Документ Microsoft Word. Образование играет определяющую роль в развитии общества. Как
 Скачать 221.98 Kb.
|
|
структурной единицей образовательной организации. При росте же численности организации возникает необходимость объединить работников в определенные группы, с тем чтобы руководство организацией осуществлялось посредством руководства группами работников, ответственность же за организацию деятельности группы передавалась нижестоящему руководителю. Для этого в организации формируются определенные структурные подразделения, выполняющие поставленный круг задач. Вопрос о том, какие именно структурные подразделения будут сформированы, зависит от внутренних потребностей организации. Если в крупной образовательной организации целесообразно выделять такие подразделения, как бухгалтерия, юридический отдел, отдел кадров и т.п., в небольшой организации может даже не быть специфической ставки для работника соответствующего профиля, не говоря уже о выделении структурного подразделения. Структура организации может отличаться не только по выделяемым подразделениям и их количеству, но и по иерархической сложности, наличию уровней. В рамках одного структурного подразделения могут быть сформированы собственные структурные подразделения, если это необходимо, поскольку управлять целым подразделением без создания внутренней структуры сложно. Например, в составе управлений, центров выделяются отделы. Вряд ли подобное актуально для небольших образовательных организаций, но такая возможность есть у любого юридического лица. 98 Структурное подразделение — это часть юридического лица, которая официально выделена, имеет положение (иной локальный нормативный акт), фиксирующий его статус, руководителя, определенные цели, задачи, функции, штатную численность. Структурное подразделение может быть обособленным или необособленным. Структурное подразделение не имеет собственной правосубъектности, т.е. не может пользоваться правами и выполнять обязанности, не может действовать от собственного имени. Оно является частью юридического лица и функционирует как часть юридического лица и от имени юридического лица, если ему отдельно была дана такая возможность (например, выдана доверенность на имя руководителя). Структурное подразделение не является юридическим лицом, потому у него нет работников, договоров — все работники структурного подразделения являются работниками юридического лица, договоры заключаются самим юридическим лицом, юридическую ответственность также несет юридическое лицо в целом. Образовательная организация фактически самостоятельно определяет свою внутреннюю структуру с учетом существующих требований законодательства. При этом определенные особенности предусмотрены для филиалов и представительств (последние, например в дошкольных и общеобразовательных организациях встречаются крайне редко). Общие требования к филиалам и представительствам юридического лица изложены в ст. 55 ГК РФ. Филиал, как и представительство, располагается вне места нахождения юридического лица. В гражданском законодательстве и юридической литературе нет единого подхода к определению понятия «вне места нахождения юридического лица». Можно согласиться с позицией, что нахождение обособленного структурного подразделения в другой административно-территориальной единице (например, в другом муниципальном образовании) рассматривается как наличие филиала образовательной организации. С этим согласуются и положения п. 2 ст. 54 ГК РФ. Согласно данной статье место нахождения юридического лица определяется местом его государственной регистрации на территории РФ путем указания наименования населенного пункта (муниципального образования). Отличие филиала от представительства состоит в том, что филиал осуществляет все функции юридического лица или их часть, в том числе функции представительства, а представительство только представляет интересы юридического лица и осуществляет их защиту. Иными словами, в представительствах образовательных организаций запрещено ведение образовательной деятельности (ч. 4 ст. 27 Федерального закона № 273-ФЗ), а разрешена работа, например, по обеспечению связи образовательной организации с иными организациями или органами власти. Нарушение запрета на ведение образовательной 99 деятельности представительствами образовательных организаций может повлечь за собой привлечение к административной ответственности за совершение правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 19.30 КоАП РФ. Филиалы, как и представительства, не обладают самостоятельной правоспособностью, не является юридическими лицами. Директор филиала назначается руководителем образовательной организации и действует на основании выданной ему доверенности. Важным отличием филиала и представительства от иных структурных подразделений (например, библиотеки или столовой) является тот факт, что сведения о филиалах и представительствах должны быть указаны в уставе образовательной организации (абз. 3 п. 3 ст. 55 ГК РФ). Поскольку устав образовательной организации, созданной в форме учреждения, изменения и дополнения к нему утверждаются учредителем (органом, выполняющим функции и полномочия учредителя образовательной организации), то фактически можно сделать вывод, что образовательная организация может создать филиал или открыть представительство по согласованию с учредителем, который утверждает внесение соответствующих изменений в устав. Федеральным законом № 273-ФЗ установлены определенные особенности создания и ликвидации филиалов образовательных организаций, которые касаются государственных и муниципальных общеобразовательных организаций. В соответствии с ч. 6 ст. 27 Федерального закона № 273-ФЗ принятие органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя образовательной организации, решения о ликвидации филиала государственной и (или) муниципальной общеобразовательной организации допускается в том же порядке, что и решение о реорганизации или ликвидации общеобразовательной организации, т.