управление гос и муниц собственностью. Монография под редакцией доктора экономических наук, профессора С. Е. Прокофьева, кандидата экономических наук, доцента
 Скачать 475.07 Kb.
|
|
Глава 2. УПРАВЛЕНИЕ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТЬЮ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОЙ СФЕРЫ Муниципальная собственность наряду с местными финансами составляет экономическую основу местного самоуправления. Сегодня, несмотря на тотальную приватизацию, муниципалитеты остаются крупными собственниками имущества. Поэтому вопросы формирования муниципальной собственности, эффективного управления и распоряжения ею весьма актуальны в современных экономических условиях. Основными проблемами, возникающими в сфере формирования муниципальной собственности и управления ею, являются как недостаточное правовое регулирование отношений собственности, так и неэффективное управление муниципальным имуществом. 2.1. Правовые особенности управления муниципальной собственностью муниципальной сферы Муниципальная собственность - это вся собственность, которая находится на территории муниципального образования и предназначена для решения его социально-экономических задач и обслуживания его населения, а именно: - жилой фонд (за исключением жилого фонда спецназначения); - земля под домом, придомовая территория, а также земельные участки внутри муниципального образования; - учреждения образования, здравоохранения, культуры, спорта и др.; - торговая сеть и обслуживающие ее организации; - промышленные и тому подобные предприятия, обслуживающие данное местное население; - административные, финансовые и др. учреждения, находящиеся на территории муниципального образования (по меньшей мере они являются арендаторами земли, помещений и др.); - предприятия организации ЖКХ, работающие на муниципальном уровне; - др. Бюджетная основа муниципального образования зависит от муниципальной собственности и соответствующей налоговой базы. Именно это позволяет, как показывает зарубежный опыт, иметь эффективную инфраструктуру и "прилизанные", и внешне, и по существу, муниципальные населенные пункты. Безусловно, здесь значительную роль играет активность населения, охотно участвующего в самоуправлении. В практике работы муниципальных органов возникают серьезные проблемы, связанные с тем, что действующим законодательством не определено содержание термина "управление муниципальной собственностью" <126>. -------------------------------- <126> Макаренко Б.И. и др. Экспертиза // Муниципальная власть. 2009. N 1. С. 28. Если же вести речь о содержании правомочия "управление" применительно к управлению объектами муниципальной собственности, то следует начать со следующего. В соответствии со ст. 215 ГК РФ имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям, является муниципальной собственностью. От имени муниципального образования права собственника осуществляют органы местного самоуправления. Следовательно, собственником объектов муниципальной собственности нормативно закрепляется муниципальное образование, содержательные признаки которого применительно к поставленной проблеме не раскрываются в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Согласно статье 8 Конституции Российской Федерации муниципальная собственность признается и защищается наравне с государственной и иными формами собственности. Закрепление института муниципальной собственности получило развитие в статьях 130 и 132 Конституции РФ. Муниципальная собственность как один из установленных Конституцией РФ видов собственности напрямую связана с муниципальным образованием, существование которого обусловлено реализацией им публично-правовых функций <127>. Соответственно, предназначение муниципальной собственности заключается именно в реализации органами местного самоуправления публично-правовых функций, и само существование муниципальной собственности обусловлено их осуществлением. -------------------------------- <127> Шилова З.А. Управление муниципальной собственностью. М.: Академия, 2012. С. 55. В практике функционирования муниципальных образований полномочия в сфере управления муниципальной собственностью распределяются следующим образом. 1. Нормотворческими полномочиями в области установления порядка владения, пользования, распоряжения муниципальной собственностью наделен местный представительный орган. 2. Исполнительно-правоприменительными полномочиями в области управления муниципальной собственностью на территории муниципального образования наделен исполнительно-распорядительный орган местного самоуправления - администрация муниципального образования. Изменения федерального законодательства в рамках муниципальной реформы привели на практике к определенному ограничению свободы органов местного самоуправления по владению, пользованию и распоряжению муниципальным имуществом. Представляется, что это произошло в силу наличия у федерального законодателя при регулировании имущественных аспектов местного самоуправления базового представления о муниципалитете как неэффективном собственнике (по сравнению с частным бизнесом), но в то же время удерживающем в масштабе страны значительный объем собственности. Возможное решение проблемы федеральный законодатель увидел в необходимости установления соответствия муниципальной собственности публичным задачам, закрепленным за муниципальными образованиями различных видов <128>. -------------------------------- <128> Багаутдинова Р.Г. Муниципальная собственность как основа реализации муниципальных экономических интересов // Вестник ТИСБИ. 