управление гос и муниц собственностью. Монография под редакцией доктора экономических наук, профессора С. Е. Прокофьева, кандидата экономических наук, доцента
 Скачать 475.07 Kb.
|
|
Глава 6. РАСПРЕДЕЛЕНИЕ ПОЛНОМОЧИЙ В СФЕРЕ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОБСТВЕННОСТЬЮ 6.1. Правовое регулирование управления государственной собственностью Признание государственной собственности в РФ закреплено в статье 8 Конституции Российской Федерации, а также статье 212 ч. 1 Гражданского кодекса Российской Федерации (ГК РФ). Государственной собственностью в РФ является имущество, принадлежащее на праве собственности РФ (федеральная собственность), и имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам Российской Федерации - республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам (собственность субъекта РФ) <79>. -------------------------------- <79> Статья 214 ч. 1 Гражданского кодекса РФ. Согласно статье 214 ч. 2 земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются государственной собственностью. От имени РФ и субъектов РФ права собственника осуществляют органы государственной власти в рамках их компетенции. К федеральной собственности и собственности субъектов Федерации относятся земельные участки: которые признаны таковыми по федеральным законам; права собственности на которые возникли при разграничении государственной собственности на землю; которые были приобретены. Также к собственности субъектов Федерации относятся земельные участки, безвозмездно переданные им из федеральной собственности. Имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям, является муниципальной собственностью <80>. -------------------------------- <80> Статья 215 ч. 1 Гражданского кодекса РФ. К муниципальной собственности принадлежат земельные участки по аналогии принадлежности к федеральной собственности и собственности субъектов Федерации. С 1 июля 2006 года утратил силу Закон от 17 июля 2001 г. N 101-ФЗ "О разграничении государственной собственности на землю", который содержал правовые основы разграничения государственной собственности на землю на собственность РФ (федеральную собственность), субъектов РФ и муниципальных образований (муниципальную собственность). В настоящее время распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органами местного самоуправления муниципальных районов, городских округов. Распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена в поселениях, являющихся административными центрами, столицами субъектов РФ, осуществляется органами местного самоуправления указанных поселений, если законами соответствующих субъектов не установлено, что распоряжение такими земельными участками осуществляется исполнительными органами государственной власти субъектов РФ. Распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в субъектах РФ - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге осуществляется органами исполнительной власти указанных субъектов РФ, если их законами не установлено, что данные полномочия осуществляются органами местного самоуправления внутригородских муниципальных образований городов федерального назначения <81>. -------------------------------- <81> Андреев Ю.Н. Собственность и право собственности: цивилистические аспекты. С. 224. Согласно статье 214 п. 4 имущество, находящееся в государственной собственности, закрепляется за государственными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение. Совершенно очевидно, что управление государственной собственностью должно основываться на обеспечении сохранности, развития и эффективного функционирования. Основные цели, задачи и принципы управления государственным имуществом прописаны в Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 9 сентября 1999 года N 1024. Итак, государственная политика в сфере управления государственной собственностью преследует следующие цели: оптимизация структуры собственности (с точки зрения пропорций на макро- и микроуровне) в интересах обеспечения устойчивых предпосылок для экономического роста; вовлечение максимального количества объектов государственной собственности в процесс совершенствования управления; использование государственных активов в качестве инструмента для привлечения инвестиций в реальный сектор экономики; повышение конкурентоспособности коммерческих организаций, улучшение финансово-экономических показателей их деятельности путем содействия внутренним преобразованиям в них и прекращению выполнения несвойственных им функций. Для реализации поставленных целей перед федеральными органами исполнительной власти ставятся следующие задачи: полная инвентаризация объектов государственной собственности, разработка и реализация системы учета этих объектов и оформление прав на них; повышение эффективности управления государственным имуществом с использованием всех современных методов и финансовых инструментов, детальная правовая регламентация процессов управления; классификация объектов государственной собственности по признакам, определяющим специфику управления; оптимизация количества объектов управления и переход к пообъектному управлению; определение цели государственного управления по каждому объекту управления (группе объектов); обеспечение прав государства как участника (акционера) коммерческих и некоммерческих организаций; обеспечение контроля за использованием и сохранностью государственного имущества, а также контроля за деятельностью лиц, привлекаемых в качестве управляющих (руководители унитарных предприятий, учреждений, представители государства в органах управления коммерческих и некоммерческих организаций, доверительные управляющие государственным имуществом, управляющие компании); обеспечение поступления дополнительных доходов в федеральный бюджет путем создания новых возобновляемых источников платежей и более эффективного использования имеющегося имущества. 