е. на основании положительного заключения комиссии по оценке последствий такого решения, а при реорганизации или ликвидации филиала муниципальной общеобразовательной организации, расположенной в сельском поселении, — с учетом мнения жителей данного сельского поселения (ч. 11–12 ст. 22). Федеральным законом № 273-ФЗ установлена и еще одна особенность для создания филиалов государственных образовательных организаций, находящихся в ведении субъекта РФ, или муниципальных образовательных организаций на территории другого субъекта РФ или территории другого муниципального образования (муниципального района или городского округа). Создание таких филиалов осуществляется по согласованию соответственно с органом исполнительной власти субъекта РФ, осуществляющим государственное управление в сфере образования, и органом местного самоуправления, осуществляющим управление в сфере образования, по месту нахождения создаваемого филиала. 100 Собственное понимание обособленного структурного подразделения существует в налоговом законодательстве. Следует учитывать, что, если гражданское законодательство формирует само понятие структурного подразделения, филиала и представительства, то положения НК РФ не носят универсального характера — эти нормы используются исключительно в целях осуществления налогообложения деятельности учреждения, т.е. не применяются вне рамок налоговых правоотношений. Обособленное подразделение организации — любое территориально обособленное от нее подразделение, по месту нахождения которого оборудованы стационарные рабочие места. Признание обособленного подразделения организации таковым производится независимо от того, отражено или не отражено его создание в учредительных или иных организационно-распорядительных документах организации, и от полномочий, которыми наделяется указанное подразделение. При этом рабочее место считается стационарным, если оно создается на срок более одного месяца (ст. 11 НК РФ). Поскольку вышеприведенное определение дано в целях осуществления обязанностей по уплате налогов и сборов, его применение не носит универсального характера. 101 3. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ КОНТРОЛЬ И НАДЗОР В СФЕРЕ ОБРАЗОВАНИЯ 3.1. История становления контроля и надзора в сфере образования Контроль и надзор выступают важной составной частью управленческой деятельности. В конечном счете, именно от эффективности контроля и надзора зависит эффективность управления образованием в целом. Государственный контроль (надзор) в сфере образования представляет собой строго регламентированную деятельность специально созданных контролирующих органов за соблюдением законодательства субъектами образовательной деятельности. Образовательная деятельность не может полноценно осуществляться без соответствующего контроля и надзора, но вопрос о формах, направлениях контроля (надзора), степени его жесткости представляется дискуссионным. В пользу важности контрольно-надзорных мероприятий в сфере образования свидетельствует тот факт, что соответствующие структуры и полномочия возникли на самых ранних этапах становления системы образования. Министерство народного просвещения Российской империи было создано в 1802 г., вместе с такими важными для государства органами, как Министерство финансов, Министерство иностранных дел, Министерство внутренних дел и т.д. В период его существования полномочия этого органа менялись, но он всегда имел в своем составе подразделения и структуры, основной задачей которых было осуществление контрольно-надзорной деятельности. Система государственной регламентации образовательной деятельности коренным образом поменялась после революционных событий 1917 г. Первыми декретами советской власти было упразднено Министерство народного просвещения и создан Наркомпрос во главе с народным комиссаром просвещения А.В. Луначарским. Одним из первых его документов Наркомпроса было постановление об упразднении должностей директоров и инспекторов народных училищ и передаче всего делопроизводства дирекций и инспекций народных училищ отделам народного образования при местных Советах. Советы по народному образованию как контрольносовещательные органы при отделах народного образования, состояв- 102 шие из представителей различных организаций трудящихся, учителей и учащихся, были организованы с целью привлечения к организации народного образования широких масс трудящихся. В первый период своего существования советские органы управления образованием решали новые и важные задачи, в том числе в контрольно-надзорной сфере: организация борьбы с неграмотностью, реорганизация школы, проведение в жизнь норм об отделении школы от церкви, о совместном обучении полов, о единой трудовой и национальной школах. Для осуществления контрольно-надзорных функций был создан аппарат инструкторов, который фактически пришел на смену дореволюционному аппарату инспекторов. Штаты инструкторов создавались при городских и губернских отделах образования. Инструкторы наделялись широкими полномочиями: от наблюдения за исполнением законодательства до охраны прав ребенка. В то же время никаких административных полномочий инструктор не имел. После окончания гражданской войны и перехода