управление гос и муниц собственностью. Монография под редакцией доктора экономических наук, профессора С. Е. Прокофьева, кандидата экономических наук, доцента
 Скачать 475.07 Kb.
|
|
Глава 8. УПРАВЛЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОБСТВЕННОСТЬЮ, СДАННОЙ В АРЕНДУ Передача в аренду объектов государственной собственности выступает в качестве одной из форм ее управления (распоряжения). Возникающие при этом отношения являются гражданско-правовыми, представляющими собой обязательство из договора аренды. Договору аренды отводится значительная роль в регулировании имущественных отношений. Заключаемый на началах добровольности и полного равноправия сторон он позволяет достичь баланса между интересами арендодателя-государства и арендатора - частного собственника. Сохраняя целевое использование публичного имущества и извлекая из него прибыль, арендодатель сохраняет данный объект в своей собственности. По договору аренды арендодатель обязуется предоставить арендатору имущество за плату во временное владение и пользование или во временное пользование. 8.1. Правовые особенности управления государственной собственностью, сданной в аренду В соответствии с п. 1 ст. 214 ГК РФ государственной собственностью в Российской Федерации является: - имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность); - имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам Российской Федерации - республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам (собственность субъектов Российской Федерации). От имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации на основании п. 1 ст. 125 ГК РФ органы государственной власти могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные права и обязанности, выступать в суде в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. К отношениям, связанным с арендой, применяются общие положения (гл. 34 ГК РФ), если специальные правила не устанавливают иное. Аренда - гражданско-правовой договор, в силу которого арендодатель обязуется предоставить арендатору определенное имущество во временное владение и пользование, а арендатор уплачивает за это арендную плату <96>. -------------------------------- <96> Мишина Л.И. Аренда государственной собственности. М.: Академия, 2011. С. 35. Характеристика договора: консенсуальный, взаимный, возмездный. Виды договора аренды: договор проката; договор аренды транспортных средств; договор аренды зданий и сооружений; договор аренды предприятия; договор финансовой аренды (лизинг). Договор аренды регулируется в основном ГК РФ. Предмет договора - любое индивидуально-определенное имущество, которое в процессе использования не теряет своих натуральных свойств. Имущество - непотребляемая индивидуально-определенная вещь в состоянии, соответствующем условиям договора и назначению вещи со всеми необходимыми принадлежностями и необходимыми документами. При заключении договора: обязательное требование - подробное описание арендуемого имущества. Сторонами договора аренды являются арендодатель и арендатор. В роли сторон могут выступать все субъекты гражданских правоотношений: физические и юридические лица, а также государство (последнее выступает в арендных отношениях через свои органы). В качестве арендодателя выступают собственники имущества, а также лица, управомоченные законом или собственником. Субъект права хозяйственного ведения может выступать арендодателем движимого имущества без согласия собственника, недвижимого - только с согласия собственника. В качестве арендатора может быть любое лицо, однако в некоторых видах аренды субъектный состав может быть ограничен законом. Так, в договоре аренды предприятия и в договоре лизинга обе стороны должны быть предпринимателями (ст. 656 и 665 ГК РФ), а в договоре бытового проката предпринимателем должна быть лишь одна сторона - арендодатель (п. 1 ст. 626 ГК РФ). Аренда имущества, находящегося в федеральной собственности, имеет некоторые особенности, касающиеся, в частности, заключения договора аренды и установления арендных платежей. В соответствии с подпунктом "г" п. 1 ст. 114 Конституции Российской Федерации управление федеральной собственностью осуществляется Правительством РФ. Отношения, возникающие в результате заключения и исполнения договора аренды, регулируются главой 34 ГК РФ <97>. -------------------------------- <97> Мишина Л.