управление гос и муниц собственностью. Монография под редакцией доктора экономических наук, профессора С. Е. Прокофьева, кандидата экономических наук, доцента
 Скачать 475.07 Kb.
|
|
Глава 3. ОСОБЕННОСТИ УПРАВЛЕНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫМИ РЕСУРСАМИ Земельные ресурсы - главное национальное богатство страны, важнейшая часть окружающей природной среды. Их рациональное использование должно осуществляться на основе научного предвидения экономического развития страны, возможных изменений потребностей отраслей хозяйства в земле и экологических последствий их развития. Отсюда осуществление постоянного планирования, прогнозирование использования земельного фонда и проведение землеустройства на совершенной законодательной основе, новейшей нормативно-правовой базе любых земельных преобразований являются объективной необходимостью <145>. -------------------------------- <145> Аверьянова Н.Н. Объекты земельных имущественных отношений // Нотариус. 2009. N 1. Земельное законодательство Российской Федерации имеет конкретную цель: повышение эффективности использования земли, создание условий для увеличения производительной способности земли, превращение ее в основной рычаг развития экономики. Законодательство о земле должно постоянно развиваться и дополняться исходя из решаемых и возникающих задач развития отраслей хозяйства. Между тем на сегодня наблюдается правовой вакуум в регулировании земельных отношений в центре и на местах, развивается стихийное нормотворчество, допускаются разночтения и противоречия правовых норм, а также их произвольное толкование, а некоторые правовые вопросы не регулируются по десятку лет. Кроме того, действующее земельное законодательство нуждается в систематизации, так как внутри его встречаются противоречия, выпадают некоторые элементы, что снижает его эффективность и принижает землеустройство. В результате нормы земельного законодательства не полностью обеспечивают эффективное управление, рациональное использование и сохранность земельных ресурсов, прежде всего земель сельскохозяйственного назначения. 3.1. Объекты земельных отношений Современная система прав на земельные участки основывается на едином первичном праве - праве собственности. Право собственности подразделяется на три основные формы в зависимости от субъектов права - правообладателей. Выделяют государственную, муниципальную и частную собственность на земельные участки. При этом право собственности, и в особенности право частной собственности, носит ограниченный характер. В самом общем виде можно определить, что объектом земельных отношений является земля. Особенностью данного объекта является то, что земля - это не только вид природных ресурсов, но и объект, имеющий многоцелевое назначение: составная часть окружающей природной среды, природный ресурс, обладающий свойствами естественного плодородия, средство производства в сельском и лесном хозяйстве, пространственный базис в жилищном и промышленном строительстве, место расселения людей, территория государства в пределах его границ, недвижимое имущество и др. <146>. -------------------------------- <146> Окунев А.И. Земельные ресурсы и земельные отношения как особый объект правового регулирования // Правовые вопросы недвижимости. 2011. N 1. В ст. 6 Земельного кодекса Российской Федерации законодательно закреплены объекты земельных отношений. На наш взгляд, указанный перечень объектов земельных отношений нуждается в существенных дополнениях и корректировке. Прежде всего отметим тот факт, что Земельный кодекс Российской Федерации отделяет понятие "земля как природный объект и природный ресурс" от индивидуально выделенных из нее объектов, относящихся к недвижимому имуществу, - земельных участков, не конкретизируя принцип такого разграничения. В отечественной литературе, законодательстве и практике понятия "земля" и "земельный участок" зачастую употребляются как синонимы, т.е. не разделяются как самостоятельные объекты, хотя ст. 6 Земельного кодекса Российской Федерации разграничила эти два объекта земельных отношений. Таким образом, земля как природный объект и природный ресурс - это объект, больше других нуждающийся в государственной защите от неразумного использования. В этом качестве земля не может являться объектом собственности и, соответственно, исключена из оборота. Таким образом, было законодательно закреплено, что оборот земли может происходить только одним способом - посредством оборота прав на земельные участки, представляющие собой вполне определенные вещи, а не какое-то абстрактное понятие <147>. -------------------------------- <147> Новиков Д.В. Совершенствование экономического механизма организации рационального использования и охраны земельных ресурсов // Землеустройство, кадастр и мониторинг земель. 