6.2. Распределение полномочий в сфере управления государственной собственностью Согласно Конституции РФ государственная власть организована и функционирует на базе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Применительно к управлению государственной собственностью основной функцией органов законодательной власти является принятие законов о собственности и утверждение бюджета. Органы исполнительной власти обеспечивают организационную и распорядительную деятельность по исполнению законов, органы судебной власти - отправление правосудия <82>. -------------------------------- <82> Материалы компьютерной обучающей программы Финансового университета при Правительстве РФ - http://repository.vzfei.ru/. В настоящее время управление государственной собственностью в Российской Федерации осуществляется следующими органами власти: Министерство экономического развития Российской Федерации (Минэкономразвития России); Федеральное агентство по управлению государственным имуществом (Росимущество); Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр). Функции по нормативно-правовому регулированию управления государственной и муниципальной собственностью осуществляет Департамент недвижимости Минэкономразвития России, который является структурным подразделением центрального аппарата Министерства. Согласно Приказу Минэкономразвития России от 13.05.2009 N 162 "Об утверждении Положения о Департаменте недвижимости Министерства экономического развития Российской Федерации" Департамент недвижимости Минэкономразвития России осуществляет функции по нормативно-правовому регулированию в сферах: земельных отношений (включая порядок и условия предоставления земельных участков для строительства, резервирования и изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд, перевода земельных участков из одной категории в другую); гражданского оборота недвижимого имущества (за исключением порядка и условий приватизации государственного и муниципального имущества), включая кадастровые отношения, государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, создание единой системы государственного кадастрового учета недвижимого имущества и государственной регистрации прав на недвижимое имущество; геодезии и картографии, в том числе создания и развития инфраструктуры пространственных данных Российской Федерации (включая создание единой адресной системы Российской Федерации), а также наименований географических объектов. Основным органам власти по управлению государственной и муниципальной собственностью является Росимущество (федеральное агентство, подведомственное Минэкономразвития России). Росимущество выполняет следующие функции: 1) функции по управлению федеральным имуществом; 2) функции по организации продажи приватизируемого федерального имущества; 3) функции по реализации имущества, арестованного во исполнение судебных решений или актов органов, которым предоставлено право принимать решения об обращении взыскания на имущество; 4) функции по реализации конфискованного, движимого бесхозяйного, изъятого и иного имущества, обращенного в собственность государства в соответствии с законодательством Российской Федерации; 5) функции по оказанию государственных услуг и правоприменительные функции в сфере имущественных и земельных отношений <83>. -------------------------------- <83> Постановление Правительства Российской Федерации от 5 июня 2008 года N 432 "О Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом". В целях успешного осуществления своих функций Росимуществу подведомственны территориальные органы, которые находятся во всех субъектах Федерации. Также Росимуществу подведомственны 30 федеральных унитарных государственных предприятий и 1 государственное учреждение. Росреестр является федеральным органом исполнительной власти, также подведомственным Минэкономразвития России, и выполняет следующие функции: 1) функции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним; 2) функции по оказанию государственных услуг в сфере ведения государственного кадастра недвижимости; 3) осуществление государственного кадастрового учета недвижимого имущества; 4) осуществление землеустройства; 5) осуществление государственного мониторинга земель, геодезии и картографии; 6) навигационное обеспечение транспортного комплекса (кроме вопросов аэронавигационного обслуживания пользователей воздушного пространства Российской Федерации); 7) также функции по государственной кадастровой оценке; 8) осуществление федерального государственного надзора в области геодезии и картографии, государственного земельного надзора, надзора за деятельностью саморегулируемых организаций оценщиков, контроля (надзора) за деятельностью саморегулируемых организаций арбитражных управляющих; 9) осуществляет функции по организации единой системы государственного кадастрового учета недвижимости и государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, а также инфраструктуры пространственных данных Российской Федерации <84>. -------------------------------- <84> https://rosreestr.ru/wps/portal/p/cc_ib_rosreestr/cc_ib_credentials_rr - официальный сайт Росреестра. Как и у Росимущества, у Росреестра в подчинении находятся