управление гос и муниц собственностью. Монография под редакцией доктора экономических наук, профессора С. Е. Прокофьева, кандидата экономических наук, доцента
 Скачать 475.07 Kb.
|
|
Глава 1. ЭФФЕКТИВНОСТЬ, РЕЗУЛЬТАТИВНОСТЬ И КОНТРОЛЬ ЗА ИСПОЛЬЗОВАНИЕМ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОБСТВЕННОСТИ В настоящее время задача по созданию эффективной системы управления и распоряжения государственной и муниципальной собственностью все-таки не решена. Безусловно, четкая организация управления собственностью жизненно необходима. Управление включает в себя два уровня организационного воздействия на общество: политическое управление - формирование стратегии развития в политическом курсе и механизм принятия политических решений, а также разработка государственной политики и государственных программ по всем приоритетным направлениям государственного развития; административно-государственное управление - реализация государственной политики и решение текущих, повседневных задач, которое осуществляется государственными служащими. Очевидно, что с понятием государственного управления тесно связано понятие исполнительной власти, наделенной в научной литературе следующими функциями: функция охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности; регулятивно-управленческая функция; функция соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина; нормотворческая функция; оперативно-исполнительная функция; юрисдикционная функция <33>. -------------------------------- <33> Лузан С.А. Государственная собственность: возможно ли эффективное управление? // Безопасность бизнеса. 2006. N 2. Управление собственностью понимается как текущее управление собственностью, а также стратегические преобразования структуры собственности в стране, направленные на ее оптимизацию в смысле поставленных целей и проводимые в рамках промышленной (реструктуризационной) политики государства в отношении собственности. Управление осуществляется (реализуется) системой органов власти и управления, а также другими (в том числе общественными) организациями с целью достижения максимального народнохозяйственного эффекта. Функционирование системы управления и порядок взаимодействия органов должны быть детально регламентированы соответствующими правовыми актами. Соответственно, при реализации действий, направленных на управление и распоряжение государственной и муниципальной собственностью, необходим надзор за органами государственной и муниципальной власти, осуществляющими данный вид деятельности. Современные исследователи в качестве задач надзора в сфере исполнения законов и законности правовых актов называют защиту базисных секторов экономики, и в первую очередь государственной собственности. Как ни странно, вопроса об эффективности управления государственной собственностью руководство РФ касается чрезвычайно редко, несмотря на то что данная проблема стоит достаточно остро. 1.1. Необходимость организации контроля за процессом приватизации и деятельностью приватизированных предприятий В 2011 - 2013 годах значительно увеличиваются темпы приватизации в целях последовательного сокращения государственного сектора экономики и активного проведения приватизации федерального имущества, в том числе за счет крупных инвестиционно привлекательных компаний. Приватизация - второй по значимости проект Министерства экономического развития Российской Федерации после подготовки Российской Федерации к вступлению во Всемирную торговую организацию. Доля участия государства в ключевых контролируемых государством компаниях будет снижена до уровня ниже контрольного пакета акций, или государство совсем откажется от участия в управлении некоторыми компаниями, за исключением ряда организаций, работающих в инфраструктурных секторах или непосредственно связанных с обеспечением безопасности государства <34>. -------------------------------- <34> Козырин А.Н. Приватизация в России: правовое измерение // Реформы и право. 2012. N 2. Однако имеющийся опыт показывает, что в ходе приватизации превалируют конъюнктурные мотивы и происходит деконцентрация производства, что негативно сказывается на конкурентоспособности и финансовом положении приватизированных организаций. В результате приватизации периода 1993 - 2003 годов на приватизируемых предприятиях происходили разрушение социальной защищенности работников, которые оказались "не более чем дешевой рабочей силой", и серьезное падение реальных доходов значительной части населения. К специальным целям правового регулирования приватизации следует относить цели, в достижении которых приватизации отводится существенная роль или которые могут быть достигнуты путем проведения приватизации. Чаще всего такие цели закрепляются в специальных нормативных правовых актах, регулирующих процесс приватизации. К таким целям, например, относятся: 1) создание условий для осуществления права граждан на свободный выбор способа удовлетворения потребностей в жилище, а также улучшения использования и сохранности жилищного фонда (абз. 2 преамбулы Закона Российской Федерации от 4 июля 1991 года N 1541-1 "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации"); 2) углубление экономических реформ и обеспечение стабильности