2012. N 12. Можно определить, что объектами земельных имущественных отношений могут выступать: - земельный участок, который должен быть сформирован в соответствии с законодательством о кадастровом учете объектов недвижимости, в результате которого он обретает индивидуальные характеристики, отделяющие его от других земельных участков; - земельная доля, которая вообще не представлена в перечне объектов земельных отношений, хотя ее собственник обладает правом пользования и распоряжения определенной долей земельного участка и, следовательно, является участником земельного правоотношения. Земельная доля не является индивидуально-определенной недвижимой вещью и представляет собой идеальную (не выделенную на местности в натуре) долю в праве общей долевой собственности на земельный участок. Эти объекты могут выступать объектами гражданских прав и имущественных отношений и участвовать в гражданском обороте, но с учетом того, что они являются составляющими всего земельного фонда, следовательно, их оборот должен осуществляться с учетом норм и принципов земельного законодательства. 3.2. Земельный участок как объект права. Возможности кадастрового учета Какое значение имеет термин "земля" в законодательстве? Юридического определения его нет. В Конституции Российской Федерации в ст. 9, говорится о земле как природном ресурсе. В ст. 36 Конституции Российской Федерации (ч. 1, 2) термин "земля" используется для обозначения объекта права собственности. В ч. 3 этой статьи данный термин использован для обозначения предмета правового регулирования земельного законодательства. В Гражданском кодексе Российской Федерации (далее - ГК) говорится и о земле (п. 3 ст. 129, п. 1 ст. 130, п. 2 ст. 214), и о земельном участке (п. 1 ст. 279 и др.). В ЗК, например в пп. 1 п. 1 ст. 1, ст. 6 и других, говорится о земле, в ст. 6 и других - о земельном участке, в ст. 7, 8, 12 и других - о землях. Понятия "земля", "земельный участок" связаны с понятием недвижимости. Земельный участок - это не только природный объект и природный ресурс, но и недвижимость. Исключение почв из понятия земельного участка привело к тому, что ныне это определение не соответствует реально существующему определению земельного участка как объекта права собственности. Так, согласно п. 2 ст. 261 ГК, если иное не установлено законом, право собственности на земельный участок распространяется на находящийся в границах этого участка поверхностный (почвенный) слой. Как предусматривает ст. 1181 ГК, при наследовании земельного участка или права пожизненного наследуемого владения земельным участком по наследству переходит также находящийся в границах этого земельного участка поверхностный (почвенный) слой <148>. -------------------------------- <148> Новиков Д.В. Совершенствование экономического механизма организации рационального использования и охраны земельных ресурсов // Землеустройство, кадастр и мониторинг земель. 2012. N 12. В содержании понятия земельного участка указан только один из признаков, с помощью которого осуществляется его индивидуализация как объекта прав на землю, - определение границ участка, причем якобы этот признак является главным. Согласно п. 7 ст. 38 Федерального закона "О государственном кадастре недвижимости" местоположение границ земельного участка устанавливается посредством определения координат характерных точек таких границ, то есть точек изменения описания границ земельного участка и деления их на части. Это означает, что границы земельного участка устанавливаются посредством определения географических координат основных (угловых) точек его границ. Статья 7 этого Закона относит к числу уникальных характеристик земельного участка описание местоположения границ участка, его площадь и др. Дополнительными сведениями считается адрес объекта недвижимости. С нашей точки зрения, указание в определении земельного участка границ участка как основного индивидуализирующего признака недвижимости не имеет достаточного обоснования. Географические координаты границ участка могут представлять интерес только для геодезистов, но не для собственника, продавца или покупателя участка. Главным таким признаком является местоположение земельного участка, его адрес. Ограниченность земли в пространстве как юридически значимая ее характеристика определяет исключительную важность местоположения участка. Именно это обстоятельство обусловливает привлекательность земельного участка как объекта права собственности, его рыночную стоимость. Поэтому кадастровый учет, государственная регистрация прав осуществляются по месту нахождения объекта недвижимости (ст. 18 Федерального закона "О государственном кадастре недвижимости"; п. 4 ст. 2 Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним"). Следующим по своему значению моментом, определяющим стоимость участка, является его площадь. Что касается границ земельного участка, то значение этого признака состоит главным образом в том, что установление границ участка связано с возможностью возникновения земельных споров. Статья 130 ГК рассматривает земельный участок как недвижимую вещь (недвижимое имущество, недвижимость). Главный признак вещей заключается в их способности удовлетворять потребности людей, их телесность и доступность для обладания. Определение понятия "вещь" ориентировано не на реальные свойства и признаки предмета. Основой его являются чисто прагматические соображения. Существующее юридическое понятие земельного участка не позволяет признать его вещью. В этом определении отсутствует главный признак вещи - указание на признак, отражающий характеристику земельного участка, связанную с удовлетворением потребностей людей. Земную наружную сторону нельзя использовать как средство производства в сельском и лесном хозяйстве, поскольку в определении земельного участка нет упоминания о почве. Земную наружную сторону нельзя также использовать как пространственный территориальный базис для строительства зданий, строений и сооружений, поскольку для этого нужно вторгнуться под земную поверхность. Земельный участок как поверхность можно использовать главным образом только для передвижения людей <149>. -------------------------------- <149> Хотько А.