управление гос и муниц собственностью. Монография под редакцией доктора экономических наук, профессора С. Е. Прокофьева, кандидата экономических наук, доцента
 Скачать 475.07 Kb.
|
|
Глава 1. МУНИЦИПАЛЬНАЯ СОБСТВЕННОСТЬ: ПОНЯТИЕ, СОСТАВ, ПОРЯДОК ФОРМИРОВАНИЯ И РАЗРАБОТКА ЭФФЕКТИВНЫХ МЕХАНИЗМОВ УПРАВЛЕНИЯ Проблема разработки эффективных механизмов управления муниципальной собственностью является достаточно актуальной в настоящее время, так как, исходя из существующего блока муниципального правового законодательства, достаточно трудно определить орган, который должен непосредственно управлять муниципальным имуществом. Важность поставленной проблемы давно подчеркнули некоторые ученые, отметившие тот факт, что, к сожалению, из муниципального законодательства, по существу, выпали вопросы управления муниципальной собственностью. 1.1. Правовые особенности различных аспектов муниципальной собственности Правовая позиция о возможности нахождения в муниципальной собственности тех или иных объектов имущества выражена в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 02.11.2006 N 540-О. В целях обеспечения указанной правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации нормами Федерального закона от 30.11.2011 N 361-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" расширены возможности органов местного самоуправления по формированию состава муниципальной собственности в целях решения вопросов местного значения. В соответствии с данными изменениями в собственности поселений и муниципальных районов может находиться иное имущество (помимо перечисленного в статье 50 Федерального закона N 131-ФЗ), необходимое для осуществления полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения соответственно поселений и муниципальных районов. В то же время в отношении городских округов вопрос о нахождении иного имущества (помимо перечисленного в статье 50 Федерального закона N 131-ФЗ) не был четко регламентирован в нормах Федерального закона N 131-ФЗ. В целях устранения указанного правового пробела при участии ВСМС были внесены поправки в проект Федерального закона N 1620-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в настоящее время принят Государственной Думой) <115>, прямо предусматривающие возможность нахождения в собственности городских округов иного имущества, необходимого для осуществления полномочий органов местного самоуправления городских округов по решению вопросов местного значения. -------------------------------- <115> Боровская М.А. Управление муниципальной собственностью в системе региональной экономики: теоретико-правовой аспект. Таганрог: Вестник, 2012. С. 35. Полагаем, что в настоящее время нормы Гражданского кодекса Российской Федерации содержат правовую неопределенность относительно компетенции органов местного самоуправления по осуществлению полномочий по принятию мер по постановке на учет бесхозяйного недвижимого имущества, его содержанию в период нахождения на таком учете, оформлению права муниципальной собственности на указанное имущество, а также финансированию за счет средств местных бюджетов соответствующих расходов. Реализация данных полномочий не относится к вопросам местного значения поселений, муниципальных районов и городских округов, установленных в статьях 14 - 16 Федерального закона N 131-ФЗ. Наличие указанной правовой неопределенности подтверждается как противоречивой судебной практикой, так и неоднократными обращениями органов местного самоуправления в ВСМС по данным вопросам. В связи с этим полагаем, что необходимо более четко регламентировать указанные вопросы в законодательстве Российской Федерации, в том числе с учетом компетенции органов местного самоуправления, установленной нормами Федерального закона N 131-ФЗ. Согласно ч. 2 ст. 8 Конституции РФ "в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности". Это конституционное положение позволяет видеть, что муниципальная собственность существует на равных основаниях как с частной, так и с государственной и другими формами собственности. В соответствии с ч. 1 ст. 49 Федерального закона 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" находящееся в муниципальной собственности имущество является составной частью экономической основы местного самоуправления <116>. А часть 2 ст. 49 в продолжение приведенной нормы Конституции РФ гласит, что муниципальная собственность признается и защищается государством наравне с иными формами собственности. -------------------------------- <116> Боровская М.