управление гос и муниц собственностью. Монография под редакцией доктора экономических наук, профессора С. Е. Прокофьева, кандидата экономических наук, доцента
 Скачать 475.07 Kb.
|
|
Глава 2. УПРАВЛЕНИЕ ПРИРОДНЫМИ РЕСУРСАМИ В МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЯХ Современное управление на государственном уровне сопряжено с проведением определенных действий по отношению к территориям и ее составляющим. Одним из стратегических приоритетов социально-экономического развития регионов Российской Федерации является эффективное и качественное территориальное управление. На региональном уровне особое место в его структуре отводится местному самоуправлению. В соответствии с Конституцией РФ существуют три уровня территориального управления в России: федеральный - РФ; региональный - субъекты РФ; муниципальный - муниципальные образования. В этих условиях стратегическое планирование не только становится основой других видов планирования, выступающих важнейшим элементом территориального развития, но и ориентирует на комплексный учет конкретных социально-экономических проблем. Российский подход к современному стратегическому планированию муниципальных образований опирается на имеющиеся традиции долгосрочного территориального планирования с применением современных технологий, основанных на принципах и методах стратегического управления. Рост уровня и качества жизни населения в муниципальных образованиях представляет собой главную целевую направленность в отечественной и зарубежной практике стратегического планирования, выступает как общая цель документов стратегического планирования. Придание подобной целевой направленности является крайне позитивным моментом с точки зрения охвата им интересов всех жителей, борьбы с бедностью и укрепления социального единства путем выравнивания уровней жизни населения. Главная цель стратегического планирования социально-экономического развития муниципальных образований - выход на самодостаточный уровень развития. Это - выбор приоритетов развития на основе использования резервов. Большая роль отводится определению типа стратегии в реализации процедуры планирования. Наличие стратегического плана развития как индикатора систематической и надежной работы администрации муниципальных образований позволяет предприятиям, осуществляющим свою деятельность на территории муниципального образования, инвесторам прогнозировать перспективы развития своей деятельности. Ключевой проблемой при этом является недостаток опыта стратегического планирования, комплексного подхода к определению целей и приоритетов перспективного развития муниципальных образований, недостаточная квалификация кадров. Природно-ресурсный, экономико-географический, инвестиционный, бюджетный и демографический потенциалы являются основой, на которой развиваются экономико-социальные отношения. В условиях растущей социальной неоднородности, различий в обеспеченности ресурсами, необходимости сближения территорий для формирования единого социально-экономического пространства резко встает вопрос об определении новых подходов в управлении социальным развитием муниципальных образований и разработке стратегии повышения его эффективности. 2.1. Правовые особенности управления природными ресурсами в муниципальных образованиях В настоящее время одним из важнейших вопросов государственного управления РФ и местного самоуправления является вопрос природопользования и охраны окружающей среды. Это система организационных, исполнительных и распорядительных действий, регулируемых законодательством РФ. Состояние окружающей среды служит одним из важнейших параметров, определяющих качество жизни населения на территории муниципального образования. Выработка и реализация правильной экологической политики служат основой для экологической безопасности муниципального образования, следовательно, основой экологической безопасности общества. Актуальность данного вопроса затрагивает не только отдельные муниципальные образования, но и всю территорию страны, рассматривая муниципальные образования как элементы единой системы. В Российской Федерации данная сфера деятельности регулируется федеральными законами, например ФЗ от 02.07.2013 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды". На его основе формируется управленческая деятельность органов управления РФ. Согласно данному Закону к полномочиям органов местного самоуправления относится организация мероприятий по сохранению окружающей среды. К методам экономического регулирования относится разработка государственных прогнозов социально-экономического развития на основе экологических прогнозов. Формирование механизмов муниципального управления природными ресурсами должно основываться на взаимосвязи и взаимообусловленности развития регионов и страны. Эффективное решение экологических проблем может быть достигнуто на основе согласования деятельности всех уровней управления при четком определении прав и ответственности за природопользование и улучшение экологической ситуации на территории. Основными загрязнителями окружающей среды на муниципальных территориях являются предприятия, осуществляющие