В. Экономический, экологический и социально-нравственный аспекты в понимании ценности земли // Экологическое право. 2012. N 6. Следует отметить еще одно обстоятельство, касающееся соотношения понятий "земля" и "недвижимость". В п. 1 ст. 130 ГК использован термин "земля" для того, чтобы определить критерий признания зданий и сооружений недвижимостью - наличие прочной связи с землей. Термин "земля" обозначает в данном случае землю как объект природы. Прочная связь должна существовать между зданиями, сооружениями и землей. Основой определения понятия "недвижимость" является возможность использования земли в качестве пространственного территориального базиса. Использование данного термина в контексте п. 1 ст. 130 ГК представляется неоправданным, оно неприменимо в полной мере к значительной части территории нашей страны, представляющей собой районы многолетней мерзлоты. Вечная мерзлота - это верхняя часть земной коры, температура которой долгое время (от 2 - 3 лет до тысячелетий) не поднимается выше 0 град. C. Под верхним слоем почвы находится мерзлый грунт, который никогда не оттаивает. В зоне многолетней мерзлоты грунтовые воды находятся в виде льда, и содержание льда в промерзлых породах варьируется от нескольких процентов до 90 процентов. Причем на равнинах подземный лед нередко становится главной горной породой, а глубина таких пород иногда превышает 1000 м. 65% территории России - районы многолетней мерзлоты. В зонах вечной мерзлоты летом оттаивает верхний слой почвы, что приводит к уменьшению прочности многолетнемерзлых пород. Следствием этого являются разрушения автомобильных дорог, трубопроводов, зданий и сооружений. Поэтому в некоторых местах действовал запрет на сооружение объектов капитального строительства. О какой прочной связи с землей может идти речь в таких случаях, если земли просто не существует, а вместо нее лежит лед? <150> -------------------------------- <150> Гречихин В.Н., Нужный А.И. Совершенствование земельного законодательства и управления земельными ресурсами // Землеустройство, кадастр и мониторинг земель. 2012. N 4. Для определения недвижимости можно было бы использовать термин "грунты". Так, п. 13 ст. 2 Федерального закона "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений" содержит определение термина "основание здания или сооружения". Это массив грунта, воспринимающий нагрузки и воздействия от здания или сооружения и передающий на здание или сооружение воздействия от природных и техногенных процессов, происходящих в массиве грунта. Можно было бы использовать термин "земельный участок" и говорить о наличии прочной связи с земельным участком, хотя и это было бы не совсем точным. Резюмируя изложенное, основой юридического понятия "земельный участок" следовало бы признать в определенной степени существующую реальность, отразив в праве те характеристики этого понятия, которые являются принципиально значимыми для правового регулирования. Во-первых, земельный участок - это часть суши в отличие от водного пространства. Во-вторых, в содержание этого понятия нужно включить почвы - природный объект, органически связанный с землей (сушей). В-третьих, без почвы немыслимо представить себе леса, древесно-кустарниковую растительность, многолетние насаждения и иную растительность. В-четвертых, нужно указать признак, связанный с признанием земельного участка как недвижимости. В качестве такового нужно указать на возможность признания земельного участка объектом права собственности и иных прав на землю. Земельным участком следует считать часть суши, включая почвы, леса, древесно-кустарниковую растительность, многолетние насаждения и иную растительность, которая может быть признана объектом права собственности и иных прав на землю <151>. -------------------------------- <151> Желясков А.Л., Денисова Н.С. О необходимости разработки землеустроительной документации на землях сельскохозяйственного назначения // Землеустройство, кадастр и мониторинг земель. 2011. N 10. С. 28 - 33. Нельзя признать обоснованной попытку определения понятия земельного участка в Концепции развития гражданского законодательства Российской Федерации. В Концепции предлагается сформулировать понятие земельного участка как объекта права собственности, определив его как участок поверхности земли, границы которого описаны и удостоверены в установленном порядке, прошедший государственный кадастровый учет (п. 3.6.1 Концепции). Недостатки такого определения, во-первых, обоснованы теми аргументами, которые высказаны выше. Во-вторых, одновременное упоминание о границах участка и его кадастровом учете неубедительно, поскольку границы участка устанавливаются при проведении кадастрового учета. Единственный правильный признак в предлагаемом определении - это указание на то, что земельный участок - объект права собственности. Однако, указав этот момент, следовало бы отметить и то, что земельный участок является объектом и иных прав на землю. 