А. Управление муниципальной собственностью в системе региональной экономики: теоретико-правовой аспект. Таганрог: Вестник, 2011. С. 39. Федеральный закон 2003 г. использует два понятия - "муниципальная собственность" и "муниципальное имущество". Каково их соотношение? При ответе на этот вопрос надо учитывать два существенных фактора. Во-первых, исходя из общего понятийного аппарата Гражданского кодекса РФ имущество - это конкретные виды материальных (и духовных - но в данном случае это не так важно) объектов, которые могут находиться в той или иной собственности. Одни и те же имущественные объекты могут находиться в разных формах собственности (хотя законодатель может установить нахождение отдельного имущества только в конкретной форме собственности). Исходя из такого подхода, муниципальное имущество следует считать материальным содержанием муниципальной собственности. Во-вторых, допустима такая ситуация, когда собственник какого-то имущества передает его в пользование муниципального образования на постоянно или на определенный срок, однако не отказывается от своих прав собственника. Муниципальное образование с согласия собственника может пользоваться переданными объектами точно так же, как и муниципальным имуществом, не обладая (по общему правилу), конечно, правом их передачи иным пользователям и изменения формы собственности. Таким образом, на соответствующий период это имущество имеет режим, во многом сходный с муниципальным имуществом. Федеральный закон 2003 г. о возможности второй ситуации ничего не говорит. В экономическую основу местного самоуправления он включил лишь имущество, находящееся в муниципальной собственности. И все-таки имущество, переданное иным собственником в пользование муниципального образования (например, от государства вместе с отдельными переданными государственными полномочиями), также может играть немаловажную роль в экономических составляющих местного самоуправления. Федеральный закон выделяет несколько видов муниципальных имущественных объектов в зависимости от их целевого назначения. Это имущество, предназначенное: 1) для решения вопросов местного значения; 2) для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления; 3) для обеспечения деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования; 4) для решения вопросов, право решения которых предоставлено органам местного самоуправления федеральными законами и которые не отнесены к вопросам местного значения. Право органов местного самоуправления самостоятельно управлять муниципальной собственностью основано на положениях статьи 132 Конституции Российской Федерации. Однако управлять имуществом еще не значит быть собственником этого имущества <117>. Поэтому, если допустить, что органы местного самоуправления не являются собственниками муниципального имущества, иных объектов муниципальной собственности, возникает вопрос, кто же тогда собственник? По этому вопросу в юридической литературе развернулась активная полемика, в которой приняли участие и высказали свои суждения представители различных отраслей права, но к общему выводу не пришли. -------------------------------- <117> Зотова В.Б. Система муниципального управления. СПб.: Питер, 2012. С. 89. Законодательная регламентация этого вопроса тоже оказалась весьма противоречивой. В статье 130 Конституции закреплено, что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Четкого ответа на вопрос о собственнике здесь тоже нет, так как понятие "обеспечивает" может подразумевать и непосредственное владение, пользование и распоряжение населением муниципальной собственностью, и через формируемые им органы местного самоуправления. 1.2. Современное состояние, понятие, состав муниципальной собственности. Владение, пользование и распоряжение муниципальным имуществом О.В. Вильчинская и А.В. Леви считают, что муниципальная собственность есть система отношений по присвоению населением муниципального образования средств производства и предметов потребления, по совместному владению, пользованию и распоряжению природными ресурсами, производственной и социальной инфраструктурами в целях обеспечения экономического роста и воспроизводства социально-экономической территориальной системы <118>. -------------------------------- <118> Вильчинская О.В. Муниципальная собственность как экономическая, социальная, правовая и управленческая категория / О.В. Вильчинская, А.В. Леви // Вестник университета. Серия "Социология и управление персоналом". 2006. N 2. С. 85. М.