2008. N 3. С. 9. В качестве инструмента реализации идеологии жестко целевого характера муниципального имущества в статье 50 Федерального закона N 131-ФЗ была предпринята попытка использовать модель "закрытых списков", в соответствии с которой в муниципальной собственности может находиться имущество, предназначенное только для решения вопросов местного значения, осуществления переданных государственных полномочий, обеспечения деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, работников муниципальных предприятий и учреждений <129>. -------------------------------- <129> Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 06.10.2003 N 131-ФЗ. Для высвобождения нецелевого имущества Федеральным законом N 131-ФЗ установлено, что в случаях возникновения у муниципальных образований права собственности на имущество, не входящее в установленный законом перечень ("закрытый список"), указанное имущество подлежит перепрофилированию (изменению целевого назначения имущества) либо отчуждению. Проблема "закрытых списков" муниципального имущества была в некоторой степени смягчена Определением Конституционного Суда Российской Федерации от 2 ноября 2006 г. N 540-О. В этом Определении Конституционный Суд установил, что перечень муниципального имущества, установленный в статье 50 Федерального закона N 131-ФЗ, не может рассматриваться как закрытый и не допускающий наличия иного имущества, необходимого для осуществления полномочий муниципальных образований. Таким образом, непосредственно полномочия собственника по управлению муниципальной собственностью, решению вопросов создания, приобретения, использования, отчуждения, аренды муниципального имущества реализует исполнительный орган муниципального образования. Однако, по нашему мнению, не совсем правильно полностью отделять местный представительный орган от непосредственного управления объектами муниципальной собственности. 2.2. Современное состояние управления муниципальной собственностью муниципальной сферы Муниципальная собственность является экономической основой местного самоуправления и служит удовлетворению потребностей местного самоуправления. Можно выделить следующие специфические характеристики муниципальной собственности: - она обеспечивает нормальные условия жизнедеятельности населения муниципального образования, формирует и поддерживает систему социальных гарантий, служит целям благоустройства; - часть объектов производственной и социальной инфраструктуры работает на принципах коммерческого расчета и укрепляет доходную базу местного бюджета; - выступает в двух взаимосвязанных проявлениях: как имущественно-хозяйственный (вещественный) и экономический (стоимостный) комплекс; - создает механизм, позволяющий населению муниципального образования реально участвовать в процессе распоряжения, владения и пользования муниципальной собственностью; - наличие в достаточном размере муниципальной собственности призвано обеспечить стабильность местной власти и ее относительную независимость от вышестоящих структур властной иерархии; - используется для реализации финансовых интересов муниципалитета как собственника. Полнота удовлетворения общественных потребностей муниципалитета, а следовательно, степень реализации его экономических интересов зависят от содержания и рациональной структуры муниципальной собственности. Классификацию объектов муниципальной собственности можно представить в виде таблицы (Приложение 1). Согласно принципу соответствия объема и характера объектов собственности характеру задач, решаемых в рамках административно-территориального образования в интересах его населения, в рамках проводимой в России реформы отношений собственности муниципалитетам было передано 80% всего жилищного фонда, 76% - дошкольных учреждений, 82% объектов здравоохранения, 84% спортивных сооружений и т.д. С учетом разработок ученых, связанных с исследованием правовых аспектов управления объектами публичной собственности, можно прийти к выводу о том, что термин "управление муниципальной собственностью" следует рассматривать в двух значениях. В широком значении под управлением муниципальной собственностью следует понимать соответствующую систему способов, форм и методов управления муниципальной собственностью. Под управлением муниципальной собственностью в узком значении можно понимать порядок принятия решений компетентных муниципальных органов, связанных с владением, пользованием и распоряжением объектами муниципальной собственности <130>. -------------------------------- <130> Шилова З.А. Управление муниципальной собственностью. М.: Академия, 2012. С. 74. Основные задачи и функции управления муниципальной собственностью: 1. Решение комплекса вопросов по формированию, управлению и распоряжению муниципальной собственностью, имуществом муниципальной казны, эффективному использованию муниципального имущества. В их числе: - управление и распоряжение в установленном порядке муниципальным имуществом, находящимся в собственности муниципального образования; - реализация на основе законодательства РФ политики приватизации муниципальных предприятий и объектов недвижимости; - проведение мероприятий по разграничению имущества, находящегося в федеральной собственности, собственности субъекта Российской Федерации и муниципальной собственности, в том числе в части разграничения муниципальной собственности между МО и поселениями, входящими в его состав; - организация проведения публичных слушаний по имущественным вопросам (разрешение (изменение) условно разрешенного вида использования объектов недвижимости, установления публичных сервитутов и т.д.), в том числе и земельных участков (при необходимости); - осуществление функций технического организатора по подготовке и проведению аукционов (конкурсов), в том числе и торгов по продаже находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков в муниципальном образовании. 2. Осуществление в рамках предоставленных полномочий в соответствии с действующим законодательством действия по управлению и распоряжению муниципальным имуществом, в том числе по отчуждению его в собственность других лиц, передаче им права владения, пользования и распоряжения, а именно: - оформление сдачи в аренду (субаренду) объектов муниципальной собственности; - оформление сдачи в безвозмездное пользование объектов муниципальной собственности; - оформление продажи и приватизации муниципального имущества; - оформление участия муниципального образования в хозяйственных обществах, товариществах; - осуществление передачи муниципального имущества в хозяйственное ведение и оперативное управление, анализ предложений по продаже недвижимого имущества, закрепленного в хозяйственном ведении; - выполнение иных функций по распоряжению муниципальной собственностью, в т.ч. земельными участками, жилищным фондом, в рамках действующего законодательства и предоставленных полномочий. 