3.3. Классификация земельных участков Классификация земельных участков осуществляется по различным основаниям. Так, они могут классифицироваться в зависимости от классификации земель. Земли же разграничиваются по двум признакам: целевому назначению и в зависимости от уровня субъекта собственности. В зависимости от целевого назначения все земли разделены на целевые категории. Согласно ст. 7 ЗК они подразделяются на следующие категории: земли сельскохозяйственного назначения; земли поселений; земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения; земли особо охраняемых территорий и объектов; земли лесного фонда; земли водного фонда; земли запаса. В настоящее время, до разграничения государственной собственности на землю, перевод государственных земель из одной категории в другую за некоторым исключением осуществляется органами власти соответствующих субъектов Федерации. Перечисленные категории указываются: в актах уполномоченных органов (актах федеральных органов исполнительной власти, актах органов исполнительной власти субъектов Федерации и актах органов местного самоуправления) о предоставлении земельных участков; в договорах, предметом которых являются земельные участки; в документах государственного земельного кадастра; в документах о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним; в иных документах в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов Федерации <152>. -------------------------------- <152> Корнеев А.Л. Некоторые вопросы образования земельных участков // Экологическое право. 2012. N 5. Следует отметить, что в проекте ГК отсутствует подобная классификация. Очевидно, и в будущем эти вопросы будут входить в компетенцию земельного, а не гражданского законодательства. Вместе с тем в проекте выделяются особенности отдельных видов земельных участков. Так, в проекте выделяются земельные участки общего пользования, которые определяются как не закрытые для общего доступа земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности (п. 1 ст. 288 проекта). Это определение полностью совпадает с определением в ст. 262 действующего ГК. Вместе с тем в проекте указано, что полоса земли вдоль береговой линии водного объекта общего пользования (береговая полоса) предназначается для общего пользования (пункт 3 статьи 288). Граждане имеют право свободно пользоваться такой береговой полосой для передвижения и пребывания около водных объектов общего пользования. Наличие подобного правила обусловлено тем, что нередки случаи, когда в непосредственной близости от водоемов строятся коттеджи, собственники которых перегораживают доступ к воде. 3.4. Правовые основы регулирования управления земельными отношениями Под публичным управлением земельными ресурсами понимается деятельность органов публичной власти, направленная на обеспечение рационального использования и охраны земельных ресурсов. Поскольку этим же целям служит и правовое регулирование земельных отношений, возникает вопрос о соотношении этих понятий. Несомненно, что они тесно взаимосвязаны. И все же отождествлять их, очевидно, не следует, если речь идет об объемах и предметах этой деятельности. Нельзя не признать правомерной точку зрения на этот вопрос ряда видных ученых-правоведов России, согласно которой публичное регулирование земельных отношений следует понимать шире, чем деятельность государства по обеспечению рационального использования и охраны земель, так как оно включает в себя не только правоприменительный, но и правотворческий процесс. Следует также иметь в виду, что под правовым обеспечением рационального использования и охраны земель нельзя понимать лишь установление правил пользования землей, а также выявление правонарушений и применение к виновным лицам установленных законом мер наказания. В процессе управления земельным фондом государство оказывает также помощь и содействие субъектам земельных отношений в реализации их прав на землю (безвозмездное улучшение земель, агротехническое содействие, обеспечение земельно-кадастровой информацией и т.п.) <153>. -------------------------------- <153> Крассов О.И. Земельный участок - основа понятийного аппарата земельного права // Экологическое право. 2011. N 4. Таким образом, очевидно, что управление земельными ресурсами осуществляется государственными органами прежде всего посредством правового регулирования земельных отношений, включая правотворческую и правоприменительную деятельность, а также посредством осуществления социально-экономических мер воздействия на формирование земельных отношений. Было бы, однако, неправильно полагать, что эта деятельность осуществляется исключительно органами государственной власти. Определенная часть этой работы выполняется органами местного самоуправления и общественными организациями. Однако участие органов местного самоуправления в общей системе управления земельным фондом не меняет его государственного характера, так как деятельность этих органов осуществляется в пределах, установленных государством, под его руководством и при сохранении общих целей и задач этого мероприятия. Говоря о публичном управлении земельным фондом в современных условиях, нельзя не обратить внимания на одну особенность, связанную с ликвидацией монополии государственной собственности на землю и установлением иных форм права собственности на нее. В этих условиях значительно более резко, чем раньше, проявляется разграничение государственного управления по признакам: а) управление, когда государство выступает в роли собственника земли как недвижимого имущества; б) управление, когда государство выступает в роли органа власти, т.