управление гос и муниц собственностью. Монография под редакцией доктора экономических наук, профессора С. Е. Прокофьева, кандидата экономических наук, доцента
 Скачать 475.07 Kb.
|
|
Глава 4. ОСОБЕННОСТИ УПРАВЛЕНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫМИ РЕСУРСАМИ В РФ Земельные ресурсы, представляющие собой особый вид природных ресурсов, являются достоянием всего этноса, проживающего на соответствующей территории, и имеют повышенное значение для развития соответствующего публично-правового образования, что отмечается рядом авторов, в том числе Н.В. Комовым, Д.Б. Аратским, П.В. Кухтиным, В.В. Лобановым и др. Данное обстоятельство требует от органов власти публично-правового участия в процессе управления земельными ресурсами и регулирования земельных отношений. Проблема в управлении земельными ресурсами в Российской Федерации является актуальной, она до настоящего времени не нашла заключительного решения. Большое внимание уделяется нормативно-правовому обеспечению и ведению государственного земельного кадастра. К данным направлениям обращено много работ и исследований. В связи с этим требуется совершенствование теоретических и методических положений управления земельными ресурсами, позволяющих увеличить налогооблагаемую базу и сбор бюджетных доходов, привлечь инвестиции в развитие муниципальных образований и регионов, создать эффективную систему обеспечения прав, гарантий для субъектов земельных отношений. 4.1. Теоретические основы управления земельными ресурсами Земельные ресурсы - земли, которые находятся в границах территории государства, за исключением территориального моря <161>. -------------------------------- <161> Большой юридический словарь / В.Н. Додонов, В.Д. Ермаков, М.А. Крылова и др. Инфра-М, 2001. С. 185. Формирующаяся система управления земельными ресурсами страны учитывает правовые, политические, организационные, экономические, экологические и социальные условия страны. Управление земельными ресурсами - это целенаправленное воздействие государства и общества на земельные ресурсы путем использования объективных закономерностей и тенденций в использовании земельных ресурсов для обеспечения их эффективного функционирования. Целью управления земельными ресурсами является обеспечение потребностей государства и общества, таких как высокий уровень экономических, экологических и социальных условий жизни населения; эффективное развитие предпринимательской, общественной и иной деятельности; сохранение и восстановление свойств окружающей природной среды, в т.ч. земельных ресурсов; формирование экономически и социально обоснованной системы платежей за земельные участки <162>. -------------------------------- <162> Статья Седашкиной Татьяны Ивановны, канд. экон. наук, доцента кафедры государственного и муниципального управления, Гатиловой Евгении Валерьевны, студентки V курса экономического факультета, Мордовский государственный университет имени Н.П. Огарева, г. Саранск. В настоящее время широкими полномочиями в области земельных ресурсов наделена Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр). Объектом управления земельными ресурсами является весь земельный фонд РФ, административно-территориальные единицы, земельные участки. Субъекты управления земельными ресурсами: - представительные органы РФ; - государственные исполнительные органы; - исполнительные органы муниципальных образований <163>. -------------------------------- <163> Кухтин П.В. Управление земельными ресурсами: Учеб. пособие / П.В. Кухтин [и др.]. СПб.: Питер, 2005. 384 с. (серия "Учебное пособие"). Основные задачи государственного управления земельными ресурсами: наделение органов управления политическими и организационно-регламентирующими функциями, обеспечивающими эффективное развитие общества; обеспечение взаимосогласованности решений органов государственного управления на всех административно-территориальных уровнях (по вертикали и горизонтали); регулирование государственными актами финансовой и природоохранной деятельности субъектов земельных отношений; обеспечение социально-правовой защиты субъектов земельных отношений; формирование благоприятных условий для предпринимательства и прогрессивного развития общества; улучшение использования и охраны земельных ресурсов; создание правовых, экономических и организационных предпосылок для различных форм хозяйствования на земле. Рассмотрим состав земельного фонда в РФ. В статье 7 Земельного кодекса РФ "Состав земель в Российской Федерации" указано: 1. Земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на следующие категории: 1) земли сельскохозяйственного назначения - территории, используемые в первую очередь для нужд сельского хозяйства; 2) земли населенных пунктов - территории, находящиеся в пределах черты (границы) населенных пунктов, а также земля, переданная в ведение администрации; 3) земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения; 4) земли особо охраняемых территорий и объектов - территории с особо охраняемыми природными объектами и комплексами, которые имеют природоохранное, научное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение; 5) земли лесного фонда - территории, покрытые лесной растительностью и не покрытые, но предназначенные для ее восстановления; 6) земли водного фонда - территории, занятые водоемами, ледниками, болотами (за исключением тундровой и лесотундровой зон), гидротехническими и другими водохозяйственными сооружениями, а также земли, выделяемые под полосы отвода водоемов, магистральных каналов и коллекторов; 7) земли запаса - земли, не предоставляемые юридическим и физическим лицам в собственность, владение, пользование или аренду, а также земли, право собственности, владения и пользования которыми прекращено в соответствии с действующим законодательством. К основным методам управления земельными ресурсами относятся государственный земельный кадастр, землеустройство, мониторинг земель, земельный контроль и др. Функции управления земельными ресурсами - это основные направления управленческой деятельности в сфере охраны и использования земельного фонда РФ. Государство определяет и конкретизирует эти функции в соответствующих правовых нормах. Для более подробного рассмотрения функций управления земельными ресурсами требуется разграничить их, выделив наиболее общие и значимые. К таким можно отнести: - предоставление земель физическим и юридическим лицам для хозяйственного и иного использования; - планирование рационального использования и охраны земельных ресурсов; - организацию и проведение землеустройства и государственного кадастра объектов недвижимости, а также мониторинга земель; - государственный контроль за использованием и охраной земель; - фискальную деятельность, связанную с использованием земель; - участие в разрешении споров; - охрану права собственности на землю и права землепользования; - правовое обеспечение рационального использования и охраны земель <164>. -------------------------------- <164> Улюкаев В.Х., Чуркин В.Э., Нахратов В.В., Литвинов Д.В. Земельное право. 2010. Управление земельными ресурсами проводится на федеральном уровне, уровне субъектов РФ и на уровне муниципальных образований. Управление земельными ресурсами бывает двух видов: 1) прямым (связано с созданием конкретных форм и условий землепользования и носит дискретный характер); 2) опосредованным (создает пределы в использовании земли путем создания нормативно-правовой базы и осуществляется постоянно). Управление обращено на повышение эффективности использования земельных ресурсов, вовлечение земельных участков в гражданский оборот на основе: 1) возможности оперативной государственной регистрации прав на земельный участок; 2) формирования объекта недвижимости, определения его правового статуса; 3) разработки и утверждения системы законодательных и нормативных актов об установлении (определении) сервитутов, ограничений и обременении, целевом назначении земельного участка; 4) наличия земельно-информационной системы, основанной на данных государственного земельного кадастра; 5) создания и развития инфраструктуры рынка оборота земельных участков или прав на земельные участки, включающего специализированные кредитные учреждения, риелторов, институт оценки и др.; 6) определения порядка ценообразования на земельные участки (права на них), передаваемые в гражданский оборот; 7) определения нормативов землепользования (участков, передаваемых в соответствии с целевым назначением под социальные и другие объекты, а также в рамках реализации городских заказов и программ); 8) сверхнормативных участков, передаваемых за дополнительную плату, и т.п.; 9) проведения кадастровой оценки земель <165>. -------------------------------- <165> Левов Александр Алексеевич, Семкина Ольга Сергеевна, Кухтин Петр Викторович. Управление земельными ресурсами: Учебное пособие. 2-е изд. Право муниципальной собственности на землю установлено в 1990 году. Муниципальная собственность на землю - это собственность муниципальных образований. В Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", принятом 12 августа 1995 года, говорится, что финансово-экономическую основу местного самоуправления составляет муниципальная собственность, в состав которой входят муниципальные земли [ст. 28, 29]. Объектами права муниципальной собственности на землю являются земельные участки в границах муниципальных образований, отнесенных к муниципальной собственности на основании законодательных актов. Т.е. в муниципальной собственности находятся все земли в пределах черты города (поселения), за исключением земель, находящихся в государственной собственности и переданных в частную собственность, также земельные участки за чертой города, переданные в муниципальную собственность органами государственной власти субъектов Российской Федерации. В собственность муниципальных образований могут дополнительно безвозмездно передаваться земли, находящиеся в государственной собственности. Субъектами права муниципальной собственности на землю являются городские, районные, поселковые и другие муниципальные образования, в лице органов местного самоуправления, наделенные в соответствии с уставом муниципального образования собственной компетенцией в решении вопросов владения, пользования и распоряжения землями, находящимися в муниципальной собственности. Система экономических регуляторов управления земельными ресурсами включает: - земельный налог; - арендную плату за землю; - рыночную цену земли; - залоговую цену земли; - компенсационные платежи при изъятии земель; - компенсационные выплаты при консервации земель; - платежи за повышение качества земли; - штрафные платежи за экологический ущерб; - налоговое обложение при гражданском земельном обороте; - плату за право аренды и др. <166>. -------------------------------- <166> Статья Седашкиной Татьяны Ивановны, канд. экон. наук, доцента кафедры государственного и муниципального управления, Гатиловой Евгении Валерьевны, студентки V курса экономического факультета, Мордовский государственный университет имени Н.