И. Аренда государственной собственности. М.: Академия, 2011. С. 41. В соответствии со ст. 606 ГК РФ по договору аренды (имущественного найма) арендодатель (наймодатель) обязуется предоставить арендатору (нанимателю) имущество за плату во временное владение и пользование или во временное пользование. Рассмотрение вопросов о предоставлении государственного имущества в аренду осуществляется на основании заявления (заявки) от российских и иностранных юридических и физических лиц (в том числе совместных предприятий) и международных организаций с резолюцией предприятия (организации) - балансодержателя о возможности предоставления имущества в аренду для конкретного вида деятельности. Вместе с заявкой на аренду (на заявке о продлении договора аренды обязательно наличие резолюции балансодержателя о возможности продления аренды) заявитель представляет в Комитет по управлению имуществом: - учредительные документы (или нотариально заверенные копии этих документов) организации (юридического лица), получающей имущество в аренду, или свидетельство о регистрации для физических лиц - частных предпринимателей; - баланс предприятия-арендатора, составленный на установленную дату перед оформлением договора; - справку о текущей задолженности по плате за аренду и коммунальные услуги; - справку об отсутствии или наличии задолженности по обязательным платежам в бюджеты всех уровней на дату подачи заявки, заверенную налоговым органом <98>. -------------------------------- <98> Мишина Л.И. Аренда государственной собственности. М.: Академия, 2011. С. 47. При рассмотрении заявок на аренду учитываются своевременность исполнения соискателями обязательных налоговых платежей в бюджеты всех уровней, а также своевременность внесения предыдущей арендной платы. Если здания и сооружения относятся к государственной собственности субъекта РФ, то действует порядок передачи этих объектов недвижимости в аренду, установленный ГК: субъекты РФ уполномочивают соответствующие структуры по управлению собственностью давать согласие на передачу в аренду либо выступать в качестве арендодателя. Минимущество России осуществляет непосредственно или через свои территориальные органы контроль за управлением, использованием по назначению и сохранностью этих объектов федерального имущества, переданных в аренду, и при выявлении нарушений принимает законные меры для их устранения. Порядок заключения и исполнения договора аренды недвижимого имущества регулируется гл. 34 "Аренда" ГК РФ. Договор аренды здания или сооружения должен быть заключен в письменной форме путем составления одного документа, подписанного сторонами. Несоблюдение формы договора аренды влечет его недействительность (ст. 651 ГК РФ). По договору аренды арендодатель обязуется предоставить арендатору имущество за плату во временное владение и пользование или во временное пользование (ст. 650 ГК РФ). Передача здания или сооружения арендодателем и принятие его арендатором осуществляются по передаточному акту или иному документу о передаче, подписываемому сторонами (ст. 655 ГК РФ). Арендатор обязан пользоваться арендованным имуществом в соответствии с условиями договора аренды (п. 1 ст. 615 ГК РФ), поддерживать имущество в исправном состоянии, производить за свой счет текущий ремонт и нести расходы на его содержание, если иное не установлено законом или договором аренды (п. 2 ст. 616 ГК РФ) <99>. -------------------------------- <99> Мишина Л.И. Аренда государственной собственности. М.: Академия, 2011. С. 49. В системе гражданских правоотношений важное место занимают арендные отношения, связанные с передачей одним субъектом гражданских правоотношений принадлежащего ему имущества во временное владение и пользование или во временное пользование за определенную плату. Одним из основных признаков договора аренды является его срочный характер, т.е. имущество передается на определенный срок. Таким образом, исходя из смысла договора аренды предполагается возврат арендованного имущества арендодателю. Однако из данного правила есть исключения. Согласно ст. 624 ГК РФ законом или договором аренды может быть предусмотрена возможность выкупа арендатором арендованного им имущества. Законодатель допускает возможность заключения договоров аренды, которые предусматривают по истечении определенного срока аренды переход права собственности на арендованное имущество от арендодателя к арендатору. Указанной статьей не ограничен круг субъектов, которые вправе включить в условия заключаемого ими договора аренды право арендатора на выкуп арендуемого имущества. В силу ст. 1, 124 ГК РФ можно предположить, что любой участник гражданских правоотношений, обладающий право- и дееспособностью, имеет возможность заключить подобный договор. Казенные предприятия имеют право заключать договоры аренды в отношении любого имущества только с согласия собственника (п. 1 ст. 297 ГК РФ) <100>. Бюджетные учреждения в договорах аренды являются только балансодержателями, так как сдаваемое в аренду имущество числится у них на балансе. Поэтому вместо них договоры аренды заключает Минимущество России и его территориальные органы. Однако в соответствии со ст. 39 Закона "Об образовании" образовательные и научные учреждения имеют право самостоятельно сдавать закрепленное за ними движимое и недвижимое имущество. -------------------------------- <100> Бобровский С.