правовых основ единого рынка объектов приватизации в Российской Федерации (абз. 1 Указа Президента Российской Федерации от 24 декабря 1993 года N 2284 "О Государственной программе приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации"); 3) повышение экономической эффективности приватизации (абз. 1 Указа Президента Российской Федерации от 6 февраля 1995 года N 96 "О втором этапе приватизации в г. Москве"); 4) активизация экономических преобразований и привлечения инвестиций в сферу реставрации объектов исторического и культурного наследия народов Российской Федерации (абз. 1 Указа Президента Российской Федерации от 26 ноября 1994 года N 2121 "О приватизации в Российской Федерации недвижимых памятников истории и культуры местного значения"); 5) повышение экономической и социальной эффективности использования имущества (ч. 1 ст. 1 Закона г. Москвы от 17 декабря 2008 года N 66 "О приватизации государственного имущества города Москвы"). Сохраняющийся высокий уровень коррупции в Российской Федерации усугубляет остроту возможных проблем. Следует признать, что проводимые в последнее время мероприятия по борьбе с коррупцией на разных уровнях власти дают свои результаты. Кроме того, на снижение коррупционных рисков направлен ряд изменений приватизационного законодательства. В частности, Федеральным законом от 11 июля 2011 года N 201-ФЗ упрощены процедуры участия в приватизации для покупателей: - сокращен и упрощен перечень документов, представляемых покупателями государственного и муниципального имущества (исключены уведомление антимонопольного органа, решение в письменной форме соответствующего органа управления о приобретении имущества, необходимость представления нотариально заверенных копий заменена на представление копий, заверенных организацией); - установлены требования к оформлению пакета документов; - установлен закрытый перечень документов в составе заявки претендента - это, пожалуй, самое главное <35>. -------------------------------- <35> Козырин А.Н. Приватизация в России: правовое измерение // Реформы и право. 2012. N 2. Постановлением Правительства Российской Федерации от 12 февраля 2011 года N 71 "Об изменении и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации по вопросам приватизации государственного и муниципального имущества" изменен порядок организации продажи государственного и муниципального имущества посредством публичного предложения. Упрощена процедура заключения договора о задатке посредством механизма публичной оферты в виде размещения продавцом всей необходимой информации на официальном сайте, которая акцептуется подачей заявки и уплатой задатка (отсутствует необходимость подписания отдельного соглашения о задатке обеими сторонами, что являлось источником злоупотреблений со стороны организатора торгов). Предусмотрена обязанность продавца (в качестве которого могут выступать Росимущество, Министерство обороны Российской Федерации, агент - по решению Правительства Российской Федерации) размещать на официальном сайте информацию об отказе претендентам в допуске к участию в продаже в срок не позднее рабочего дня, следующего за днем принятия указанного решения. Федеральным законом от 31 мая 2010 года N 106-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон от 21 декабря 2001 года N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" введен ряд новаций в части форм продажи государственного имущества. Так, статьей 23 этого Закона предусматривается использование при продаже государственного или муниципального имущества посредством публичного предложения величины снижения цены первоначального предложения ("шаг понижения") и величины повышения цены ("шаг аукциона"). Статья 32.1 указанного Федерального закона предусматривает проведение продажи государственного или муниципального имущества в электронной форме. Постановление Правительства Российской Федерации от 8 сентября 2010 года N 693 "Об отдельных полномочиях Министерства экономического развития Российской Федерации" определило Минэкономразвития России уполномоченным органом по утверждению требований к продажам в электронной форме <36>. -------------------------------- <36> Короткова О.И. Роль средств массовой информации в создании эффективного института управления и распоряжения государственной собственностью // Правовые вопросы связи. 2009. N 2. Федеральным законом от 6 декабря 2011 года N 401-ФЗ введены дополнения в статью 15 Федерального закона от 21 декабря 2001 года N 178-ФЗ, предусматривающие опубликование информации о приватизации государственного или муниципального имущества в официальных печатных изданиях и размещение на официальных сайтах в сети Интернет не менее чем за тридцать дней до дня осуществления продажи указанного имущества. Эти нововведения, безусловно, направлены на обеспечение прозрачности и открытости процессов приватизации государственного имущества. Однако они не могут компенсировать отсутствие в законодательстве нормы о государственном финансовом контроле за приватизацией государственного имущества. До 31 декабря 2005 года действовал пункт 5 статьи 33 Федерального закона от 21 декабря 2001 года N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества": "Контроль за порядком и