добычу и переработку полезных ископаемых, предприятия энергетической отрасли, промышленные предприятия с отсталой техникой, а также городской транспорт. Существование всех этих отраслей пагубно отражается на экологии муниципальных образований, но значимость их существования не дает возможности отказаться от них. В связи с этим одним из важнейших элементов проведения муниципальной экологической политики является оценка экологической емкости территории, создание системы критериев, позволяющей определить пределы допустимой совокупной антропогенной нагрузки на конкретные территории. Вместе с тем характеристикой экологической ситуации является здоровье населения, что сильно зависит от экологической ситуации на территории муниципального образования. Принято выделять пять степеней неблагополучия и остроты экологической ситуации в муниципальном образовании: 1) относительно удовлетворительная; 2) напряженная; 3) критическая; 4) кризисная - зона чрезвычайной экологической ситуации; 5) катастрофическая - зона экологического бедствия <175>. -------------------------------- <175> См.: Система муниципального управления / Под ред. В.Б. Зотова. 5-е изд., испр. и доп. Ростов н/Д: Феникс, 2010. В соответствии с ФЗ "Об охране окружающей среды" муниципальные инспекторы осуществляют функции по надзору за соблюдением правомерного природопользования. Муниципальные образования являются полноправными участниками процесса управления эколого-природными ресурсами. Управление на их территориях осуществляется представительными органами, главами муниципального образования, местной администрации, главой местной администрации, функциональными и территориальными органами местной администрации и другими органами местного самоуправления, предусмотренными уставом муниципального образования. Они вправе приостанавливать хозяйственную и иную деятельность юридических и физических лиц при нарушении ими природоохранного законодательства. Формирование местной экологической политики должно базировать на анализе существующей экологической ситуации и тенденции ее развития рассматриваемого муниципального образования. На основе данного анализа формируются основные проблемы и приоритеты развития. Одним из важных аспектов проведения экологической политики является система мониторинга стационарных и мобильных источников загрязнения окружающей среды. С природопользователей взимаются экологические платежи по возмещению нанесенного ущерба в виде налогообложения, сборов за нормативное и сверхнормативное использование природных ресурсов, сборы за лимитное использование и сверхлимитное загрязнение природной среды, штрафы, плата за страхование, импортные и экспортные тарифы. Эффективное решение проблем природопользования может быть достигнуто на основе совместной деятельности органов местного самоуправления и органов государственного управления при четком определении их прав и ответственности за экологическое состояние и улучшение экологической ситуации на территории. 2.2. Управление природными ресурсами на примере муниципального образования Город Норильск, Красноярский край. Одним из самых экологически загрязненных городов в мире считается город Норильск Красноярского края. По итогам Росстата в 2010 году город признан самым загрязненным городом России и является зоной экологического бедствия. Экологическая опасность города обусловлена тем, что он является "производной" одного из крупнейших в мире горнодобывающих и металлопроизводящих комбинатов - градообразующего комплекса. Плохая экология муниципального образования является следствием многочисленных онкологических заболеваний, у жителей Норильска они развиваются в 2 раза чаще, чем в среднем по России. Основным источником загрязнения городской среды является ЗФ "ОАО "ГМК "Норильский никель". Вклад остальных предприятий (автотранспортных, жилищно-коммунальных и др.) не превышает 1% от суммарных выбросов. Добыча, переработка и очистка цветных металлов - чрезвычайно "грязное" с экологической точки зрения производство, использующее не только плавильные печи, но и высокотоксичные химические реагенты для обогащения руд и извлечения из них редкоземельных металлов <176>. -------------------------------- <176> http://www.ecoanaliz.ru. ООО "Экоанализ", данные от 24.06.2011. Но не только металлургическое производство является виновником такого сильного загрязнения окружающей среды. Норильск - один из самых северных городов мира. Средняя температура января в Норильске около - 31°C, а период устойчивых морозов длится около 280 дней в году. Становится понятно, что любой город в условиях суровой зимы требует хорошего отопления, а промышленность нуждается в электрической энергии. Некоторое количество выбросов в Норильске приходится и на долю энергетических предприятий, как крупных, так и малых, обслуживающих отдельные промышленные площадки. Только тепловых электростанций в Норильске три. В настоящий момент станции работают на природном газе, но в экстренных случаях могут использовать уголь и дизельное топливо <177>. -------------------------------- <177> http://www.nornik.ru. Публикации о "Норильском никеле", данные от 