Документ Microsoft Word. Образование играет определяющую роль в развитии общества. Как
 Скачать 221.98 Kb.
|
|
самостоятельных полномочий аттестация и государственная аккредитация образовательных учреждений (за исключением образовательных организаций, лицензирование, аттестация и государственная аккредитация которых отнесены к компетенции Российской Федерации). Кроме того, данным Федеральным законом субъектам РФ было предоставлено право осуществления надзора и контроля в сфере образования и исполнения государственных образовательных стандартов за образовательными учреждениями независимо от форм собственности (за исключением федеральных образовательных учреждений и высших учебных заведений), а также за деятельностью муниципальных органов управления образованием. Это был значительный шаг вперед в развитии контрольнонадзорных полномочий в области образования. Данный период характеризуется и становлением государственнообщественного механизма контроля. Как известно, школа управлялась на основе единоначалия, а с 1992 г. после принятия Закона «Об образовании» к управлению школой стал привлекаться Совет школы, что 105 и породило идею отказа от контроля со стороны администрации школы, так как начали активно создаваться школьные советы. Но опыта работы у них не было, во многих территориях они создавались формально, для «галочки», потому и бездействовали, а вопросы, требующие оперативного и жесткого контроля, не решались. Минобразования России в течение 1998–2001 гг. издало несколько нормативных и методических писем для органов управления образованием всех уровней, разъясняющих содержание, регламентирующих и подготовивших правовое обеспечение инспекционно-контрольной деятельности. Среди изданных документов наиболее значительными были Рекомендации об инспектировании в системе образования Российской Федерации (приложение к письму Минобразования России от 11.06.1998 № 33); указание Министерства образования России от 13.07.1998 № 577-30 «О введении в действие Инструкции о порядке инспектирования»; приказ Минобразования России от 05.10.99 № 473 «Об упорядочении инспекционно-контрольной деятельности в системе образования»; решение коллегии Минобразования России от 30.05.2000 № 12/1, письмо Минобразования России от 23.06.2000 № 22-06-728 «О состоянии исполнения законодательства Российской Федерации в системе образования по результатам инспекционных проверок»; письмо Минобразования России от 22.06.2000 № 22-06-723 «Об осуществлении контрольных функций органов управления образованием». В соответствии с Указом Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»1 была образована Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки (Рособрнадзор), являющаяся федеральным органом исполнительной власти и осуществляющая в соответствии с Положением о Федеральной службе по надзору в сфере образования и науки, утв. постановлением Правительства РФ от 15.07.2013 № 5942 , функции по контролю и надзору в сфере образования и науки: за исполнением законодательства РФ в области образования, науки, научно-технической деятельности, молодежной политики, аттестации научных и научно-педагогических кадров; за качеством образования в образовательных учреждениях и подготовки выпускников в образовательных учреждениях и подготовки выпускников образовательных учреждений по завершении каждого уровня образования; на основании и в порядке, установленных законодательством РФ, осуществляет лицензирование, аттестацию и государственную аккредитацию образовательных организаций и их филиалов, а также научных организаций (в сфере послевузовского и дополнительного профессионального образования); 1 Собрание законодательства РФ. 2004. № 11. Ст. 945. 2 Собрание законодательства РФ. 2013. № 29. Ст. 3971. 106 осуществляет в установленном порядке проверку деятельности образовательных учреждений. В 2007 г. процесс законодательного уточнения полномочий продолжился, но уже в части законодательной регламентации полномочий и процедур по надзору и контроля в сфере образования Процесс разграничения полномочий между различными органами государственной власти, в том числе между федеральными и региональными органами, был во многом инициирован благодаря реформе на федеральном уровне административной, изменившей систему и структуру федеральных органов исполнительной власти. В частности, Указом Президента РФ от 23.07.2003 № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003–2004 годах»1 в числе приоритетных направлений административной реформы было предусмотрено организационное разделение функций надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам. Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006–2008 гг. и план мероприятий по проведению административной реформы в Российской Федерации в 2006–2008 гг., утв. распоряжением Правительства РФ от 25.10.2005 № 1789-р 2 конкретизировали цели и задачи административной реформы в части реализации полномочий по контролю и надзору в различных отраслях экономики и социальной сферы, закрепив необходимость оптимизации функций органов исполнительной власти, включая функции по осуществлению контроля и надзора. В связи с этим в 2007–2008 гг. было запланировано проведение ряда мероприятий, предусматривающих повышение эффективности государственного контроля (надзора), упорядочение процедур лицензирования, государственной регистрации, аккредитации, как в федеральных органах исполнительной власти, так и в органах исполнительной власти субъектов РФ. Между тем, значительным этапом в развитии контрольнонадзорной деятельности в сфере образования стало принятие Федерального закона Федеральный закон от 29.12.2006 № 258-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» 3 , которым внесены существенные изменения в Закон РФ «Об образовании» в части разграничения компетенции по реализации уполномоченными органами исполнительной власти Российской Федерации и субъектов РФ полномочий по контролю и надзору в сфере образования, а также закреплена принципиально новая модель их реализации. 