М. Государственная собственность. М.: Опера, 2011. С. 75. 8.2. Современное состояние управления государственной собственностью, сданной в аренду В соответствии со статьей 298 Гражданского кодекса РФ бюджетное учреждение не вправе распоряжаться недвижимым имуществом без согласия собственника. Выходит, что порядок сдачи имущества в аренду определяет собственник имущества (государственное (муниципальное) учреждение). Причем алгоритм сдачи такого имущества в аренду должен быть прописан в соответствующем нормативно-правовом документе. Для организации учета в бюджетном учреждении необходимо, чтобы в документе, устанавливающем порядок сдачи имущества в аренду, или аналогичном нормативно-правовом акте были определены: размер ежемесячной арендной платы за пользование имуществом, которая должна перечисляться арендатором на счет соответствующего бюджета (без НДС). НДС рассчитывается арендатором самостоятельно и направляется отдельным платежным поручением в доход бюджета по указанию налогового органа в порядке налогового законодательства; необходимость представлять учреждению копии платежных поручений или иных документов, подтверждающих уплату предусмотренных договором платежей арендной платы с соответствующей отметкой банка; возможность заключить с арендатором договор на оплату коммунальных, эксплуатационных и административно-хозяйственных услуг на срок действия договора. В соответствии с Инструкцией по применению Единого плана счетов имущество (даже сданное в аренду) числится на балансе арендодателя по балансовой стоимости. При передаче актива в аренду имущество должно быть отражено на счете 25 "Имущество, переданное в возмездное пользование (аренду)" (на основании стоимости, указанной в акте приема-передачи). А также - в Карточке количественно-суммового учета материальных ценностей (ф. 0504041) в разрезе арендаторов (пользователей) имущества, мест его нахождения, по видам имущества в структуре групп основных средств. Вопрос о том, направляются ли доходы от сдачи имущества в аренду в доход бюджета и облагается ли налогом на прибыль дополнительное бюджетное финансирование, открытый. Чиновники Минфина России настаивают на такой трактовке действующего законодательства. Доходы от сдачи в аренду имущества, закрепленного за бюджетным учреждением на праве оперативного управления, учитываются при определении базы по налогу на прибыль (письма от 2 апреля 2010 г. N 03-03-06/4/37, от 21 сентября 2010 г. N 03-03-06/4/89). Более того, в Постановлении Конституционного Суда РФ от 22 июня 2009 г. N 10-П определено, что положениями пункта 4 части 2 статьи 250 Налогового кодекса РФ и абзаца 2 пункта 3 статьи 41 Бюджетного кодекса РФ предусмотрено налогообложение доходов госучреждений от сдачи в аренду переданного им в оперативное управление федерального имущества. Однако суд отметил, что механизм уплаты налогов с таких доходов законодательно не предусмотрен. С 2010 года статья 321.1 "Особенности ведения налогового учета бюджетными учреждениями" Налогового кодекса РФ не действует. То есть учреждения исчисляют и уплачивают налог на прибыль по общим правилам. В перечне внереализационных доходов предусмотрены поступления от сдачи имущества в аренду (субаренду) (п. 4 ст. 250 Налогового кодекса РФ). Причем организационно-правовая форма организации для применения пункта 4 статьи 250 Налогового кодекса РФ значения не имеет. Поэтому, по мнению автора, бюджетные учреждения должны в рассматриваемом случае платить налог на прибыль <101>. Следовательно, составляя смету дополнительного бюджетного финансирования, учреждению все же необходимо закладывать не только расходы на содержание и развитие материально-технической базы, но и на уплату налога (20% от суммы арендной платы (без НДС), установленной договором). -------------------------------- <101> Бобровский С.