своевременностью перечисления полученных от продажи федерального имущества денежных средств в федеральный бюджет осуществляют уполномоченные федеральные органы исполнительной власти, а также Счетная палата Российской Федерации". Кроме того, пунктами 1 и 2 этой статьи устанавливались жесткие сроки перечисления денежных средств, полученных от продажи государственного имущества в государственные бюджеты соответствующего уровня. Размер и виды затрат на организацию и проведение приватизации федерального имущества подлежали установлению Правительством Российской Федерации, а на организацию и проведение приватизации имущества, находящегося в собственности субъектов Российской Федерации, и муниципального имущества - соответственно органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. В Счетной палате Российской Федерации существовало самостоятельное направление деятельности - государственный финансовый контроль учета, использования и распоряжения федеральной собственностью. В частности, решались следующие задачи <37>: - контроль предпродажной подготовки (в том числе контроль определения рыночной стоимости имущества, рисков вывода активов); - контроль эффективности и законности приватизации (контроль соблюдения порядка приватизации и соответствующего законодательства, полноты и своевременности перечисления доходов от приватизации в федеральный бюджет); - постприватизационный контроль (контроль законности и эффективности распоряжения новым собственником приватизированным имуществом). -------------------------------- <37> Пащенко А.В. Цели правового регулирования приватизации // Реформы и право. 2012. N 2. Именно благодаря этой деятельности стало возможным провести анализ результатов приватизации за 10-летний период и аналитическое исследование, хотя доклад Счетной палаты Российской Федерации по этой теме так и не был заслушан на заседании Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Деятельность по государственному финансовому контролю за приватизацией государственного имущества стала сворачиваться начиная с 2006 года. Статьей 126 Федерального закона от 26 декабря 2005 года N 189-ФЗ "О федеральном бюджете на 2006 год" и статьей 136 Федерального закона от 19 декабря 2006 года N 238-ФЗ "О федеральном бюджете на 2007 год" на периоды с 1 января по 31 декабря 2006 года и с 1 января по 31 декабря 2007 года было приостановлено действие пунктов 1 и 2 статьи 33 Федерального закона от 21 декабря 2001 года N 178-ФЗ в части распределения денежных средств, полученных в результате сделок купли-продажи федерального имущества, а также в части сроков перечисления в федеральный бюджет средств, полученных от покупателей в счет оплаты федерального имущества. В соответствии с Федеральным законом от 26 апреля 2007 года N 63-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведения в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации" статья 33 Федерального закона от 21 декабря 2001 года N 178-ФЗ утратила силу с 1 января 2008 года. Государственный финансовый контроль приватизации государственной собственности в Российской Федерации с этого момента законодательно отменен. Контрольные мероприятия Счетной палаты Российской Федерации, так или иначе затрагивающие вопросы приватизации государственного имущества, относятся к категории наиболее сложных проверок. При проведении таких контрольных мероприятий комиссии проверяющих сталкиваются с самыми разными видами скрытого саботажа со стороны проверяемых компаний - от затягивания с предоставлением запрашиваемой информации до непредоставления ее даже после проведения соответствующих формальных процедур. Как правило, это бывает связано с наличием серьезных нарушений российского приватизационного законодательства <38>. -------------------------------- <38> Красников Н. К вопросу об эффективности управления государственной собственностью // Безопасность бизнеса. 2006. N 2. Приватизация российской государственной собственности вступила в свою заключительную стадию. Условия ее проведения сложные как никогда. Назревает очередной этап мирового экономического кризиса. Сторонники и противники масштабной приватизации бьются за последние рубежи государственной собственности. Исход битвы еще неясен. Но, бесспорно, от него во многом зависит будущее не только российской экономики, но и собственно российской государственности. 1.2. Эффективность правового регулирования за процессом приватизации Отметим факторы, которые влияют на эффективность правового регулирования приватизации и определяют основные направления развития соответствующей отрасли законодательства. Во-первых, следует указать на высокую степень зависимости законодательства о приватизации от политического фактора - общеэкономической политики (например, присоединения России к ВТО, формирования Единого экономического пространства ЕврАзЭС) и приватизационной программы правительства. Это обстоятельство делает нормативно-правовую базу приватизации крайне нестабильной, что, в свою очередь, негативно отражается на инвестиционной привлекательности российской экономики, а также имеет другие неблагоприятные последствия. Во-вторых, нормативная база приватизации остается несистематизированной, что проявляется не только в количественном аспекте (численность только федеральных законов, содержащих отдельные нормы, которые регулируют приватизационные отношения, исчисляется в настоящее время десятками), но и в существовании нескольких автономных моделей приватизации (для государственного и муниципального имущества, для земли и иных природных ресурсов, для жилищного фонда и т.