1 Собрание законодательства РФ. 2003. № 30. Ст. 3046. 2 Собрание законодательства РФ. 2005. № 46. Ст. 4720. 3 Собрание законодательства РФ. 2007. № 1 (ч. 1). Ст. 21. 107 Согласно ст. 2 Федерального закона от 29.12.2006 № 258-ФЗ все полномочия по контролю и надзору в сфере образования объявлены федеральными. Но определенная часть из них была передана вместе с субвенциями из федерального бюджета для осуществления органам государственной власти субъектов РФ, а именно: лицензирование и государственная аккредитация образовательных организаций, расположенных на территории субъекта РФ, по всем реализуемым ими образовательным программам, за исключением полномочий федеральных органов государственной власти по лицензированию и государственной аккредитации образовательных учреждений; надзор и контроль за соблюдением законодательства РФ в области образования расположенными на территории субъекта РФ образовательными учреждениями (за исключением образовательных учреждений, надзор за которыми отнесен к полномочиям федеральных органов государственной власти), а также органами местного самоуправления, осуществляющими управление в сфере образования; принятие мер по устранению нарушений законодательства РФ в области образования, в том числе путем направления обязательных для исполнения предписаний соответствующим образовательным учреждениям и органам местного самоуправления, осуществляющим управление в сфере образования; контроль за исполнением предписаний; осуществление контроля качества образования, в том числе качества подготовки обучающихся и выпускников, в соответствии с ФГОС в образовательных организациях, расположенных на территории субъекта РФ, по всем реализуемым ими образовательным программам, за исключением образовательных учреждений, контроль качества которых отнесен к полномочиям федеральных органов государственной власти. Для реализации этих полномочий в субъектах РФ были созданы самостоятельные органы исполнительной власти и структурные подразделения, которые должны осуществлять переданные полномочия Российской Федерации в сфере образования, финансирование которых осуществляется из субвенций, выделяемых из федерального бюджета. Необходимо отметить, что Федеральным законом от 29.12.2006 № 258-ФЗ закреплены достаточно широкие полномочия федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по контролю и надзору в сфере образования — Рособрнадзора — по надзору за исполнением указанными органами исполнительной власти субъектов РФ переданных им полномочий. В случае неудовлетворительного осуществления органами государственной власти субъектов РФ переданных им полномочий Прави- 108 тельство РФ вправе их изъять с одновременным изъятием соответствующих субвенций. Поскольку Федеральный закон № 258-ФЗ требовал проведения большого числа подготовительных мероприятий, как в части финансового обеспечения установленных полномочий, так и в части значительных структурных изменений в системах органов исполнительной власти субъектов РФ, его введение было предусмотрено с 1 января 2008 г. Но поскольку в федеральном бюджете на 2008 г. не был предусмотрен необходимый объем средств для выделения их субъектам РФ в виде субвенций, вступление в силу соответствующих положений ст. 2 Федерального закона № 258-ФЗ перенесено в связи с принятием Федерального закона от 01.12.2007 № 309-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части изменения понятия и структуры государственного образовательного стандарта» 1 на 1 января 2009 г. Таким образом сам процесс выстраивания федерально-региональной системы государственного контроля (надзора) в сфере образования начался в 2009 г. и продолжается в настоящее время. Для системы образования передача полномочий, в том числе по контролю и надзору в области образования, субъектам РФ имела большое значение. В системе образования никогда не функционировали территориальные органы, поэтому передача полномочий означала, что в области образования впервые выстраивается целостная федерально-региональная система, которая будет реализовывать единый подход к проведению надзора и контроля. Принятие норм Федерального закона № 258–ФЗ было направлено на дальнейшее совершенствование федерального законодательства в части разграничения полномочий между органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления и преследовало несколько социально значимых целей: во-первых, уточнение отдельных положений законодательных актов РФ в части разграничения полномочий, обеспечение четкой регламентации механизма реализации этих полномочий по итогам обобщения правоприменительной практики; во-вторых, повышение эффективности государственного управления на всей территории РФ. Исходя из необходимости поддержания единообразия в деятельности органов системы надзора и контроля в сфере образования, целесообразно было выработать общие для всех субъектов РФ подходы к формированию региональных органов исполнительной власти, которые будут осуществлять функции по надзору и контролю в сфере об- 1 Собрание законодательства РФ. 2007. № 49. Ст. 6070. 