10.06.2011. Управление природными ресурсами данного муниципального образования играет большую роль для его населения. Органами местного управления проводится ряд мероприятий по предотвращению экологического бедствия. Тем не менее у муниципального образования отсутствует комплексная программа по благоустройству и озеленению территории города. Вокруг Норильска около 100 000 гектаров лесотундры выжжено или обречено на умирание. В программе социально-экологического развития муниципального образования города Норильска до 2020 года одной из целей программы является улучшение экологической обстановки в городе, тем не менее только в графе "возможности" указаны природоохранные мероприятия, такие как сохранение естественных ландшафтов, восстановление утраченных природных комплексов. Основными задачами для реализации поставленной цели являются такие задачи, как строительство 4 стационарных автоматизированных постов по забору проб воздуха, разработка и реализация мероприятий по охране окружающей среды, разработка муниципальной целевой программы оздоровления экологической обстановки в г. Норильске, предотвращение загрязнения водных объектов муниципального образования, экологическое просвещение и пропаганда экологических знаний и т.д. Мерами поддержки по направлению "Экология" являются предоставление стимулов для экологической модернизации предприятий, обеспечение экологического мониторинга, обеспечение природоохранных мер <178>. Устаревшее оборудование, как следствие - невозможность проведения более точного анализа экологической обстановки и принятия эффективных мер по предотвращению экологической обстановки также являются одной из основных проблем данного муниципального образования. -------------------------------- <178> Программа социально-экономического развития муниципального образования города Норильска до 2020 года. По мнению множества специалистов, восстановить экологию Норильска возможно только при условии транспортировки серной кислоты, загрязняющей атмосферу, но препятствием служит отсутствие необходимой инфраструктуры. Реализация этого проекта упирается в непреодолимое препятствие, обусловленное изолированностью Норильска от большой земли. Чтобы убрать всю серу из выбросов, ежегодный объем производства серной кислоты должен составлять 3 миллиона тонн. Но для ее транспортировки понадобится дополнительная железная дорога из Норильска в Дудинский морской порт. Будут нужны специальные суда для перевозки серной кислоты, причем погрузка-разгрузка должна быть постоянно, ведь и хранить ее очень опасно <179>. К тому же к транспортировке серной кислоты международные конвенции предъявляют повышенные требования безопасности. Дороговизна проекта и возможности муниципального образования не позволяют выполнить все эти требования для улучшения экологической обстановки. Вопрос о сохранении оставшихся природных ресурсов данного образования нуждается во внимании федеральных органов. -------------------------------- <179> http://www.nornik.ru. Публикации о "Норильском никеле", данные от 10.06.2011. Управление муниципалитета осуществляет всевозможные действия в силу своих возможностей. Сейчас в "Норильском никеле" реализуют другой, более рациональный в условиях Норильска способ утилизации вредных газов - производство элементарной серы. На Медном заводе его сейчас активно развивают. Также разработка и установка заводов по переработке серной кислоты указана одной из ключевых задач по достижению цели "Улучшение экологической обстановки в городе" программы социально-экономического развития муниципального образования г. Норильска до 2020 года. Рассматривая данный район, можно сделать вывод о том, что порой возможности муниципального образования не позволяют сохранять и рационально использовать природные ресурсы. Такие образования, как г. Норильск, нуждаются в поддержке всего государства. Говоря об управлении природными ресурсами муниципальных образований, стоит обращать внимание на эффективность поставленных целей и задач по использованию этих ресурсов и сохранению благоприятной обстановки самого района. В качестве примера эффективного использования природных ресурсов можно привести множество муниципальных образований, имеющих в системе управления основной целью улучшение экологического состояния, сохранение природного потенциала, развитие целевых муниципальных программ. Качественное использование природных ресурсов, контроль за их использованием - залог здоровой жизни населения района. Каждое муниципальное образование располагает определенными природными ресурсами, и в зависимости от них выстраиваются приоритеты по развитию региона. Природные ресурсы, с одной стороны, находятся в пассивной позиции к социально-экономическому потенциалу муниципального образования, а с другой - муниципальному образованию небезразлично, ценой каких усилий будут вовлечены природные ресурсы в его экономический оборот. Поэтому ограниченность полезных ископаемых, увеличение затрат на их добычу и ставят в выгодное положение те муниципальные образования, которые обладают благоприятными природными ресурсами. Одним из самых ценных природных ресурсов является земля, а в сельских муниципальных образованиях она выступает основным средством производства. Вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Государство регулирует земельные отношения в целях обеспечения рационального использования и охраны земель, создания условий для равноправного развития различных форм землепользования, сохранения и улучшения природной среды и охраны прав на землю физических и юридических лиц <180>. -------------------------------- <180> Лапин В. Актуальные вопросы устойчивого и комплексного социально-экономического развития муниципальных образований // Муниципальная власть. 