е. суверена, обладающего территориальным верховенством в отношении всех земель независимо от форм собственности. В первом случае это хозяйственное государственное управление, суть которого заключается в принятии решений по поводу сделок с землей (приватизация, передача в аренду и др.). Земля здесь выступает прежде всего как объект хозяйственной деятельности государства, осуществляемой через соответствующие государственные органы, оставаясь одновременно и объектом государственного управления <154>. -------------------------------- <154> Буров М.П. Совершенствование государственного управления социально-экономическим развитием страны и регионов // Землеустройство, кадастр и мониторинг земель. 2011. N 10. С. 6 - 16. Во втором случае земля выступает в качестве пространственного фактора для осуществления властных функций государства, т.е. территории, на которую распространяется государственная власть. Не следует, однако, чрезмерно разграничивать эти две стороны государственного управления земельным фондом. Они всегда являются составными частями одного и того же управленческого процесса, в котором та и другая стороны могут выступать одновременно и порознь, взаимно заменяться, усиливаться и ослабляться в зависимости от характера земельных отношений. Помимо публичного управления земельными ресурсами в обеспечении рационального использования и охраны земель существенную роль играет внутрихозяйственное управление ими, т.е. управление, осуществляемое конкретными субъектами права на землю: физическими и юридическими лицами, владеющими земельными участками на праве собственности, пользования или аренды. Общие полномочия органов управления земельными ресурсами определены ст. 9 - 11 ЗК РФ. 3.5. Пути совершенствования системы управления земельными ресурсами Для преодоления сложившейся ситуации необходимо системное обновление законодательства в сфере регулирования земельных отношений. Причем оно должно начинаться с Земельного кодекса РФ и опускаться до нормативных актов, принимаемых на уровне муниципальных образований. В основу обновления целесообразно положить концепцию современного земельного законодательства, которая должна быть разработана с учетом целей развития экономики страны. В этой связи важно вернуться к определению землеустройства, из-за неточности которого оно принижается, а служба, его осуществляющая, практически ликвидирована. Для восстановления значимости и роли землеустройства важно уточнить в Земельном кодексе РФ определение землеустройства, признав его государственным мероприятием, генерирующим показатели о количестве и качественном состоянии земель, а также о правовом положении земель, их распределении по категориям и формам собственности для целей разработки схем и проектов по прогнозированию, планированию использования земель и организации территорий землепользования хозяйств и предприятий различных организационных форм. С другой стороны, землеустройство решает свои специальные задачи, используя не только информацию смежных мероприятий, но и выполняет с определенной периодичностью работы по земельному кадастру (инвентаризация земель, дешифрование, обновление планово-картографической основы, составляет годовые отчеты об использовании земель и др.). Последние используются для обновления информационной базы кадастра недвижимости (качество земель и др.) и принятия управленческих решений <155>. -------------------------------- <155> Гречихин В.Н., Нужный А.И. Научные проблемы использования и охраны земель. Актуальные проблемы землеустройства, кадастров и охраны земель. М.: ГУЗ, 2010. С. 46 - 47. По аналогии с Градостроительным кодексом РФ важно в Земельном кодексе РФ перечислить все виды землеустроительной проектной документации, что устранит разночтения и создаст законодательную основу для финансирования проектной деятельности. Так, ст. 9, 10, 11 Земельного кодекса РФ к полномочиям Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления отнесена разработка и реализация соответственно федеральных, региональных и местных программ использования и охраны земель. Больше ни в одном законодательном акте не упоминаются указанные программы. В Федеральном законе от 18.06.2001 N 78-ФЗ "О землеустройстве" к полномочиям Российской Федерации отнесены разработка, согласование и реализация генеральной схемы землеустройства территории Российской Федерации. В Законе нет упоминания о программах и схемах землеустройства субъектов РФ и муниципальных районов. При такой записи в федеральных законах органы государственной власти и органы муниципальных самообразований не признают