д.) <39>. -------------------------------- <39> Красников Н. К вопросу об эффективности управления государственной собственностью // Безопасность бизнеса. 2006. N 2. В-третьих, действующее законодательство о приватизации отличается очевидным смещением акцента в сторону регулирования приватизационных отношений на федеральном уровне. Принципы правового регулирования приватизации имущества, находящегося в собственности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, остались не установленными федеральным законодателем. В-четвертых, практически полное игнорирование проблематики контроля за приватизацией действующим законодательством также приводит к снижению эффективности сформировавшегося на сегодняшний день механизма нормативно-правового регулирования приватизационных отношений. Важно, чтобы упомянутые факторы были учтены при дальнейших законопроектных работах в области приватизации. 1.3. Организация контроля за использованием государственной и муниципальной собственности Формирование системы государственного финансового контроля - длительный процесс, по-разному протекавший на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. Если на федеральном уровне организационно-правовая основа государственного финансового контроля была в целом определена с принятием Федерального закона "О Счетной палате Российской Федерации", то формирование контрольных институтов и законодательных основ их деятельности в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях вплоть до 2011 года происходило спонтанно. Появлявшиеся контрольно-счетные органы значительно отличались друг от друга по своему статусу, месту в системе государственных органов (органов местного самоуправления), полномочиям, реализуемым в рамках бюджетного процесса, контролю за сохранностью и эффективным использованием государственной (муниципальной) собственности и т.д. Иными словами, долгое время отсутствовали законодательно закрепленные общие начала организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и контрольно-счетных органов муниципальных образований, которые бы позволили сформировать эффективно действующую систему финансового контроля, развернувшуюся на трех уровнях - федеральном (Счетная палата Российской Федерации), региональном (контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации) и муниципальном (контрольно-счетные органы муниципальных образований) <40>. -------------------------------- <40> Козырин А.Н. Правовое регулирование организации и деятельности контрольно-счетных органов: Научно-практический комментарий статьи 2 Федерального закона "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" // Реформы и право. 2011. N 4. С. 24. В соответствии с российским законодательством названные уровни публичного финансового контроля функционируют автономно и не составляют единой вертикали контрольной власти. В то же время между ними существуют определенные взаимосвязи, позволяющие представить их в рамках одной системы государственного финансового контроля в Российской Федерации. Отсутствие единообразного подхода к формированию региональных и муниципальных органов финансового контроля привело к формированию весьма пестрой картины институтов финансового контроля, что, очевидно, не содействовало повышению эффективности контрольных мероприятий. Региональные и муниципальные контрольно-счетные органы не только назывались по-разному (контрольно-счетными палатами, контрольно-бюджетными комитетами, государственными контрольными комитетами, контрольно-счетными комиссиями и т.д.), но и существенно разнились по объему полномочий и юридическому статусу (они, например, могли иметь статус юридического лица, а могли осуществлять свою контрольную деятельность, не являясь при этом юридическими лицами). Унификация подходов к формированию контрольно-счетных органов и порядку их деятельности давно уже была обозначена как одна из приоритетных задач законопроектной деятельности. Счетная палата Российской Федерации и Ассоциация контрольно-счетных органов выступили инициаторами принятия федерального закона, в котором были бы установлены организационно-правовые стандарты финансового контроля на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Через 15 лет после принятия Федерального закона о Счетной палате Российской Федерации принимается закон о региональных и муниципальных контрольно-счетных органах. Федеральный закон от 7 февраля 2011 года N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" (далее - Федеральный закон от 7 февраля 2011 года N 6-ФЗ) был опубликован в "Российской газете" 14 февраля 2011 года и вступил в силу 1 октября 2011 года. Следует отметить, что отдельные аспекты деятельности региональных и местных контрольно-счетных палат были урегулированы федеральным законодательством. Так, А.Н. Козырин отмечал, что "...если Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" устанавливает принципы деятельности контрольно-счетных органов как органов государственной власти на региональном уровне и определяет их место в системе органов государственной власти субъекта Российской Федерации, то другой источник правового регулирования контрольно-счетных органов - Бюджетный кодекс РФ - определяет их статус в качестве органов финансового контроля". Однако общие начала формирования контрольно-счетных органов и порядка их деятельности федеральным законодательством определены не были, и эту законодательную лакуну восполнил Федеральный закон от 7 февраля 2011 года N 6-ФЗ <41>. -------------------------------- <41> Козырин А.Н. Правовое регулирование организации и деятельности контрольно-счетных органов: Научно-практический комментарий статьи 2 Федерального закона "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" // Реформы и право. 2011. N 4. С. 24. Одними из основополагающих положений в Федеральном законе от 7 февраля 2011 года N 6-ФЗ являются, на наш взгляд, нормы, затрагивающие конкретные формы реализации контрольных полномочий. Законодатель предусмотрел две такие формы - контрольные мероприятия и экспертно-аналитические мероприятия. Наблюдается некое отступление от традиционной структуры организации внешнего публичного финансового контроля, сложившейся в Российской Федерации на федеральном, региональном и местном уровнях. Так, Федеральным законом от 11 января 1995 года N 4-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" предусмотрено, что Счетная палата РФ осуществляет контрольно-ревизионную, экспертно-аналитическую, информационную и иные виды деятельности, обеспечивает единую систему контроля за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов, что предусматривает: организацию и проведение оперативного контроля за исполнением федерального бюджета в отчетном году; проведение комплексных ревизий и тематических проверок по отдельным разделам и статьям федерального бюджета, бюджетов федеральных внебюджетных фондов; экспертизу проектов федерального бюджета, законов и иных нормативных правовых актов, международных договоров Российской Федерации, федеральных программ и иных документов, затрагивающих вопросы федерального бюджета и финансов Российской Федерации; анализ и исследование нарушений и отклонений в бюджетном процессе, подготовку и внесение в Совет Федерации и Государственную Думу предложений по их устранению, а также по совершенствованию бюджетного законодательства в целом; подготовку и представление заключений в Совет Федерации и Государственную Думу по исполнению федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов в отчетном году; подготовку и представление заключений и ответов на запросы органов государственной власти Российской Федерации. Аналогичные положения содержались до последнего времени в законах субъектов Российской Федерации о контрольно-счетных органах, а также в актах представительных органов муниципальных образований о муниципальных контрольно-счетных органах. В новых законах (новых редакциях законов) субъектов Российской Федерации о контрольно-счетных органах, принятых в течение 2011 года, эти положения уже приведены в соответствие с нормами Федерального закона от 7 февраля 2011 года N 6-ФЗ и статьи, посвященные формам осуществления контрольно-счетными органами внешнего государственного и муниципального финансового контроля, полностью повторяют положения нового Федерального закона <42>. -------------------------------- <42> Козырин А.Н. Аудит приватизации как инструмент повышения эффективности публичных финансов (на примере деятельности Счетной палаты РФ) // Государственный контроль. 1811 - 2011: Сб. науч. трудов, посвящ. 200-летию Государственного контроля. Курск; М., 2011. С. 22 - 28. Однако ни в Федеральном законе от 7 февраля 2011 года N 6-ФЗ, ни во вновь принятых в соответствии с ним законах субъектов Российской Федерации не раскрывается содержание понятий "формы контрольных мероприятий" или "формы экспертно-аналитических мероприятий". В этом случае возникает необходимость следовать международным стандартам сложившейся практики организации контрольно-счетной деятельности и принимать свои собственные стандарты, методически основываясь на стандартах, утвержденных Коллегией Счетной палаты РФ. Важное место в механизме правового регулирования деятельности контрольно-счетных органов и осуществления ими контрольных мероприятий занимают локальные правовые акты - внутренние регламенты, стандарты и т.д. Наряду с регламентами коллегии контрольно-счетных органов утверждают и другие локальные правовые акты - методические рекомендации и стандарты. На федеральном уровне уже выработан единый порядок организации контрольных мероприятий в стандарте Счетной палаты РФ. Так, например, согласно Стандарту финансового контроля СФК 101 "Общие правила проведения контрольного мероприятия" (утвержден Коллегией Счетной палаты РФ, протокол от 2 апреля 2010 года N 15К (717)), контрольное мероприятие - это организационная форма осуществления контрольно-ревизионной деятельности, посредством которой обеспечивается реализация задач, функций и полномочий Счетной палаты в сфере государственного финансового контроля. Согласно СФК 101 "Общие правила проведения контрольного мероприятия" контрольные мероприятия Счетной палаты РФ в зависимости от поставленных целей и характера решаемых задач классифицируются в зависимости от типа финансового контроля: финансовый аудит, аудит эффективности, стратегический аудит. К финансовому аудиту относятся контрольные мероприятия, целью которых является определение достоверности финансовой отчетности объектов этих мероприятий, законности формирования и использования государственных средств <43>. -------------------------------- <43> Короткова О.