской Федерации (п. 2.1 ст. 33 Земельного кодекса РФ). При этом Приказом Минрегиона России от 09.09.2013 N 372 рекомендуется устанавливать дифференцированные нормы предоставления земельных участков исходя из целевого назначения участка - для индивидуального жилищного строительства, для ведения садоводства, огородничества или дачного строительства, личного подсобного хозяйства, в том числе в границах населенных пунктов. Республика Адыгея - размеры не дифференцированы и составляют от 0,06 га до 0,25 га. В Московской области предельный минимальный размер земельного участка, предоставляемого бесплатно многодетным семьям, составляет 0,10 га (при наличии коррупционной нормы о том, что в случае если размер земельного участка меньше 0,10 га и при этом предоставлено письменное согласие заявителя на получение такого земельного участка, то размер земельного участка считается предельным минимальным), а предельный максимальный размер земельного участка, предоставляемого бесплатно многодетным семьям, составляет 0,15 га. 7. Механизм реализации права многодетных семей на земельный участок. 68 Согласно ст. 29 Земельного кодекса РФ предоставление гражданам земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании решения исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления, обладающих правом предоставления соответствующих земельных участков в пределах их компетенции. Введение на уровне субъектов Российской Федерации дополнительных по сравнению с Земельным кодексом РФ требований приводит к тому, что существенным образом меняется изначально предусмотренный Земельным кодексом РФ механизм реализации прав граждан из числа многодетных на бесплатное приобретение земельного участка. Например, при ведении механизма "долгосрочная аренда - последующее приобретение в собственность" в Республике Адыгея право на бесплатное приобретение земельного участка может быть реализовано лишь в том случае, если до этого было реализовано право граждан на предоставление в первоочередном порядке земельных участков на условиях аренды. 8. Вещные права на земельный участок. Несмотря на то что Земельный кодекс РФ прямо предусматривает приобретение земельных участков многодетными семьи на праве собственности, в субъектах Российской Федерации вводятся иные механизмы. Например, в Республике Адыгея земельный участок вначале предоставляется на условиях аренды на срок десять лет, а лишь затем по истечении срока аренды или при завершении строительства, вводе в эксплуатацию жилого дома и государственной регистрации права собственности на жилой дом в установленном федеральным законодательством порядке они могут быть приобретены бесплатно в собственность. В Московской области земельные участки бесплатно предоставляются членам многодетных семей в долевую собственность в равных долях, что не предусмотрено федеральными законодательными актами. 69 9. Документы, необходимые для постановки на учет в целях приобретения земельного участка. Анализ актов субъектов Российской Федерации свидетельствует о различных подходах к данному вопросу - от минимального набора документов (паспорт, свидетельство о рождении) до максимально широкого. В настоящее время российское законодательство не содержит действенных гарантий поддержания достойного уровня жизнеобеспечения лиц, воспитывающих детей. В законодательстве о социальном обеспечении доминирует публичный интерес государства, выражающийся в преобладании мер, стимулирующих принятие решения о рождении ребенка. Однако меры, поддерживающие благосостояние семей с детьми, в том числе многодетных, недостаточно развиты. Следствием такой политики становится отказ семьи от выполнения воспитательной функции, увеличение социального сиротства. В то же время не прекращается критика предоставления помощи многодетным семьям. Так, Ю. Латынина, доказывая (на примере Англии) вред всеобщего избирательного права, считает несправедливым, когда у полноценной семьи, которая зарабатывает себе на квартиру, платит за учебу ребенка (и потому имеет одного, максимум двоих детей), взимают существенные налоги и направляют их, например, наркоманке с пятью детьми. В итоге такие условные наркоманки голосуют за потакающих им политиков, которые, в свою очередь, заинтересованы в увеличении избирателей из числа не желающих работать паразитов, зависящих от помощи государства. Не секрет, что подобная позиция в отношении поддержки многодетных семей не редкость, хотя связывается не столько с избирательным правом, сколько с убеждением в неоптимальном расходовании средств налогоплательщиков. Пять детей наркоманки - это пять граждан государства, за которых оно несет ответственность, в данном случае - повышенную. Если их мать, будучи больной, раз за разом рожает детей, это не является тайной для окружающих и дает основания для принятия профилактических мер, в частности для ее обязательного лечения до или после 70 рождения первого ребенка. То обстоятельство, что подобная женщина становится многодетной, свидетельствует о безразличии общества, о попустительстве и вине государства. Возникает вопрос: что с ней делать? Насильственно стерилизовать до или после рождения первого ребенка? Лишать родительских прав? Отказывать в социальном обеспечении? Привлекать к уголовной ответственности? Это проблема не пятерых, а сотен тысяч (если не больше) детей наркоманов и алкоголиков, причем отнюдь не только многодетных. Безусловно, она требует решения, но не путем ограничения социального обеспечения детей "недостойных" родителей. Что касается налогов и финансов, помещение детей подобных родителей на полное государственное обеспечение требует значительно больших средств. Но нередко агрессивные высказывания относятся к любым многодетным семьям, которые в силу разных причин, в том числе и из-за отсутствия поддержки государства, не в состоянии самостоятельно удовлетворить жизненно важные потребности детей. Та же Ю. Латынина, говоря о стратегии выживания высокоорганизованных живых организмов, отмечает, что успешной является не та особь, которая рожает как можно больше потомства, а та, которая может свое потомство прокормить. "Увы, современные системы социального обеспечения нарушают этот фундаментальный закон: биологическое преимущество имеет именно та особь, которая рожает больше, чем может прокормить. Потому что государство приходит ей на помощь, отбирая ресурсы у тех, кто способен сам воспитать свое потомство, и снижая, соответственно, его численность". Ю. Латынина (и не только она) настаивает, по существу, на отказе малообеспеченных граждан от рождения детей. Если иметь в виду российскую действительность, уместно привести слова В.В. Путина из его Послания Федеральному Собранию РФ 2006 г., которые актуальны и сегодня: "Что мешает молодой семье, женщине принять... решение, особенно если речь идет о втором или третьем ребенке?.. Это низкие доходы, отсутствие нормальных жилищных условий. Это сомнение в собственных возможностях обеспечить будущему ребенку достойный уровень 71 медицинских услуг, качественное образование, а иногда и сомнение, что греха таить, просто в том, сможет ли она его прокормить. Женщина при планировании ребенка вынуждена выбирать: либо родить, но лишиться работы, либо отказаться от рождения ребенка. Это очень тяжелый выбор". Как пишет А.И. Антонов, "если мы всерьез хотим ликвидировать депопуляцию, то давно пора перейти от калькуляций и манипуляций с мизерными денежными пособиями на детей, от страха перед "бумом" рождаемости "среди бомжей и цыган" - к планомерной и системной работе по выпрямлению искривленной нефтедолларами иерархии ценностных приоритетов государства. Дети дороже нефти, они вовсе не сырье, а драгоценный ресурс процветания страны". 1 Ни общество, ни государство не вправе игнорировать проблемы и трудности многодетных семей. 1 Антонов А.И. Многодетная семья в эру депопуляции (результаты всероссийского исследования многодетных матерей) // Демографические исследования. – 2009. – N 8. – C. 9.
|
Скачать 122.84 Kb.