А. Боровская признает, что муниципальная собственность с позиции институционального подхода имеет бинарную природу, которая проявляется как форма общественной собственности. Муниципальная собственность, по ее определению, представляет собой отношения между субъектами территориально-локализованной экономической системы (регионов) в рамках критериев доходности, эффективности и экономической устойчивости. Ее качественное отличие состоит в особом характере, в том, что эта форма содержит в своей структуре доходоприносящие и финансово-обременительные объекты <119>. -------------------------------- <119> Боровская М.А. Управление муниципальной собственностью в системе региональной экономики: теоретико-правовой аспект. Таганрог: Вестник, 2011. С. 55. Муниципальная собственность в трактовке О.И. Боткина, В.И. Некрасова представляет собой имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям <120>. Как видим, здесь представлены различные трактовки категории "муниципальная собственность", однако на их основе можно выделить несколько черт, присущих именно этой форме собственности. Наиболее распространенной характеристикой муниципальной собственности является ее системный характер, таким образом, большинство авторов, придерживающихся системного подхода, относят собственность к сложной системе. Также многие из представленных точек зрения рассматривают данную категорию как систему отношений, что характерно для экономической мысли. Большинство авторов отмечают высокую значимость муниципальной собственности для общественного и (или) территориального развития. Еще одной характеристикой выступает ее комплексный характер. -------------------------------- <120> Боткин О.И. Особенности функционирования муниципального имущественного комплекса в регионе / О.И. Боткин, В.И. Некрасов. Екатеринбург; Ижевск: Изд-во Института экономики УрО РАН, 2009. С. 185. Владение, пользование и распоряжение муниципальным имуществом закреплены Федеральным законом N 131-ФЗ в качестве важнейшего вопроса местного значения. В целях реализации данного вопроса органы местного самоуправления наделены собственными полномочиями в сфере как управления и распоряжения муниципальным имуществом, так и формирования и исполнения местного бюджета. В сфере управления и распоряжения муниципальным имуществом такие полномочия связаны с достаточно широким кругом полномочий, в том числе созданием муниципальных предприятий и учреждений, финансированием муниципальных учреждений, формированием и размещением муниципального заказа <121>. -------------------------------- <121> Боровская М.А. Управление муниципальной собственностью в системе региональной экономики: теоретико-правовой аспект. Таганрог: Вестник, 2011. С. 54. Осуществление данных полномочий требует большой предварительной работы - инвентаризации муниципального имущества, его систематизации и соответствующей регистрации прав на него муниципального образования. Злободневность данной работы во многом объясняется тем, что переход к "двухтиповой" модели организации местного самоуправления потребовал разграничения муниципального имущества между поселениями и муниципальными районами. Осуществление данного мероприятия оказалось осложнено проблемами, большинство из которых было связано с отсутствием практики документального оформления отношений собственности. Поэтому проведение инвентаризации стало одним из основных направлений деятельности органов местного самоуправления в переходный период. Однако значение инвентаризации как направления муниципальной деятельности не должно исчерпываться только периодом муниципальной реформы. В ходе инвентаризации выявляется фактическое состояние муниципального имущества, сопоставляется его фактическое наличие с данными бухгалтерского учета, выявляется неучтенное имущество и решаются другие задачи. С этой целью в органах местного самоуправления создается постоянно действующая инвентаризационная комиссия, создание и состав которой определяются решением главы муниципального образования. До начала инвентаризации имущества рекомендуется проверить: а) наличие и состояние инвентарных карточек, инвентарных книг, описей и других регистров аналитического учета; б) наличие и состояние технических паспортов или другой технической документации; в) наличие документов на имущество, сданное, принятое организацией в пользование (аренду и др.); г) наличие правоустанавливающих и правоудостоверяющих документов, в случае их отсутствия - документов, подтверждающих право пользования имуществом как своим собственным. При отсутствии документов необходимо обеспечить их получение или оформление и т.д. При обнаружении расхождений и неточностей в регистрах бухгалтерского учета или технической документации должны быть внесены соответствующие исправления и уточнения <122>. -------------------------------- <122> Боровская М.