И. Эффективность надзора за управлением и распоряжением государственной и муниципальной собственностью // Государственная власть и местное самоуправление. 2009. N 11. Аудит эффективности предполагает проведение контрольных мероприятий для определения эффективности использования государственных средств, полученных объектами для достижения запланированных целей, решения поставленных социально-экономических задач и выполнения возложенных функций. Стратегический аудит охватывает контрольные мероприятия, проводимые с целью комплексной оценки возможности достижения в установленные сроки стратегических целей и приоритетов государственной политики на основе оценки ресурсных возможностей (в том числе обоснованности планируемых и прогнозируемых доходов и расходов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов), а также ожидаемых при этом последствий. Если в контрольном мероприятии сочетаются цели, относящиеся к разным типам финансового контроля, такое мероприятие становится смешанным контрольным мероприятием. В настоящее время происходит приведение в соответствие с нормами Федерального закона от 7 февраля 2011 года N 6-ФЗ регламентов контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Следует отметить, что на данный момент ключевые понятия государственного аудита и финансового контроля определены не законодательными актами, а внутренними локальными актами, имеющими подзаконный характер. Многие новеллы законодательства о контрольно-счетных органах связаны с процедурными моментами оформления результатов контрольной деятельности. Частью 2 ст. 10 Федерального закона от 7 февраля 2011 года N 6-ФЗ устанавливается, что при проведении контрольного мероприятия контрольно-счетным органом составляется соответствующий акт, который доводится до сведения руководителей проверяемых органов и организаций. На основании этого акта контрольно-счетным органом составляется отчет <44>. -------------------------------- <44> Короткова О.И. Эффективность надзора за управлением и распоряжением государственной и муниципальной собственностью // Государственная власть и местное самоуправление. 2009. N 11. Порядок составления акта устанавливается в регламентах контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Так, согласно Регламенту контрольно-счетной палаты Москвы по результатам проверки составляется документ, именуемый актом проверки. В отдельных случаях в процессе проведения проверки могут составляться промежуточные акты и (или) справки. Акт направляется в проверяемую организацию для ознакомления. При проведении комплексной проверки в нескольких организациях на ознакомление в каждую организацию направляется только тот акт, который имеет отношение к данной организации. Направление в одну проверяемую организацию документов, содержащих результаты проверки других организаций, не допускается. 1.4. Результативность управления объектами государственной собственности Финансовые проблемы последних лет порождают острые дискуссии о масштабах вмешательства государства в рыночную экономику. Некогда популярные идеи "свободного рынка" как самодостаточной системы, способной к автономному функционированию без постороннего вмешательства (включая государственное регулирование), на деле оказались несостоятельными. Важнейший элемент системы государственного регулирования - управление и распоряжение федеральной собственностью в стратегических отраслях экономики. При этом наблюдается устойчивая тенденция в сторону усиления и ужесточения контроля за законностью использования публичного имущества. Стремление к пресечению и предупреждению подобного рода нарушений обусловлено невысокой экономической эффективностью деятельности государства как публичного собственника в сравнении с частным. Более того, противоправное использование федеральной собственности как опасное коррупционное проявление создает угрозу безопасности страны. По этой причине трудно переоценить роль органов в осуществлении надзора за исполнением законодательства, регулирующего управление и распоряжение федеральной собственностью. Именно надзор - надежный и действенный механизм защиты интересов государства в экономической сфере <45>. -------------------------------- <45> Короткова О.И. Эффективность надзора за управлением и распоряжением государственной и муниципальной собственностью // Государственная власть и местное самоуправление. 