109 разования в рамках переданных полномочий, а также к содержанию, технологиям, организации этой деятельности. Учитывая изложенной, федеральным органом исполнительной власти были предложены два типа моделей. В модели первого типа служба находится в ведении высшего органа исполнительной власти (возглавляющего его лица) региона вне рамок ведомства, осуществляющего управление образованием, и возможные варианты построения модели реализуются на этом основании (вневедомственная служба надзора и контроля в сфере образования). В модели второго типа служба находится в ведении органа управления образованием, и возможные варианты построения модели реализуются на этом основании (ведомственная служба надзора и контроля в сфере образования). Органам государственной власти субъектов РФ, были переданы следующие полномочия Российской Федерации в сфере образования: 1) государственный надзор за соблюдением законодательства РФ в области образования расположенными на территории субъекта РФ образовательными организациями, иными осуществляющими образовательную деятельность организациями, а также органами местного самоуправления, осуществляющими управление в сфере образования, принятие мер по устранению нарушений законодательства РФ в области образования, в том числе путем выдачи предписаний об устранении выявленных нарушений указанным образовательным учреждениям, организациям, их учредителям, органам местного самоуправления, осуществляющим управление в сфере образования, контроль за исполнением таких предписаний; 2) государственный контроль качества образования в образовательных организациях, расположенных на территории субъекта РФ, в соответствии с ФГОС, федеральными государственными требованиями, принятие мер по устранению нарушений данных стандартов и требований, в том числе путем выдачи предписаний об устранении выявленных нарушений указанным образовательным учреждениям, их учредителям, контроль за исполнением таких предписаний; 3) лицензирование образовательной деятельности и государственная аккредитация образовательных учреждений, расположенных на территории субъекта РФ, лицензирование образовательной деятельности организаций, которые расположены на территории субъекта РФ и структурные подразделения которых осуществляют реализацию программ профессиональной подготовки, а также формирование, ведение и обеспечение использования региональных информационных систем государственной аккредитации, содержащих сведения о деятельности аккредитованных образовательных учреждений. 110 С 1 января 2011 г. вступил в силу Федеральный закон от 08.11.2010 № 293-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием контрольнонадзорных функций и оптимизацией предоставления государственных услуг в сфере образования» 1 . Закон внес изменения и дополнения в Закон РФ «Об образовании», в Федеральный закон от 22.08.1996 № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» 2 , в Федеральный закон от 08.08.2001 № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» 3 , в Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»4 , в отдельные статьи Бюджетного кодекса РФ, НК РФ, КоАП РФ. Поправки имели целью усовершенствовать контрольно-надзорные функции и оптимизировать предоставление государственных услуг в данной сфере. Большое количество изменений и дополнений по вопросам контроля и надзора, лицензированию образовательной деятельности, государственной аккредитации образовательных учреждений было внесено в Закон РФ «Об образовании». Прежде всего это была передача еще одного полномочия Российской Федерации в области образования для осуществления на региональный уровень, а именно, передано полномочие подтверждения документов государственного образца об образовании, об ученых степенях и ученых званиях путем проставления на них штампа «апостиль». Это было закреплено в ст. 28.1 Закона РФ «Об образовании» и дополнительно в этом Законе появилась ст. 27.1 «Подтверждение документов государственного образца об образовании, об ученых степенях и ученых званиях». В ст. 28.1 Закона РФ «Об образовании» было внесено несколько изменений и дополнений, способствующих совершенствованию контрольно-надзорных функций. Так, дополнения, внесенные в подп. 1 п. 1 ст. 28.1 Закона РФ «Об образовании», позволяли расширить полномочия органов исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющих переданные полномочия, в части осуществления государственного надзора за соблюдением законодательства РФ в области образования. С этого момента органы исполнительной власти субъектов РФ, исполняющие переданные полномочия, получили право осуществлять государственный контроль (надзор) за соблюдением законодательства РФ в области образования не только за образовательными учреждениями, расположенными на территории субъекта РФ (за исключением образовательных учреждений, указанных в подп. 24 ст. 28 Закона РФ 1 Собрание законодательства РФ. 2010. № 46. Ст. 5918. 2 Собрание законодательства РФ. 1996. № 35. Ст. 4135. 3 Собрание законодательства РФ. 2001. № 33 (ч. 1). Ст. 3430. 4 Собрание законодательства РФ. 1999. № 42. Ст. 5005. 111 «Об образовании»), но и иными организациями, осуществляющими |