Документ Microsoft Word. Образование играет определяющую роль в развитии общества. Как
 Скачать 221.98 Kb.
|
|
согласовании проведения проверки с органами прокуратуры РФ в случаях, когда такое согласование предусмотрено Федеральным законом от 26.12.2008 № 294-ФЗ; принимать меры по контролю за устранением выявленного несоответствия содержания и качества подготовки обучающихся по имеющим государственную аккредитацию образовательным программам федеральным государственным образовательным стандартам, установленные законодательством РФ и указанные в Регламенте; составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 1 ст. 19.4, ст. 19.4.1 и 19.7 КоАП РФ; не препятствовать уполномоченному представителю организации присутствовать при проведении проверки и давать разъяснения по вопросам, относящимся к предмету проверки; предоставлять уполномоченному представителю организации, присутствующему при проведении проверки, информацию и документы, относящиеся к предмету проверки; ознакомить уполномоченного представителя организации с результатами проверки; доказывать обоснованность своих действий при их обжаловании организацией в порядке, установленном законодательством РФ; соблюдать сроки проведения проверки, установленные федеральными законами от 26.12.2008 № 294-ФЗ, от 29.12.2014 № 473-ФЗ «О территориях опережающего социальноэкономического развития в Российской Федерации»1 , от 13.07.2015 № 212-ФЗ «О свободном порте Владивосток»2 и Регламентом; ознакомить перед началом проведения выездной проверки уполномоченного представителя организации по его просьбе с положениями Регламента; осуществлять запись о проведенной проверке в журнале учета проверок при проведении выездной проверки (при его наличии); довести до сведения органов прокуратуры информацию о наличии угрозы причинения вреда в случае, если при проведении проверки выявлено, что деятельность организации представля- 1 Собрание законодательства РФ. 2015. № 1. Ст. 26; № 29. Ст. 4339. 2 Собрание законодательства РФ. 2015. № 29. Ст. 4338. 125 ет непосредственную угрозу причинения вреда жизни, здоровью граждан. При осуществлении государственной функции должностные лица Рособрнадзора не вправе: проверять выполнение обязательных требований, не относящихся к полномочиям Рособрнадзора, от имени которого действуют эти должностные лица; проверять выполнение требований, установленных нормативными правовыми актами органов исполнительной власти СССР и РСФСР и не соответствующих законодательству РФ; проверять выполнение обязательных требований, установленных нормативными правовыми актами РФ, не опубликованными в установленном законодательством РФ порядке; осуществлять плановую или внеплановую выездную проверку в случае отсутствия при ее проведении уполномоченного представителя организации; требовать представления документов, информации, если они не являются объектами проверки или не относятся к предмету проверки, а также изымать оригиналы таких документов; распространять информацию, полученную в результате проведения проверки и составляющую государственную, коммерческую, служебную, иную охраняемую законом тайну, за исключением случаев, предусмотренных законодательством РФ; превышать установленные сроки проведения проверки; предлагать проведение мероприятий по контролю за счет организации. В случае выявления при проведении проверки несоответствия содержания и качества подготовки обучающихся по имеющим государственную аккредитацию образовательным программам федеральным государственным образовательным стандартам должностные лица Рособрнадзора обязаны принять меры по результатам проведения проверки, предусмотренные ч. 9 ст. 93 Федерального закона № 273-ФЗ: приостановить действие государственной аккредитации образовательной деятельности полностью или в отношении отдельных уровней образования, укрупненных групп профессий, специальностей и направлений подготовки и установить срок устранения выявленного несоответствия; в случае неустранения в установленный срок выявленного несоответствия лишить организацию государственной аккредитации полностью или в отношении отдельных уровней образования, укрупненных групп профессий, специальностей и направлений подготовки. 126 Права и обязанности лиц, в отношении которых осуществляются мероприятия по государственной функции Уполномоченный представитель организации, в отношении которой исполняется государственная функция, имеет право: непосредственно присутствовать при проведении проверки, давать объяснения по вопросам, относящимся к предмету проверки; получать от Рособрнадзора, его должностных лиц информацию, которая относится к предмету проверки и предоставление которой предусмотрено Федеральным законом от 26.12.2008 № 294-ФЗ; знакомиться с результатами проверки и указывать в акте проверки о своем ознакомлении с результатами проверки, согласии или несогласии с ними, а также с отдельными действиями должностных лиц Рособрнадзора; представить в Рособрнадзор в письменной форме возражения в отношении акта проверки в течение 15 дней с даты получения акта проверки в случае несогласия с фактами, выводами, предложениями, изложенными в акте проверки. При этом организация вправе приложить к таким возражениям документы, подтверждающие обоснованность таких возражений, или их заверенные копии, либо в согласованный срок передать их в Рособрнадзор. Указанные документы могут быть направлены в форме электронных документов (пакета