2009. N 1. Для решения этих проблем органы местной власти наделены широкими полномочиями в области использования земли и других природных ресурсов. Органы местной власти решают следующие основные задачи: планирование и использование земель, находящихся в их ведении; организация проведения работ по землеустройству; оформление прав на пользование землей собственниками, землепользователями и арендаторами; взимание платы за землю; контроль за использованием земель на территории муниципальных образований. Эти задачи решаются представительными органами местной власти при осуществлении ими своих полномочий, исполнительными, районными комитетами по земельным ресурсам и землеустройству. Земли муниципальных образований должны использоваться в строгом соответствии с указанными документами. Для принятия научно обоснованных решений по рациональному использованию земли необходимо руководствоваться земельным кадастром <181>. -------------------------------- <181> Лапин В. Актуальные вопросы устойчивого и комплексного социально-экономического развития муниципальных образований // Муниципальная власть. 2009. N 1. Близкими к природным ресурсам являются экологические условия, которые в настоящее время следует выделить в отдельную группу. Ведь разведанные и используемые природные ресурсы во многом определяют экологические возможности районов. Органы местной власти, принимая планы и программы развития территории муниципального образования, разрабатывая и утверждая местный бюджет, учитывают решение вопросов охраны окружающей природной среды и экологической безопасности, а именно: экологически обоснованное размещение объектов производственной и социальной инфраструктуры; экологически безопасное размещение предприятий местной промышленности, энергетики, транспорта и коммунального хозяйства; рациональное использование природных ресурсов; экологически безопасное развитие сельского хозяйства; использование вторичных ресурсов, утилизация, обезвреживание и захоронение отходов. Органы местной власти вправе принимать экологические программы в соответствии с разработанными и утвержденными ими основными направлениями охраны окружающей природной среды, используя при этом бюджетные средства, а также средства внебюджетных экологических фондов. Местные экологические фонды создаются для решения неотложных природоохранительных задач из средств, поступающих от предприятий, учреждений, организаций и граждан. Средства местных экологических фондов составляют плата за выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую природную среду, плата за размещение отходов, суммы полученных по искам о возмещении вреда штрафов за экологические правонарушения. Развитие муниципальных образований определяется наличием материально-финансовых ресурсов, от которых зависит эффективность инвестиций, вкладываемых в развитие производственной сферы. Материально-финансовые ресурсы также определяют структуру производственной деятельности и благосостояние населения данной территории, т.е. эффективность функционирования муниципальных образований в целом определяется прежде всего материально-финансовыми ресурсами, имеющимися в их распоряжении и составляющими в своей совокупности финансово-экономическую основу местной власти <182>. -------------------------------- <182> Программа социально-экономического развития муниципального образования города Норильска до 2020 года, http://www.nornik.ru. Публикации о "Норильском никеле", данные от 10.06.2011. Общие выводы по главе Политика местной власти должна быть направлена на максимизацию использования природных ресурсов. Эффективное управление земельными ресурсами как объектами муниципальной собственности, в том числе с использованием различных форм платежей, позволит существенно пополнить муниципальный бюджет. В сложных современных условиях для дальнейшего социально-экономического развития муниципальных образований необходим поиск внутренних резервов, базирующихся на конкурентных преимуществах их территорий. При этом действия органов местного самоуправления должны быть направлены не столько на перераспределение средств вышестоящих бюджетов, сколько на получение доходов на собственной территории через освоение организационно-экономического механизма формирования условий саморазвития муниципальных образований и хозяйствующих субъектов. Органы самоуправления муниципального образования должны создавать хозяйствующим субъектам на данной территории условия для вовлечения местных ресурсов в процесс социально-экономического развития, обеспечивать на