схемы землеустройства как проектную документацию, что является препятствием для финансирования разработки прогнозной и плановой документации по использованию земель. Министерства строительства регионов, в соответствии с Градостроительным кодексом РФ, в котором конкретно называется градостроительная проектная документация, выделяют средства на разработку схем территориального планирования. Качество последних заслуживает лучшего, так как при отсутствии схем землеустройства в их составе практически не разработанными остаются вопросы использования земель. Изложенное подтверждает также необходимость серьезной доработки Федерального закона "О землеустройстве". Виды землеустроительной проектной документации обязательно, по нашему мнению, должны быть научно обоснованы и законодательно установлены. Подтверждением этому может служить ситуация с межеванием земельных участков долевой собственности, выделяемых из общей долевой собственности. В Федеральном законе от 29.12.2010 N 435-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования оборота земель сельскохозяйственного назначения" определяется межевание земельных участков как важнейшая задача улучшения использования земель. Этим и другим Федеральным законом от 24.07.2007 N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" в качестве основы межевания называются проект межевания территории и проект межевания земельного участка. Однако ни в Земельном кодексе РФ, ни в Федеральном законе "О землеустройстве" не упоминаются такие виды проектной документации <156>. -------------------------------- <156> Русин А. Купля-продажа земельных участков юридическими лицами у публично-правовых образований, управляющих земельными ресурсами // Административное право. 2012. N 1. По существу межевание, под которым понимается заполнение форм межевого плана по геодезическим материалам и согласование со смежниками границ, является простейшей документацией, не позволяющей обеспечить рациональное использование земельных участков. В этой связи важно, как пример, сравнить основу для разработки межевого плана земельного участка в населенных пунктах и на землях сельскохозяйственного назначения. В населенных пунктах межевание осуществляется на основе градостроительной документации. На землях сельскохозяйственного назначения на сегодня никакой проектной документации нет. Следовательно, межевание будет и уже осуществляется с учетом границ сложившихся земельных участков или границ, которые будут показаны кадастровому инженеру на основе протоколов или иной документации, но не проектной. Это приведет к закреплению и законодательному оформлению негативных результатов земельной реформы 1992 - 1993 гг. "Массовая разработка проектов межевания может привести к созданию большого количества мелкоконтурных земельных участков, образованию недостатков землепользования - чересполосицы, вкрапливаний, дальноземелья и т.д.". Составление межевых планов на уже выделенные земельные участки из долевой собственности и не прошедшие регистрацию прав целесообразно осуществлять на основе не проекта межевания территории, а проекта перераспределения земель, представляющего разновидность документации по межхозяйственному землеустройству. К сожалению, и такой вид проектной документации не упоминается ни в одном законодательном акте. Из сказанного можно сделать вывод, что землеустройство как государственное мероприятие подменяется межеванием земельных участков. При таком "упрощенчестве" нельзя организовать рациональное использование главного национального богатства - земли. Конечно, границы, площадь и правообладатель, на что направлено межевание, важны. Но главное ведь - пользование землей, размещение на ней различных объектов, применение определенных технологий и эффективное взаимоувязанное использование средств производства, объектов и технологий. Этого самого главного в организации использования земли не решает межевание - простейшее действие по установлению границ участков на местности. Это подтверждается положением, которое сложилось с выделением земельных участков из долевой собственности и с использованием земель сельскохозяйственного назначения, переданных в результате земельной реформы в общую долевую собственность. А точнее, с правовым положением, использованием и налогообложением дорог, лесных полос, озер, болот и других непродуктивных угодий на землях сельскохозяйственного назначения <157>. -------------------------------- <157> Хотько О.А. Ограничения и обременения прав на земельные участки как элемент устойчивого использования земельных ресурсов // Юрист. 2012. N 19. В период земельной реформы основная часть пахотных земель колхозов была передана в долевую собственность, а на оставшейся части малопродуктивных земель формировался фонд перераспределения земель. В результате земли колхозов, находившиеся у них на праве постоянного (бессрочного) пользования, изменили правовое положение, и на сегодня пахотные земли используются гражданами и юридическими лицами на правах: общей долевой собственности, совместной долевой собственности, частной собственности, аренды. Другие земли (дороги, болота и т.