территориальные органы, которые расположены во всех субъектах РФ. Также Росреестру подчиняется ФГБУ "Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии", которая в свою очередь имеет представительство во всех субъектах РФ. Целью деятельности данного учреждения является обеспечение реализации полномочий Росреестра в сфере государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, государственного кадастрового учета объектов недвижимости, государственного учета зданий, сооружений, помещений, объектов незавершенного строительства и государственной кадастровой оценки в соответствии с законодательством Российской Федерации. Предметом деятельности учреждения является осуществление полномочий Росреестра по государственному кадастровому учету объектов недвижимости, ведению государственного кадастра недвижимости, государственному учету зданий, сооружений, помещений, объектов незавершенного строительства, государственной кадастровой оценке, а также оказание государственных услуг в сфере государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним и государственного кадастрового учета недвижимого имущества. Учреждение в соответствии со своей целью осуществляет следующие основные виды деятельности: ведение государственного кадастра недвижимости; государственный кадастровый учет недвижимого имущества; предоставление сведений, внесенных в государственный кадастр недвижимости; государственный учет зданий, сооружений, помещений, объектов незавершенного строительства и ведение Единого государственного реестра объектов капитального строительства; предоставление сведений, внесенных в Единый государственный реестр объектов капитального строительства; определение кадастровой стоимости вновь учтенных объектов недвижимости и объектов недвижимости, в отношении которых произошло изменение их количественных и (или) качественных характеристик; прием документов для проведения государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним и выдача документов по результатам исполнения указанной государственной услуги, включая ведение книг учета документов; прием документов для предоставления сведений, содержащихся в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним, и выдача документов по результатам исполнения указанной государственной услуги, включая ведение книг учета документов; осуществление кадастрового деления территории Российской Федерации на кадастровые районы и кадастровые кварталы; предоставление сведений, содержащихся в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним; сопровождение информационных систем, обеспечивающих деятельность учреждения; сопровождение защищенной сети передачи данных федерального и регионального уровней; ведомственное телефонное обслуживание заинтересованных физических и юридических лиц; формирование, ведение и хранение в установленном порядке архива документов государственного кадастра недвижимости, в том числе электронного архива кадастровой документации; защита государственной тайны. В пределах своей компетенции учреждение осуществляет: ведомственное телефонное консультирование заинтересованных физических и юридических лиц; формирование архива документов государственного кадастра недвижимости, документов Единого государственного реестра объектов капитального строительства и ведение в установленном порядке электронного архива кадастровой документации <85>. -------------------------------- <85> https://rosreestr.ru/wps/portal/p/cc_ib_rosreestr/cc_ib_struktur_rr/cc_ib_subordinated_establish/cc_ib_FGBU - официальный сайт Росреестра. 6.3. Совершенствование системы управления государственной собственностью Совершенствование управления государственной собственностью должно быть направлено на повышение эффективности использования недвижимости и как следствие - повышение поступлений средств в федеральный бюджет. До недавнего времени в нашей стране отсутствовал полный реестр государственной недвижимости, который не позволял провести четкое разграничение собственности и не давал возможности осуществить контроль реальных денежных потоков, провести достоверный анализ эффективности использования недвижимости и составить прогноз поступления средств в федеральный бюджет. В 2012 году завершена реализация подпрограммы "Создание системы кадастра недвижимости (2006 - 2012 годы" ФЦП "Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости (2002 - 2008 годы)". В настоящее время одной из приоритетных задач Росреестра стоит объединение данных кадастра недвижимости и Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним (ЕГРП), повышение качества и полноты данных, а также перевод архивных документов в электронный вид. Для решения этих задач Росреестром подготовлен проект концепции новой ФЦП "Развитие единой государственной системы регистрации прав и кадастрового учета недвижимости (2014 - 2019 годы)" (в настоящее время утверждена пока только Концепция вышеупомянутой Программы распоряжением Правительства от 28 июня 2013 г. N 1101-р). В целях недопущения занижения стоимости государственного имущества, а также недополучения рентных платежей Росреестром разработана соответствующая автоматизированная информационная система, в которой осуществляются сбор, систематизация, хранение отчетов об определении кадастровой стоимости, отчетов о рыночной стоимости и иных сведений. На сегодняшний день актуален вопрос об эффективности федеральных государственных унитарных предприятий. Согласно докладу "О состоянии конкуренции", размещенному на сайте ФАС (в 2009 году), ФГУП нередко совмещают