этой основе рост доходной части местного бюджета. Конкурентоспособность муниципального образования включает в себя два основополагающих момента: способность достижения высокого уровня жизни населения и эффективность функционирования хозяйственного механизма муниципального образования. Следует признать, что в обеспечении повышения конкурентоспособности особую значимость имеют разработка и реализация стратегий развития муниципального образования. Определяя факторы развития муниципального образования, в процессе стратегического планирования целесообразно выявить факторы конкурентоспособности, отличающие данное муниципальное образование от других, определить новые факторы конкурентоспособности, которые можно сформировать: развитая рыночная инфраструктура; наличие коммуникационных линий; безопасность (личная и бизнеса); комплекс институтов, поддерживающих бизнес; наличие квалифицированных кадров; благоприятные условия для инвестиций. В настоящее время переход на инновационный путь развития является необходимым условием для социально-экономического развития муниципальных образований, так же как и региона в целом и всей страны. Как утверждается в экономической литературе, инновацией может быть новый продукт, услуга или процесс совершенствования экономического развития. Поэтому включение данной составляющей в процесс стратегического планирования социально-экономического развития муниципального образования позволит сделать технологию стратегического планирования более полной, что обеспечит привлекательность для потенциальных инвесторов. Стимулирование инновационной активности предприятий, концентрация ресурсов - все это даст возможность качественно изменить масштаб программ и проектов, направленных на успешное решение задач социально-экономического развития, повышение качества жизни населения муниципального образования. Основными приоритетными направлениями инновационного развития экономики муниципальных образований являются: - применение новых технологий в сфере энерго- и ресурсосбережения; - применение биотехнологий и новых технологий в агропромышленном комплексе; - обеспечение защиты окружающей среды и рациональное природопользование; - применение новых информационных и телекоммуникационных технологий; - применение новых технологий для модернизации отраслей промышленности; - применение нанометрических технологий. Включение данных составляющих в процесс стратегического планирования социально-экономического развития муниципальных образований способствует повышению инвестиционного имиджа территории, эффективному использованию ограниченных ресурсов с учетом приоритетных направлений развития, повышению конкурентоспособности экономики, возможности сформировать тесные взаимосвязи экономики городской и сельской местности, а также между различными социально-экономическими группами муниципальных образований, увеличению доходности местного бюджета, расширению процесса институциональных преобразований <183>. -------------------------------- <183> Программа социально-экономического развития муниципального образования города Норильска до 2020 года, http://www.nornik.ru. Публикации о "Норильском никеле", данные от 10.06.2011. В современных финансово-экономических условиях активная позиция органов местного самоуправления должна быть направлена на поиск методов интенсификации развития территорий, в том числе на рост уровня инвестиционной привлекательности для повышения доходов на собственной территории и формирование условий социально-экономического развития. Генеральная цель развития муниципального района может быть достигнута реализацией составляющих целей, предполагающих получение максимальной отдачи от благоприятных факторов и нейтрализацию слабых сторон в развитии муниципального образования, сведение до минимума рисков, сопровождающих реализацию долгосрочных перспектив развития муниципального образования. Следует отметить, что для разработки и эффективной реализации системы мероприятий достижения целей и задач стратегического планирования социально-экономического развития муниципальных образований необходимо участие всех основных заинтересованных в стратегическом управлении и планировании сторон: местной администрации, местного совета, руководителей градообразующих предприятий, ассоциаций предпринимателей, малого бизнеса, общественности. В целях совершенствования стратегического планирования социально-экономического развития муниципального образования в число стратегических целей развития необходимо включить следующие: - обеспечение социального развития муниципального образования, создание достойного качества жизни населения; - определение приоритетных направлений экономического развития и стимулирование эффективных направлений развития и форм инвестиций, а также улучшение экологической обстановки в муниципальном образовании; - повышение результативности бюджетного процесса; - совершенствование деятельности органов местного самоуправления. Предложенные рекомендации могут быть использованы в интересах совершенствования стратегического планирования социально-экономического развития муниципальных образований регионов России. |