2009. N 11. Национальный план противодействия коррупции относит проверки законности использования государственного имущества, соблюдения законодательства при его приватизации к приоритетному направлению деятельности органов прокуратуры. Вопросы организации надзора за исполнением законодательства, регулирующего управление и распоряжение федеральной собственностью, закреплены в Приказе Генерального прокурора РФ от 22 мая 1996 г. N 30 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина" и указании Генеральной прокуратуры РФ от 2 октября 2007 г. N 156/7 "Об усилении прокурорского надзора за исполнением законодательства, регламентирующего реализацию имущества, обращенного в федеральную собственность, а также вещественных доказательств по делам о преступлениях и правонарушениях". В целях надлежащего эффективного использования общенационального достояния прокурорам предписано своевременно выявлять нарушения законов о федеральной собственности, принимать меры к восстановлению нарушенного права и привлечению виновных лиц к установленной законом ответственности. Таким образом, надзорная деятельность - одна из гарантий рачительного, в полном соответствии с целевым назначением использования федерального имущества в хозяйственном процессе. Поскольку надзор за исполнением законодательства, регулирующего управление и распоряжение федеральной собственностью, в силу сущностных характеристик права собственности носит системный характер, зачастую проникает в пограничные правовые сферы и чрезвычайно широк как по кругу регулируемых правоотношений, так и по кругу органов, организаций и лиц, находящихся в поле зрения прокурора, его осуществление весьма трудоемкое и вызывает постоянные сложности в деятельности практических работников. Эволюция общественных процессов и экономических условий приводит к изменению отражающих их законодательных актов. В связи с этим совершенствуется механизм противодействия правонарушениям в области управления и распоряжения федеральной собственностью. В свою очередь, увеличивается число способов незаконного распоряжения и использования федеральной собственности, усложняются существующие псевдолегальные схемы (в том числе при проведении торгов, аукционов). В такой ситуации перед прокурором стоят задачи по постоянному мониторингу действующего законодательства, координации деятельности правоохранительных органов, возможному принятию указаний об усилении прокурорского надзора в этой сфере, подготовке методических рекомендаций по проведению проверок, применению мер прокурорского реагирования и т.д. <46>. -------------------------------- <46> Короткова О.И. Эффективность надзора за управлением и распоряжением государственной и муниципальной собственностью // Государственная власть и местное самоуправление. 2009. N 11. Результативность любой проверки прокуратуры напрямую зависит от ее полноты, связанной с правильным определением предмета проверки, источников информации, совокупности проверяемых органов, глубиной исследования состояния законности. Поэтому значительную роль при проведении прокурорских проверок в сфере управления и распоряжения федеральной собственностью играет привлечение к таким проверкам специалистов в экономической и финансовой сферах для установления как законности, так и эффективности такого управления и распоряжения. Обращаясь к вопросам управления и распоряжения федеральной собственностью, необходимо отметить один из основополагающих принципов ее использования. Концепция управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации, одобренная Постановлением Правительства РФ от 9 сентября 1999 г. N 1024, определяя основные цели, задачи и принципы государственной политики Российской Федерации в сфере управления государственным сектором экономики, установила принцип "эффективности управления". Суть принципа заключается в достижении цели управления, определенного качественного результата деятельности или состояния объекта управления ценой максимальной экономии ресурсов. Указанный критерий - обязательный при оценке деятельности по управлению государственным имуществом. Следовательно, принцип эффективного управления и распоряжения федеральной собственностью можно считать принципом нормативного характера <47>. -------------------------------- <47> Короткова О.И. Государственное управление как необходимый процесс в условии эффективного развития собственности // Государственная власть и местное самоуправление. 2012. N 4. Под эффективностью управления государственной собственностью понимают экономически эффективное (например, с меньшими затратами финансовых средств) достижение управляемым объектом государственной собственности, ресурсами недвижимости, имущественным комплексом свойств (характеристик), обеспечивающих требуемый уровень предоставляемых услуг, запланированное развитие инфраструктуры, достижение приоритетных целей государственного управления. При этом принцип эффективности управления и распоряжения федеральной собственностью настолько естественный и системообразующий для этой сферы общественных отношений, что пронизывает собой всю систему управления государственной собственностью. Рассматривая эффективность как уровень соответствия результатов какой-либо деятельности поставленным задачам, важно отметить, что конечная цель управления государственным имуществом - достижение наилучшего экономического результата. Буквальное толкование Закона о прокуратуре не дает однозначного ответа на вопрос о возможности прокурорского реагирования на выявленные факты неэффективного управления и