М. Государственная собственность. М.: Опера, 2011. С. 84. На заседании коллегии комитета госконтроля в 2012 году рассмотрены результаты проверки соблюдения законодательства при предоставлении в аренду (субаренду) государственного имущества и его использовании арендаторами. Проверки проводились в 44 организациях. В ходе проверок, отмечает пресс-служба комитета госконтроля, выявлены многочисленные нарушения законодательства, регулирующего арендные отношения. Так, в 19 организациях выявлены факты неправильного применения базовых ставок, повышающих и понижающих к ним коэффициентов, коэффициентов перевода, а также занижения арендуемых площадей, что привело к недополучению более 27 тыс. евро арендной платы. Кроме того, в семи организациях не соблюдался установленный порядок перечисления в госбюджет средств, полученных от сдачи в аренду недвижимости. Эти организации задолжали государственной казне 1,9 млрд. руб. В 21 организации не осуществлена государственная регистрация значительного количества объектов недвижимого имущества. Нарушения порядка ведения бухгалтерского учета недвижимого имущества вскрыты в 10 организациях, а в семи организациях выявлено 79 объектов основных средств, не числящихся на балансе организаций. В 9 организациях допущено искажение статистических данных о количестве сдаваемых в аренду площадей, наличии неиспользуемого или неэффективно используемого государственного имущества, общей площади зданий, сооружений и нежилых помещений, числящихся на балансе. Как отмечает пресс-служба комитета госконтроля, в 2007 году комитетом также выявлялись нарушения законодательства при сдаче имущества в аренду в этих организациях. Однако прошлогодняя проверка показала, что действенных мер по устранению нарушений этими министерствами так и не было принято. Кроме того, при проверке отмечен ряд недостатков действующего законодательства, регулирующего вопросы аренды (субаренды) недвижимого имущества. В частности, установлено, что некоторыми арендаторами недвижимое имущество, в том числе государственное, сдавалось в субаренду индивидуальным предпринимателям. При этом плата за субаренду была значительно выше арендной платы, возмещаемой арендодателю. По результатам проверки соответствующие предложения об устранении нарушений, привлечении виновных к ответственности, а также о необходимости совершенствования действующего законодательства направлены в адрес правительства, государственной комиссии по упорядочению использования административных зданий, сооружений, производственных площадей и других объектов государственной собственности, а также соответствующим министерствам и ведомствам. 8.3. Рекомендации по совершенствованию управления государственной собственностью, сданной в аренду В начале года распоряжением Правительства России от 16 февраля 2013 г. N 191-р утверждена Государственная программа РФ "Управление федеральным имуществом" на период 2013 - 2018 гг. В целях совершенствования процедур управления федеральным имуществом, сокращения сроков рассмотрения обращений организаций и частных лиц и принятия решений Минэкономразвития РФ планирует внести изменения в типовое положение территориального управления Росимущества. Предполагается расширить круг полномочий территориальных управлений. Таким образом, многие вопросы будут решаться на местах. В сложившейся социально-экономической ситуации назрела необходимость пересмотра принципов и приоритетов в области управления и распоряжения государственным имуществом, усиления государственного контроля и регулирования в государственном секторе экономики. Однако усиление роли государства в регулировании экономики не следует понимать как политику наращивания массы объектов государственной собственности в экономическом пространстве страны. В настоящее время ощущается объективная потребность в создании стройной, экономически и логически выверенной системы критериев, в соответствии с которыми те или иные объекты выбираются для осуществления государственного управления на базе жесткого детально регламентированного механизма управления и контроля за государственной собственностью. В настоящее время возникла необходимость в разработке и реализации целевой программы, направленной на решение основополагающих проблем государственного регулирования отношений собственности при сдаче государственной собственности в аренду. Для этого Мингосимущество России совместно с отраслевыми министерствами и ведомствами проводит детальную инвентаризацию всех договоров аренды, в особенности договоров с юридическими лицами, которые используют государственную собственность неэффективно и не по назначению. Базой для принятия решения по договорам аренды должна стать рыночная стоимость объектов недвижимости. Для определения величины арендной платы и обоснования платежей за арендуемое имущество необходимо составить реестры начальной стоимости объектов, сдаваемых в аренду. Учитывая, что государство одновременно является (и в видимой перспективе останется) крупнейшим собственником имущества, аренда как метод управления государственной собственностью находит свое достаточно широкое применение. Это в определенной степени характеризует и уровень социально-экономических преобразований, достигнутый в стране, поскольку в мировой практике (по различным экспертным оценкам) развитие рыночных отношений в значительной мере оценивается именно по уровню развития рынка аренды. Таким образом, базовые