А. Управление муниципальной собственностью в системе региональной экономики: теоретико-правовой аспект. Таганрог: Вестник, 2011. С. 57. Одна из особенностей муниципальной собственности заключается в том, что ее субъектом является муниципальное образование в целом. Вторая отличительная черта муниципальной собственности - набор объектов, которые эту собственность (ее вещественное содержание) и составляют. Возможны разные подходы к определению и классификации объектов, являющихся собственностью муниципальных образований. Так, можно придерживаться юридического толкования и обратиться к перечню объектов собственности, закрепленных согласно федеральным законам и иным нормативно-правовым актам. Если обратиться к Закону, непосредственно регулирующему муниципальные отношения в Российской Федерации, то, согласно ему, в муниципальной собственности могут находиться <123>: 1) имущество, которое, согласно Закону N 131-ФЗ, предназначено для решения вопросов местного значения; 2) имущество, которое предназначено для осуществления отдельных (переданных муниципалитету) государственных полномочий; 3) имущество, предназначенное для обеспечения деятельности аппарата управления муниципального образования, а также муниципальных служащих и работников муниципальных предприятий и учреждений; 4) имущество, предназначенное для решения иных вопросов, которые определены федеральными законами. -------------------------------- <123> Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федер. закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2003. N 40. Ст. 3822. Ст. 50. Отметим, что вышеприведенный перечень относится к имуществу, которое может находиться в собственности муниципальных образований, однако анализ Закона N 131-ФЗ позволяет предположить, что список объектов муниципальной собственности не ограничивается только имуществом. Так, в статье 49 этого же Закона провозглашается, что экономическую основу местного самоуправления составляют: 1) имущество, находящееся в муниципальной собственности; 2) средства местных бюджетов; 3) имущественные права муниципальных образований. Эта трактовка может быть оспорена в связи с тем, что в статье прямо не указывается, что поименованные объекты действительно являются объектами муниципальной собственности. Однако нельзя не признать, что из юридического смысла собственности следует, что ее объектами могут быть не только вещи, но и нематериальные блага, то есть в широком смысле - блага вообще (к таким благам можно отнести и конкретные права, например право требования). Итак, исходя из смысла гражданского законодательства можно разделить объекты муниципальной собственности на два вида по критерию имущественной ответственности. Тогда первым видом будет муниципальная казна, а вторым - имущественный комплекс муниципальных предприятий. Иную классификацию предлагают О.В. Вильчинская и А.В. Леви <124>: 1) объекты, необходимые для реализации качественных функций собственника и непосредственно управляемые им самим (муниципальная казна); 2) хозяйство муниципального образования; 3) учреждения, за которыми имущество закреплено на праве оперативного управления. -------------------------------- <124> Вильчинская О.В. Муниципальная собственность как экономическая, социальная, правовая и управленческая категория / О.В. Вильчинская, А.В. Леви // Вестник университета. Серия "Социология и управление персоналом". 2006. N 2. С. 87. Как видим, эти классификации в основном базируются на юридическом подходе к муниципальной собственности, так как в том или ином виде они касаются существующих и закрепленных законодательно режимов собственности. Так как в нашем понимании собственность отражает социально-экономическую значимость имущества для определенных лиц или общества в целом, то и классификация объектов муниципальной собственности должна строиться по этому критерию. Собственность является сложным понятием, которое включает в себя целый спектр субъектно-объектных отношений, но наличие определенного субъекта уже само по себе несет некий психологический оттенок, который мы обозначим как социально-экономическую значимость. Значимыми могут быть как сами вещи, так и отдельные права, эти вещи сопровождающие. Объекты муниципальной собственности можно классифицировать и следующим образом: 1) экономически значимые объекты; 2) социально значимые объекты; 3) объекты управленческого значения; 4) финансовые ресурсы. К экономически значимым объектам следует отнести те, которые непосредственно будут формировать экономическую базу