П. Огарева, г. Саранск. Виды собственности на землю: государственная собственность на землю - земельные участки, находящиеся в собственности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Управление и распоряжение землями, находящимися в государственной собственности, осуществляются органами исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации; собственность на землю муниципальная - земельные участки, принадлежащие на праве собственности муниципальным образованиям. Управление и распоряжение землями муниципальной собственности осуществляются органами местного самоуправления; собственность на землю общая долевая - общая собственность на землю двух или нескольких лиц с определением доли каждого из них; собственность на землю общая совместная - общая собственность на землю без определения долей каждого из собственников; собственность на землю субъекта Российской Федерации - земли, принадлежащие на праве собственности субъекту Российской Федерации; собственность на землю федеральная - земли, принадлежащие на праве собственности Российской Федерации; собственность на землю частная - право юридических лиц, граждан и их объединений владеть, пользоваться и распоряжаться принадлежащими им земельными участками <167>. -------------------------------- <167> Материал из Википедии - свободной энциклопедии. Планирование и организация рационального использования земель и их охраны. Планирование и организация рационального использования земель и их охраны проводятся в целях совершенствования распределения земель в соответствии с перспективами развития экономики, улучшения организации территорий и определения иных направлений рационального использования земель и их охраны в Российской Федерации, субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях. Планирование и организация рационального использования земель и их охраны включают в себя следующие основные виды работ: разработка предложений о рациональном использовании земель и об их охране; природно-сельскохозяйственное районирование земель; определение земель, в границах которых гражданам и юридическим лицам могут быть предоставлены земельные участки; определение земель, которые могут быть включены в специальные земельные фонды; определение земель, отнесенных к категориям и видам, установленным законодательством Российской Федерации. Планирование и организация рационального использования земель и их охраны в городских и сельских поселениях проводятся в соответствии с градостроительной документацией <168>. -------------------------------- <168> Земельное право. Статья 14. 4.2. Нормативно-правовая база Кроме Земельного кодекса РФ к действующим федеральным законам относятся Федеральные законы от 24 июля 2002 года N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения", от 18 июня 2001 года N 78-ФЗ "О землеустройстве", от 10 января 1996 года N 4-ФЗ "О мелиорации земель" и другие. В развитие указанных Федеральных законов принято большое количество подзаконных нормативных правовых актов. Наиболее важным следует назвать Постановления Правительства РФ от 15 ноября 2006 года N 689 "О государственном земельном контроле", от 28 ноября 2002 года N 846 "Об утверждении Положения об осуществлении государственного мониторинга земель" и другие. На региональном уровне действует более ста законов, принятых в федеральное законодательство и преимущественно регулирующих отдельные аспекты оборота земель сельскохозяйственного назначения. Главным правовым актом, регулирующим земельные отношения, является Конституция РФ 1993 года, в которой в ст. 9 и 36 закреплены все формы права собственности на землю: частную, государственную, муниципальную и иные формы. Государственную и муниципальную также называют публичной собственностью. В соответствии с Конституцией РФ Гражданский кодекс РФ (ГК РФ) законодательно закрепил указанные формы собственности и других прав на землю в главе 17, которая вступила в силу с принятием Земельного кодекса РФ. Право на земельный участок возникает по основаниям, предусмотренным Гражданским кодексом РФ, Земельным кодексом РФ и федеральными законами. Для регулирования земельных отношений были приняты следующие федеральные законы: Градостроительный кодекс РФ; Земельный кодекс РФ; Налоговый кодекс РФ; Жилищный кодекс РФ; Федеральный закон от 29.12.2004 N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации"; Федеральный закон от 25.10.2001 N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации"; Федеральный закон от 24.07.2002 N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения"; Федеральный закон от 11.06.2003 N 74-ФЗ "О крестьянском (фермерском) хозяйстве"; Федеральный закон от 15.04.1998 N 66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан"; Федеральный закон от 02.01.2000 N 28-ФЗ "О государственном земельном кадастре"; Федеральный