д.) перешли в неразграниченную государственную собственность, распоряжение которой должны осуществлять муниципалитеты. На протяжении 20 лет пахотные угодья используются в отрыве от дорог, лесополос, которые являются принадлежностью земельных участков. Законодательство 90-х гг. "образовало" отделение пахотной земли от элементов, обслуживающих ее, а законодательство первого десятилетия XXI в. не исправляет сложившееся положение. Интересы эффективного использования государственных и муниципальных земель в данном случае могут быть обеспечены только на законодательной основе, которая на сегодня не определяет судьбу непродуктивных угодий на землях сельскохозяйственного назначения: передавать их в собственность дольщикам или разграничивать как государственную собственность, проводя их межевание. Ответа на это нет, хотя за этим фактом кроется безразличное отношение к народному достоянию, несмотря на имеющиеся органы государственного контроля за использованием земель. Актуальность решения судьбы непродуктивных угодий на землях общей долевой собственности усилил Федеральный закон от 29.12.2010 N 435-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования оборота земель сельскохозяйственного назначения", который предусматривает межевание невостребованных земельных долей для целей их выкупа или передачи в муниципальную собственность. Закон не отвечает на вопрос: в массив (участок) невостребованных долей включаются или не включаются дороги, лесополосы и другие непродуктивные угодья, ранее не входившие в долевую собственность? И далее Закон не отвечает на вопрос, какие площади подлежат выкупу: только пахотные угодья или пахотные с непродуктивными угодьями вместе? <158> -------------------------------- <158> Хотько О.А. Ограничения и обременения прав на земельные участки как элемент устойчивого использования земельных ресурсов // Юрист. 2012. N 19. Другой важнейшей проблемой остаются "взаимоотношения" государственного земельного кадастра и государственного кадастра недвижимости. Закон "О государственном кадастре недвижимости" определяет государственный кадастр недвижимости "...систематизированным сводом сведений об учтенном недвижимом имуществе, о территориальных зонах и зонах с особыми условиями использования территорий..." (п. 2 ст. 1). Одновременно с этим вышеуказанный Закон (п. 4 ст. 1) определяет, что "кадастровой деятельностью является выполнение... работ, в результате которых обеспечивается подготовка документов, содержащих необходимые для осуществления кадастрового учета сведения о таком недвижимом имуществе". Но Закон не раскрывает исполнителя и перечень работ, необходимых по землям сельскохозяйственного назначения для получения сведений в целях создания и ведения кадастра недвижимости. Перечень необходимых данных для осуществления кадастрового учета объектов недвижимости определен в ст. 7 вышеуказанного Закона. Однако "в этот перечень не включены показатели по качеству земельных участков в составе земель сельскохозяйственного назначения. Состав сведений, содержащихся в государственном кадастре недвижимости о земельных участках сельскохозяйственного назначения, недостаточен для информационного обеспечения как его хозяйственного использования, так и для системы управления земельными ресурсами на всех уровнях". Если важнейшие данные о земельных участках, такие как природные, агрономические, экологические, экономические и другие, отсутствуют в государственном кадастре недвижимости, то такой кадастр не будет использоваться государственными и местными органами управления основной частью земельного фонда страны, какой являются земли сельскохозяйственного назначения. Этот недостаток усиливается еще и тем, что кадастр недвижимости не содержит и показателей, получаемых от системы мониторинга земель и системы контроля за использованием земель, он также не отражает вопросов возможного перспективного использования земель <159>. -------------------------------- <159> Хотько О.А. Ограничения и обременения прав на земельные участки как элемент устойчивого использования земельных ресурсов // Юрист. 2012. N 19. Государственный кадастр недвижимости по своему составу сведений не может быть признан полноценной информационной базой для системы управления использованием земель сельскохозяйственного назначения. В связи с отменой Федерального закона от 02.01.2000 N 28-ФЗ "О государственном земельном кадастре" утрачен государственный земельный кадастр - тот вид кадастра, который является источником получения данных для прогнозирования, планирования использования земельных ресурсов, проектирования, внутрихозяйственной организации территории, оценки земель, в том числе и для передачи в государственный кадастр недвижимости данных о границах, площадях и правовом положении земельных участков. Земельный кадастр может получить значительное развитие только в том случае, если землеустройству будет придан статус государственного мероприятия, если законодательно крупные собственники земли (государственные и муниципальные органы) будут обязаны за средства бюджетов ежегодно производить учет земель, каждые 5 - 10 лет почвенные, геоботанические и другие специальные обследования. Все это определяет необходимость законодательного определения "судьбы" государственного земельного кадастра, определения его содержания. При