для развития муниципалитета, а именно - муниципальное хозяйство. К таким объектам мы отнесем: земельные участки, недра и другие природные ресурсы, муниципальные предприятия, а также имущество, находящееся в собственности муниципального образования, но не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями на праве хозяйственного ведения и оперативного управления (то есть часть муниципальной казны). К социально значимым мы отнесли объекты, не имеющие прямого хозяйственного и управленческого использования, посредством которых реализуются социальные задачи муниципалитета. Это: жилищный фонд; здания и сооружения, занимаемые муниципальными учреждениями неуправленческого характера (больницы, школы, музеи); объекты культурного и исторического наследия. В нашей классификации не случайно появились объекты управленческого значения. Несмотря на то что здания и сооружения, занимаемые управленческим аппаратом местной власти, могут нести как экономическую, так и, бесспорно, социальную значимость, все же специфика их использования заставляет нас отнести их к отдельной категории. Четвертая группа выделена нами в силу того, что финансовые ресурсы, несомненно, являются благами и могут быть объектами собственности (согласно законодательству). Тем не менее для средств местного бюджета, пакетов акций, долей участия в хозяйственных обществах и иных финансовых активов достаточно сложно определить конкретную социальную или экономическую значимость. К тому же финансовые потоки являются "обслуживающим" инструментом реального процесса производства и распределения прибавочного продукта. 1.3. Совершенствование эффективного использования муниципальной собственности Непосредственно полномочия собственника по управлению муниципальной собственностью, решению вопросов создания, приобретения, использования, отчуждения, аренды муниципального имущества реализует исполнительный орган муниципального образования. Однако, по нашему мнению, не совсем правильно полностью отделять местный представительный орган от непосредственного управления объектами муниципальной собственности. Вероятно, в целях максимально эффективного использования объектов муниципальной собственности для удовлетворения интересов населения муниципального образования есть смысл в создании законодательных процедур, закрепляющих формы непосредственного участия депутатов представительного органа в вопросах распоряжения муниципальной собственностью <125>. -------------------------------- <125> Боровская М.А. Управление муниципальной собственностью в системе региональной экономики: теоретико-правовой аспект. Таганрог: Вестник, 2011. С. 77. Полагаем, что продуктивность процесса совершенствования управления муниципальной собственностью может быть обеспечена реализацией подхода, предусматривающего: - переход к модели управления, основанной на принципах и инструментальной базе стратегического и программно-целевого управления развитием и использованием муниципальной собственности; - постановку задач совершенствования управления и определение необходимого экономико-организационного обеспечения вариантов их решения; - взаимодействие разных субъектов управления (региональные и муниципальные органы власти и управления, бизнес, менеджмент муниципальных предприятий и учреждений); - разнообразие форм и инструментов управления процессами развития и использования муниципальной собственности; - качественные взаимосвязанные изменения в различных функциональных сферах управления муниципальной собственностью (планирование, организация, контроль); - экономико-организационное обеспечение повышения эффективности использования муниципальной собственности, функционирующей в экономике и социальной сфере. Общие выводы по главе Муниципальная собственность, как и иные формы собственности, представляет собой систему отношений между людьми, то есть общественных отношений. Эти отношения складываются между людьми по поводу присвоения и отчуждения определенных жизненных благ. Обобщая вышесказанное, представим уточненное определение муниципальной собственности. Под ней понимается система общественных отношений монопольного характера по поводу определенных благ, имеющих социально-экономическое, управленческое и культурное значение для населения публично-правового образования, назначение которых - удовлетворение коллективных социально-экономических потребностей населения и гармоничное развитие территории. Стратегическая цель совершенствования управления муниципальной собственностью, на наш взгляд, может быть определена как повышение ее экономической и социальной эффективности. |