задачи в сфере арендных отношений, которые должны решаться в странах с переходной экономикой, состоят, в частности, в следующем: - учесть и включить в сферу действия все возможные виды объектов государственной собственности, в том числе объекты сложной структуры, имущественные комплексы, объекты нежилого фонда, которые используются неэффективно и которые могут быть сданы в аренду в целях увеличения поступлений в бюджет; - сделать более "прозрачным" процесс сдачи объектов собственности в аренду, в том числе путем постепенного развития системы аукционов по продаже права аренды; - определять арендную плату за аренду имущества, находящегося в государственной собственности, на основе рыночной величины арендной платы, учитывая при этом рыночную стоимость арендуемого имущества, вид, рентабельность и социальную значимость деятельности арендатора; - принять нормативный правовой акт, обеспечивающий защиту прав, интересов и создание гарантий для арендаторов, инвестирующих на законных основаниях денежные средства в ремонт, реставрацию, реконструкцию, завершение строительства арендованных объектов недвижимого имущества, находящихся в государственной собственности. Для реализации перечисленных задач предлагается: - планировать арендные процессы в масштабе страны органом управления государственным имуществом. Планирование следует осуществлять в двух формах - краткосрочное (на период до года) и среднесрочное (на два-три года). Основными показателями плана представления в аренду объектов государственной собственности могут быть физические объемы по конкретным видам аренды, ставки арендной платы, общая выручка от аренды, связанные с арендой затраты, валовая и чистая прибыль от аренды, льготы; - стимулировать увеличение поступлений в бюджет от аренды имущества, находящегося в государственной собственности. В этих целях должна быть усовершенствована необходимая нормативная и методическая база, а также приняты меры по выявлению неиспользуемых или недостаточно эффективно эксплуатируемых объектов, пригодных для сдачи в аренду. Нужно обратить особое внимание на нормативно-методическое, материально-техническое, кадровое и организационное обеспечение договорной работы в указанной сфере; - усилить контроль за поступлениями арендной платы и выполнением арендаторами иных условий заключенных договоров аренды, а также за соблюдением законности передачи государственного имущества в аренду. Поскольку аренда по определению есть возмездное предоставление в пользование имущественных объектов, то формирование, установление величины арендной платы относится к ключевым проблемам управления арендой. Значительное количество арендуемых объектов государственной и муниципальной собственности, наличие социальных ограничений не позволяют рассматривать рынок таких объектов в качестве идеального, на котором цена аренды устанавливается как цена равновесия спроса и предложения. Использование конкурсных механизмов не снимает проблему, поскольку необходимо выработать методические подходы к определению установочных, стартовых, минимально допустимых уровней арендной платы. От величины ставок арендной платы на объекты государственной и муниципальной собственности существенно зависят доходы бюджетов всех уровней, в связи с чем разработка и применение механизмов установления и регулирования арендной платы представляют собой одновременно и научно-методологическую, и прикладную экономическую проблему. Общие выводы по главе Таким образом, можно определить, что государственная собственность - это форма собственности, при которой имущество, в том числе средства и продукты производства, принадлежат государству полностью либо на основе долевой или совместной собственности. Государственная собственность подразделяется на федеральную, государственную, собственность национальных и административно-территориальных образований. При передаче собственности в аренду право собственности переходит к ее временному владельцу. Право пользования дает владельцу собственности возможность использовать ее по собственному усмотрению в зависимости от назначения. Например, земляные наделы могут использоваться для выращивания сельскохозяйственных культур, для добычи полезных ископаемых, а также под постройки различных типов. В другом случае земля может передаваться в аренду. В случае передачи собственности в аренду оговариваются сроки аренды и арендная плата. Денежный капитал может использоваться в качестве инвестиционных ресурсов (вложение в производство), в качестве проведения финансовых операций на фондовых рынках. Если собственность передана в аренду, временный владелец имеет право на получение дохода с этой собственности, но не имеет права изменить форму ее использования (перестроить, начать). |