3. Осуществление контроля за использованием по назначению и сохранностью муниципального имущества, находящегося в хозяйственном ведении и оперативном управлении юридических лиц, переданного по договорам аренды, договорам безвозмездного пользования, а также переданного в установленном порядке иным лицам. 4. Осуществление приобретения и приема объектов в муниципальную собственность с оформлением государственной регистрации и получением свидетельств на право муниципальной собственности в Управлении федеральной регистрационной службы по Московской области на объекты недвижимости. 5. Осуществление списания муниципального имущества в установленном порядке. 6. Выявление и оформление в муниципальную собственность бесхозяйного имущества. 7. Оформление залоговых сделок с муниципальным имуществом. 8. Проведение инвентаризации и обеспечение учета муниципального имущества, находящегося в муниципальной казне, оперативном управлении и хозяйственном ведении предприятий и учреждений. 9. Ведение реестра муниципальной собственности (в том числе раздела реестра о муниципальной казне) в соответствии с действующим порядком. 10. Осуществление разработки районных нормативных правовых актов по управлению и распоряжению муниципальным имуществом. 11. Обеспечение консультативной помощи юридическим и физическим лицам по вопросам компетенции управления. 12. Осуществление с согласия собственника полномочий по управлению и распоряжению муниципальными вкладами, долями, паями, пакетами акций с правом передачи их в доверительное управление в соответствии с действующим законодательством <131>. -------------------------------- <131> Шилова З.А. Управление муниципальной собственностью. М.: Академия, 2012. С. 77. 2.3. Рекомендации по совершенствованию управления муниципальной собственностью муниципальной сферы По нашему мнению, целесообразными представляются следующие предложения, направленные на совершенствование действующего законодательства в сфере управления объектами муниципальной собственности: 1) необходимо в законодательстве РФ закрепить норму о том, что собственником объектов муниципальной собственности является местное население, самоорганизованное в свою, предусмотренную законодательством, организационно-правовую форму в виде муниципального образования; 2) есть смысл нормативно определить управление муниципальной собственностью как порядок принятия решений компетентных муниципальных органов, связанных с владением, пользованием и распоряжением объектами муниципальной собственности; 3) целесообразно ввести в федеральное законодательство такие законодательные процедуры, закрепляющие формы непосредственного участия депутатов представительного органа в вопросах распоряжения муниципальной собственностью, как: а) необходимость получения согласия представительного органа на совершение крупной сделки по отчуждению муниципального имущества; б) решение администрацией муниципального образования вопросов по использованию, отчуждению, сдаче в аренду любого муниципального имущества исключительно на основании положительного заключения специально созданной комиссии по вопросам управления муниципальной собственностью, включающей в свой состав депутатов местного представительного органа. Общие выводы по главе Анализируя современный этап формирования муниципального управления в России, следует отметить, что впервые были закреплены наиболее законодательные нормы муниципального управления на основе муниципальной собственности. Конституция РФ и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определили основные направления развития законодательства и пределы самостоятельности муниципального управления. Муниципальное образование является конституционной структурой, которая руководствуется принципами самоуправления и владеет соответствующей собственностью на территории данного муниципального образования. В Конституции РФ (1993 г.) четко определено: - "В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти" (ст. 12); - "Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью"; - "Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения". Муниципальная собственность служит основой деятельности муниципального образования и инструментом управления платежеспособности и финансовой устойчивости региона. В последние годы все более заметен интерес ученых и практиков к проблеме эффективности использования муниципальной собственности. Повышение актуальности данной проблемы обусловлено неэффективным использованием муниципальных земель, которые часто сдаются или, что еще хуже, продаются по минимальным ценам. Муниципальное имущество находится в изношенном состоянии, часто непригодном для использования и нуждающимся в капитальном ремонте. Анализируя данную проблему, можно выделить несколько подходов к определению эффективности использования имущества. Во-первых, с точки зрения размеров получаемого дохода. Таким показателем может служить удельный вес доходов бюджета от хозяйственного использования имущества (с учетом поступлений от налогообложения имущества; без учета поступлений от налогообложения имущества). Во-вторых, с точки зрения общественной пользы. Только качественные показатели (например, снижение детской преступности в результате строительства сети детских клубов). В-третьих, с точки зрения экономии бюджетных средств. Например, строительство административных зданий позволяет высвободить жилой фонд, который занимают различные учреждения (СЭС, ЖЭУ, паспортные столы и т.п.), и передать его жителям, а также сократить выплаты частному сектору за арендуемые площади. В отношении объектов муниципальной собственности следует оценивать степень целесообразности, а не степень эффективности использования. Если же говорить об эффективном управлении, то степень эффективности необходимо оценивать уровнем удовлетворенности всех заинтересованных сторон в решении тех или иных проблем. Оценить эффективность управления только количественными показателями не представляется возможным, так как управление муниципальными финансами и собственностью - это специфическая сфера деятельности, в которой зачастую важно не количество решенных вопросов, а качество их решения. Часть 4. УПРАВЛЕНИЕ ЗЕМЕЛЬНЫМИ РЕСУРСАМИ |