распоряжения федеральной собственностью. Вместе с тем очевидные, явные случаи неэффективного управления подрывают и дискредитируют саму идею публичной собственности как института непосредственного регулирования экономики. Нарушается уже упомянутый стержневой нормативный принцип "эффективности управления", что, безусловно, требует адекватной оценки со стороны прокуратуры. В идеале субъект управления должен стремиться найти в какой-либо мере лучшие решения всегда, как бы ни были сложны задачи. Требование управлять именно лучшим образом (а не так, как получится) может проявляться в различных формах. При этом оптимальное управление подразумевает управление, наилучшее из всех возможных и сравниваемых по точному критерию. В новых экономических условиях назрела необходимость выработать четкие нормативные критерии эффективности управления федеральной собственностью с введением тем самым понятия эффективности как правовой, а не экономической категории в орбиту прокурорского надзора <48>. -------------------------------- <48> Короткова О.И. Государственное управление как необходимый процесс в условии эффективного развития собственности // Государственная власть и местное самоуправление. 2012. N 4. До тех пор пока эти критерии не выработаны, очевидные случаи неэффективного управления и распоряжения федеральным имуществом должны получать адекватную оценку со стороны прокуратуры со ссылкой на общие принципы эффективного управления и добросовестного отношения к федеральному имуществу. Общие выводы по главе Из вышесказанного несложно сделать вывод о том, что критерии эффективности управления государственной собственностью должны быть законодательно закреплены. В этой связи хотелось бы представить те положения, которые могли бы стать такими критериями. Для определения эффективности управления государственными учреждениями и предприятиями: - объем дохода в бюджет, привносимый данным предприятием. Установление подобного критерия выглядит вполне логичным, ведь можно предположить, что если доход предприятия увеличивается из года в год, то управление им осуществляется эффективно, а его руководители действуют в правильном направлении; - уменьшение расходов на содержание предприятия и производственных издержек. Предприятие должно покрывать часть своих расходов самостоятельно или посредством усовершенствования оборудования снижать издержки; - снижение цен на то, что выпускает данное предприятие (товары, услуги, работы). Но только в том случае, если его продукция нацелена на отечественного потребителя. Естественно, в том случае, когда падают цены на продукцию предприятия, идущую на экспорт, говорить об эффективности управлении таким предприятием не приходится. Для эффективности управления государственной недвижимостью: - увеличение доходов, получаемых от объектов недвижимости. Объективность критерия неоспорима по тем же причинам, что и первый критерий эффективности управления для учреждений и предприятий; - адекватность арендных ставок рыночным ценам. Если государственная собственность сдается в аренду за плату значительно меньшую, нежели среднерыночная цена для подобного имущества, ни о каком эффективном управлении речи быть не может, а вот предположение о коррумпированности того, кто осуществляет руководство данной недвижимостью, имеет право на существование. Для эффективного осуществления приватизационного процесса: - открытость приватизации. Общественность имеет право на полную и достоверную информацию относительно того, кто приобретает государственную собственность и делает ли он это по адекватной данной собственности цене; - жесткий контроль при выборе оценщиков и аудиторов при проведении приватизационного процесса. Цена собственности должна быть определена в соответствии со своей среднерыночной стоимостью; - жесткая процедура отбора претендентов. Государственная собственность должна переходить в руки физического или юридического лица, обладающего безупречной деловой репутацией, не скрывающего источники своих доходов, имеющего бизнес-план относительно развития того имущественного комплекса, собственником которого он становится. Также хотелось бы призвать органы исполнительной власти в кратчайшие сроки завершить составление реестра государственной собственности. Ведь до сего момента из-за того, что данный реестр не составлен, представляется невозможным определить государственную политику в отношении государственной собственности; возникают сложности с определением правового статуса субъектов государственной собственности; непосредственно управлять таким огромным массивом, не имея полного его перечня, также представляется весьма затруднительным; в конце концов, невозможно в полном объеме начать приватизацию тех объектов государственной собственности, которые очевидно использовались бы с большей пользой для общества, находясь в частных руках. В заключение хотелось бы отметить, что критерии, которые можно было бы использовать при определении эффективности управления государственной собственностью, изложены чрезвычайно сжато. Тем не менее, основываясь на них, на мой взгляд, можно составить нормативно-правовой акт, который бы обусловил собой значительное улучшение качества управления государственной собственностью. |