контрольно-надзорные функции, функции по управлению имуществом и оказанию платных услуг населению, получая преференции в виде бюджетных средств. Часто эти деньги выводятся из-под контроля государства, что способствует росту коррупции. Для повышения конкуренции ФАС предлагал приватизировать все ФГУПы и МУПы, за исключением созданных в стратегически важных отраслях <86>. -------------------------------- <86> Газета "Ведомости" за 17.08.2009 N 152. В июне месяце 2013 года Минэкономразвития России предложило отдавать имущество ФГУпов, казенных и бюджетных учреждений регионам или продавать. С 2015 года ФГУПы, казенные и бюджетные учреждения, неэффективно использующие свое имущество, могут его лишиться. Минэкономразвития России и Росимущество планируют уже к концу 2014 года подготовить и принять федеральный закон, разрешающий изъятие неэффективно используемого федерального имущества с последующей его приватизацией или передачей в собственность регионов или муниципалитетов. Эта мера не коснется акционерных обществ, подконтрольных государству. Речь идет только о ФГУПах, казенных предприятиях и бюджетных учреждениях. Заниматься оценкой эффективности работы таких компаний (только ФГУПов сейчас насчитывается 1795) будут как Росимущество, которое займется подготовкой сделок с недвижимостью, так и профильные министерства и ведомства. Однако пока не совсем, ясно как будет происходить оценка. Разработка алгоритма изъятия и критериев оценки эффективности начнется не раньше конца 2014 года, когда примут закон, принципиально разрешающий изъятие <87>. -------------------------------- <87> Газета "Известия" от 01.07.2013. Начало разработки закона, разрешающего изъятие неэффективно используемого имущества только в этом году, можно объяснить документом, утвержденным Председателем Правительства РФ, а именно Основными направлениями деятельности Правительства РФ от 31 января 2013 года, где обозначено, что "федеральные государственные унитарные предприятия будут в основном преобразованы в акционерные общества, в исключительных случаях - в государственные учреждения. Будет создана эффективная система учета наличия и использования государственного имущества. Получит развитие новая система управления реальными активами, остающимися в собственности государства. В результате количество акционерных обществ с государственным участием существенно сократится. Реализация указанных мероприятий позволит обеспечить оптимизацию состава и структуры государственного имущества в интересах обеспечения устойчивых предпосылок для экономического роста, повысить конкурентоспособность и инвестиционную привлекательность компаний с государственным участием, а также позволит более эффективно управлять государственными активами, ограничив разрастание государственного сектора экономики. Создание оптимальной структуры государственного имущества позволит снизить бремя расходов на содержание объектов управления, не задействованных для реализации функций и стратегических приоритетов государства, расширить материальную базу коммерческого сектора экономики и снизить избыточные административные и иные ограничения" <88>. -------------------------------- <88> Основные направления деятельности Правительства РФ от 31 января 2013 года. В настоящее время в Росимуществе разрабатывается Концепция управления федеральным имуществом на период до 2018 года. В ней обозначаются новые цели государственной политики по управлению федеральным имуществом: однозначное определение и формирование исчерпывающего состава федерального имущества, необходимого для выполнения государственных функций органами власти РФ; создание эффективной системы управления федеральным имуществом, обеспечивающей в соответствии с функциями органов власти РФ механизмы оценки востребованности и необходимости объектов управления, а также регламенты их включения и исключения из контура управления; эффективное отчуждение федерального имущества, востребованного в коммерческом обороте; создание эффективной системы учета и контроля федерального имущества. В рассматриваемой Концепции подробно прописаны принципы государственной политики по управлению федеральным имуществом, среди которых особенно важны: принцип ответственности, непрерывности осуществления контроля, принцип обеспечения баланса интересов, принцип прозрачности. Также в Концепции прописаны ключевые показатели достижения вышеуказанных целей, а именно: обеспечение определения целей управления для федеральных государственных унитарных предприятий и хозяйственных обществ (акции которых находятся в федеральной собственности) до 100% к 2015 г., для федеральных государственных учреждений - до 100% к 2018 г.; увеличение доли акций компаний с государственным участием, обращающихся на российском организованном рынке ценных бумаг, и их поэтапное удвоение к 2018 году; обеспечение публичности всех сохраняемых в федеральной собственности открытых акционерных обществ, акции которых находятся в федеральной собственности, к 2018 г.; отсутствие федеральных государственных унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения, к 2018 г.; увеличение в 2 раза объема вовлеченных в оборот земельных участков к 2018 г.; обеспечение полноты учета объектов федерального имущества до 100% к 2015 г. Принятие вышеупомянутой Концепции, разработка и принятие закона об изъятии неэффективно используемого имущества, а также продолжение достижения поставленных перед собой целей Росреестром позволят существенно повысить эффективность использования государственной собственности. |