решении названного вопроса возникает другой: какими силами в течение двух-трех лет может быть выполнена необходимая перед межеванием инвентаризация земель (полевая корректировка планово-картографического материала, вычисление площадей, проверка правового режима и др.), а также выявление невостребованных земельных долей? Если выполнять межевание без инвентаризации земель, без проектов перераспределения земель, обеспечивающих консолидацию земельных участков, без проектов землеустройства и правового обеспечения использования миллионов гектаров земель, участвующих в различных секторах производства, значит, законодательно закреплять имеющиеся недостатки в сложившихся землепользованиях. Частный сектор, осуществляющий межевание земельных участков в границах городов и населенных пунктов, не способен выполнять серьезные землеустроительные работы. Поэтому "необходимо восстановить на региональном уровне государственные (государственно-частные) проектно-изыскательские организации по землеустройству и использованию земельных ресурсов (земпроекты-гипроземы), создать Государственный научно-исследовательский институт земельных ресурсов и современных землеустроительных технологий" <160>. -------------------------------- <160> Хотько О.А. Ограничения и обременения прав на земельные участки как элемент устойчивого использования земельных ресурсов // Юрист. 2012. N 19. Причины поднятых вопросов порождены отсутствием и несовершенством действующего земельного законодательства, неспособностью постоянно реформируемых органов государственной власти и органов муниципальной власти выполнять передаваемые им функции, отсутствием в стране единого центра по управлению земельными ресурсами, ликвидацией Государственного научно-исследовательского института земельных ресурсов и системы проектно-изыскательских институтов. Общие выводы по главе Объективный процесс развития общества, его экономики определяет необходимость четкой концепции использования земельных ресурсов страны и земельного законодательства, направленного на достижение поставленных целей. Анализ существующей структуры управления показывает, что функции управления земельными ресурсами в РФ поделены между большим количеством правительственных организаций, министерств, федеральных служб и агентств. Это существенно препятствует определению общей земельной политики, не способствует развитию нормального процесса законотворчества. Кроме того, наблюдается борьба ведомств по доказательству своей важности в области управления земельными ресурсами. По мере развития нашего общества роль земельных отношений возрастает, а отсутствие в стране единого органа, регулирующего земельные отношения, организацию использования и охрану земель, ощущается во все большей степени. В большинстве стран мира существует, как правило, один правительственный орган, который несет полную ответственность за управление земельными ресурсами. Только один орган управления может занимать беспристрастную и сбалансированную позицию на основе учета интересов государства, всех отраслей хозяйства. Создание в стране единого центрального органа, наделенного функциями формирования и осуществления единой государственной политики в области использования земельных ресурсов, обеспечит развитие земельных отношений и обновление земельного законодательства. Именно такой центр может быть инициатором и автором концепции использования земельного фонда на длительную перспективу, разработчиком программ комплексного использования земельных ресурсов в составе генеральных схем развития и размещения производительных сил РФ, развития систем расселения на территории Российской Федерации и др. С воссозданием центрального органа по управлению земельными ресурсами связаны надежды на возрождение землеустроительной службы в стране. Сегодня Российская Федерация почти единственная в мире страна, располагающая уникальным по размеру земельным пространством, не имеет землеустроительной службы. Практика показывает, что везде и всегда вопросы функционирования и использования земли находятся в сфере приоритетных государственных интересов. Так, в США действует Федеральное бюро по землеустройству, в странах ЕС землеустройство осуществляется на основании директив на базе национальных, региональных и местных планов, программ и проектов. В ряде стран управление использованием земель осуществляется под руководством вторых лиц государства. В таких странах, как Монголия, Болгария и даже Украина, сохранились и действуют центральные государственные органы по управлению земельными ресурсами, а также проектные институты по землеустройству. Все это подтверждает, что земля - это важная составляющая экономического потенциала любой страны и ее использование организуется в интересах государства и его народа. В этом плане представляется рациональным предложение профессора П.Ф. Лойко: "Федеральным органом исполнительной власти в сфере земельных дел объективно может стать Министерство регионального развития Российской Федерации, которому, наряду с его нынешними полномочиями, следует передать дополнительно блок полномочий по землепользованию, преобразовав его в Министерство земельных дел и регионального развития Российской Федерации (Минземрегионы России)". |