закон от 21.12.2001 N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества"; Федеральный закон от 07.07.2003 N 112-ФЗ "О личном подсобном хозяйстве"; Федеральный закон от 29.12.2004 "О введении в действие Жилищного кодекса"; Федеральный закон от 21.07.1997 N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним"; Федеральный закон от 08.02.1998 N 14-ФЗ "Об обществах с ограниченной ответственностью"; Федеральный закон от 26.12.1995 N 208-ФЗ "Об акционерных обществах"; Федеральный закон от 08.12.1995 N 193-ФЗ "О сельскохозяйственной кооперации"; Федеральный закон от 18.06.2001 N 78-ФЗ "О землеустройстве". По состоянию на 1 февраля 2007 года в сфере земельных отношений действуют следующие законы области: от 07.06.1996 N 23/96-ОЗ "О регулировании земельных отношений в области"; от 12.06.2004 N 75/2004-ОЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения на территории области"; от 05.12.2002 N 142/2002-ОЗ "О плате за земельные участки, предоставляемые в собственность для ведения садоводства, огородничества и дачного хозяйства на территории области"; от 17.06.2003 N 63 "О предельных размерах земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность на территории области". 4.3. Пути совершенствования управления земельными ресурсами РФ Стратегической целью государственной политики в данной сфере определено обеспечение условий для эффективного использования земли и иной недвижимости и развития рынка земли и иной недвижимости как одного из ключевых условий устойчивого экономического развития Российской Федерации и повышения благосостояния ее граждан. Основными результатами должны стать: повышение доходов бюджетов всех уровней, сохранение природных свойств и качеств земель в процессе их использования, создание условий для развития реального сектора национальной экономики, формирование полноценного рынка земли и недвижимости, реализация конституционных прав и гарантий граждан и их объединений на землю. Для достижения стратегической цели государственная земельная политика на сегодня сосредоточивается на следующих основных направлениях: реформирование правоотношений на землю и иную недвижимость; совершенствование государственного управления земельными ресурсами и регулирования земельных отношений; реформирование системы платежей за землю; институциональное обеспечение государственной земельной политики. Остаются актуальными вопросы совершенствования порядка предоставления земельных участков, улучшения информационного обеспечения органов власти и заинтересованных лиц, завершения разработки документов территориального планирования и градостроительного зонирования, оптимизации механизма торгов, создания эффективной системы управления земельными ресурсами, совершенствования нормативно-правовой базы мониторинга земель, землеустройства и кадастра недвижимости, повышения эффективности надзора (контроля) за использованием и охраной земель. Не менее актуальными являются вопросы формирования полноценного рынка земли, консолидации земель у эффективно хозяйствующих субъектов и в фондах перераспределения, в том числе через решение проблемы изъятия неиспользуемых или используемых не по целевому назначению земельных участков. По-прежнему не урегулированы проблемы, связанные с установлением и изменением видов разрешенного использования земельных участков, вопросы системного формирования нормативно-правовой базы в области охраны земель и стимулирования рационального использования земельных участков. Активная позиция органов государственной власти, эффективное использование уже имеющихся административных и финансовых ресурсов гарантируют успешное завершение земельной реформы и появление эффективных собственников земельных участков, которые обеспечат соблюдение базовых принципов земельного законодательства Российской Федерации. Исходя из вышеперечисленного можно: - обеспечить совершенствование взаимодействия между федеральными органами исполнительной власти в части координации управления земельными ресурсами; - принять меры по созданию единого информационного ресурса используемых и свободных земельных участков для обеспечения доступа физических и юридических лиц к указанной информации; - ускорить разработку проекта федерального закона, предусматривающего внесение изменений в Федеральный закон "О землеустройстве" в части, касающейся признания за землеустроительной документацией значения проекта планировки для сельских территорий, определяющего в том числе разрешенное использование земельных участков, предназначенных для ведения сельского хозяйства; - рассмотреть возможность разработки мер, направленных на проведение комплексных мелиоративных мероприятий на невостребованных, необрабатываемых земельных участках сельскохозяйственного назначения, покрытых кустарником, мелколесьем с целью вовлечения таких земель в сельскохозяйственное производство <169>. -------------------------------- <169> Совет при Председателе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по вопросам агропромышленного комплекса и природопользования. Решение Совета при Председателе Совета Федерации по вопросам агропромышленного комплекса и природопользования (по вопросу "Земельная реформа в Российской Федерации: проблемы и перспективы", 22.11.2012). Часть 5. УПРАВЛЕНИЕ ПРИРОДНЫМИ РЕСУРСАМИ |