к новой экономической политике вопросы контроля приобрели особое значение. Это было связано и с объективными факторами, которые требовали наведения порядка и укрепления исполнительской дисциплины во всех сферах, включая сферу образования, и с проявившейся тенденцией к бюрократизации государственного и партийного аппаратов. В 1921 г. начинают формировать советскую инспекцию, в соответствии с чем инструктора были переименованы в инспектора. При Наркомпросе был создан контрольно-надзорный отдел, который в 1922 г. преобразовали в единый инспекторский аппарат, а в декабре 1923 г. состоялась Первая Всероссийская конференция инспекторов. Развитие контрольно-надзорного аппарата в образовании требовало решения двух вопросов: институционального и кадрового. Второй представлялся более сложным, он был связан с повышением квалификации уже работавших инспекторов и подготовкой новых кадров. К 1930 г. для инспекторов всех уровней были утверждены соответствующие инструкции, определяющие их права и методы работы, планирование работы и отчетность. Также в 1930-х гг. большое значение приобрела общественная (добровольная) инспектура, привлекаемая к инспектированию с целью обеспечения непосредственного участия советской общественности в деле руководства народным образованием. В 1940–1950-х гг. ввиду трагических событий Великой Отечественной войны и послевоенного периода восстановления государства нормативных документов, регламентирующих отношения при контроле и надзоре в сфере образования, было издано мало. К вопросам инспектирования вернулись в начале 1950-х гг. В 1954 г. состоялось Всероссийское совещание инспекторов, который можно рассматри- 103 вать в качестве этапа совершенствования работы инспекции на пути повышения качества образования. По результатам совещания были выработаны рекомендации, которые должны были помочь изменить ситуацию по инспектированию. В начале 1960-х гг. вновь вернулись к идее общественного контроля. Общественные инспекторы изучали и внедряли передовой педагогический опыт и наиболее эффективные методы и приемы обучения и воспитания учащихся, достижения педагогической науки, а также оказывали практическую помощь в работе руководителям, учителям, воспитателям и другим работодателям учреждений народного образования. Приказом министра просвещения СССР от 13.12.1972 № 129 было утверждено «Положение о школьной инспекции системы Министерства просвещения СССР». В соответствии с Положением школьную инспекцию составляли инспектора школ районных, городских, окружных, областных, краевых отделов народного образования, министерств просвещения автономных республик, министерств просвещения (народного образования) союзных республик и Министерства просвещения СССР. Главной задачей школьной инспекции было осуществление государственного контроля за выполнением школами и органами народного образования решений партии и правительства в области народного образования, приказов и указаний Министерства просвещения СССР, министерств просвещения (народного образования) союзных республик; инспектирование работы общеобразовательных школ, внешкольных и дошкольных учреждений и органов народного образования в целях дальнейшего совершенствования обучения и коммунистического воспитания молодого поколения. Инспектирование школ и органов народного образования осуществлялось на основе принципов партийности, научности, преемственности, связи с жизнью, сопровождалось оказанием практической помощи по устранению недостатков и систематической проверкой исполнения. Важнейшими условиями эффективности инспектирования являлись плановость и систематичность, всесторонность и научнопедагогическая глубина анализа состояния дел, объективность оценок и доказательность выводов, принципиальная требовательность и тактичность инспектирующих лиц. Политика «перестройки», которая началась в середине 1980-х гг., повлекла дальнейшие изменения в системе организации контроля и надзора в сфере образования. В 1990-е гг. был упразднен институт инспекторов на всех уровнях органов управления образованием, а наименования должностей их сотрудников приведены в соответствие с действующей классификацией должностей государственных служащих (специалист, ведущий, главный специалист, экономист и т.п.). 104 Серьезная трансформация и усиление контрольно-надзорных полномочий в сфере образования, исполняемых уполномоченными органами исполнительной власти Российской Федерации и субъектов РФ, связана с принятием Верховным Советом РФ в июле 1992 г. Закона РФ «Об образовании». Первоначально в Законе РФ «Об образовании» не были предусмотрены надзорные полномочия Российской Федерации и субъектов РФ в сфере образования, компетенция в этой сфере была ограничена тремя контрольными полномочиями: 1) лицензирование, аттестация и государственная аккредитация образовательных учреждений; 2) контроль исполнения законодательства РФ в области образования; 3) контроль исполнения государственных образовательных стандартов. Законом РФ «Об образовании» в редакции 1996 г. было внесено принципиальное изменение в разграничение контрольных полномочий Российской Федерации и субъектов РФ — появилось разделение полномочий по объектам контроля. Надзорные полномочия в сфере образования в компетенции Российской Федерации и субъектов РФ появились в связи с принятием Федерального закона от 31.12.2005 № 199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий», одновременно этим законом были расширены их контрольные полномочия. Принятым Законом в компетенцию субъектов РФ, помимо лицензирования образовательной деятельности, были включены в качестве |