электронных документов), подписанных усиленной квалифицированной электронной подписью уполномоченного лица организации; обжаловать действия (бездействие) должностных лиц Рособрнадзора, повлекшие за собой нарушение прав организации при проведении проверки, в административном и (или) судебном порядке в соответствии с законодательством РФ; привлекать Уполномоченного при Президенте РФ по защите прав предпринимателей либо уполномоченного по защите прав предпринимателей в субъекте РФ к участию в проверке. При проведении проверок организация обязана обеспечить присутствие уполномоченных представителей организации. Описание результата исполнения государственной функции Регламент устанавливает, что результатом исполнения государственной функции является: составление акта проверки организации; направление уведомления организации о невыявлении несоответствия содержания и качества подготовки обучающихся по имеющим государственную аккредитацию образовательным программам ФГОС при проведении проверки; 127 приостановление действия государственной аккредитации полностью или в отношении отдельных уровней образования, укрупненных групп профессий, специальностей и направлений подготовки и установление срока устранения выявленного несоответствия содержания и качества подготовки обучающихся по имеющим государственную аккредитацию образовательным программам ФГОС; возобновление либо лишение организации государственной аккредитации полностью или в отношении отдельных уровней образования, укрупненных групп профессий, специальностей и направлений подготовки в случае, если в установленный Рособрнадзором срок организация не устранила выявленное несоответствие содержания и качества подготовки обучающихся по имеющим государственную аккредитацию образовательным программам ФГОС. Административный регламент исполнения Рособрнадзором государственной функции по осуществлению федерального государственного надзора в области образования утвержден приказом Минобрнауки России от 28.09.2016 № 12301 . Этот документ определяет сроки и последовательность административных процедур и действий при исполнении указанной государственной функции Рособрнадзора. В соответствии с Регламентом предметом государственного надзора является соблюдение требований, установленных законодательством РФ в сфере образования: организациями, осуществляющими образовательную деятельность по образовательным программам высшего образования; федеральными государственными профессиональными образовательными организациями, реализующими образовательные программы среднего профессионального образования в сферах обороны, производства продукции по оборонному заказу, внутренних дел, деятельности войск национальной гвардии РФ, безопасности, ядерной энергетики, транспорта и связи, наукоемкого производства по специальностям, перечень которых утверждается Правительством РФ; российскими образовательными организациями, расположенными за пределами территории РФ, образовательными организациями, созданными в соответствии с международными договорами РФ, а также осуществляющими образовательную деятельность дипломатическими представительствами и консульскими учреждениями РФ, представительствами РФ при между- 1 Российская газета. 26.10.2016. № 242. 128 народных (межгосударственных, межправительственных) организациях; иностранными образовательными организациями, осуществляющими образовательную деятельность по месту нахождения филиала на территории РФ. Регламент определяет, что при осуществлении государственной функции проводятся следующие действия: в ходе документарной проверки рассматривается имеющаяся в Рособрнадзоре информация о деятельности организации в соответствии с целями и задачами проверки, в том числе акты предыдущих проверок Рособрнадзора, предписания, материалы рассмотрения дел об административных правонарушениях и иные документы о результатах осуществленной в отношении этой организации Рособрнадзором государственной функции, а также информация, размещенная на официальном сайте образовательной организации; должностные лица Рособрнадзора, уполномоченные на проведение проверки, проводят анализ и экспертизу документов и материалов, характеризующих деятельность организации, в том числе ее локальных нормативных правовых актов в соответствии с целями и задачами проверки; в ходе выездной проверки устанавливается соответствие организации обязательным требованиям посредством: а) анализа и экспертизы документов и материалов, характеризующих деятельность организации по вопросам, подлежащим проверке, в том числе локальных нормативных правовых актов организации по вопросам, подлежащим проверке; б) анализа информации, размещенной образовательной организацией на ее официальном сайте; в) осмотра зданий, помещений, материально-технической базы организации в порядке, установленном законодательством РФ; г) проведения беседы с обучающимися организации, их родителями (законными представителями), работниками организации по вопросам, подлежащим проверке. Права и обязанности должностных лиц при осуществлении государственного надзора Регламент устанавливает, что при осуществлении государственной функции должностные лица Рособрнадзора имеют право: посещать организацию при предъявлении копии распорядительного акта Рособрнадзора о проведении проверки и служебного удостоверения; запрашивать от организации документы и иные сведения, представление которых предусмотрено законодательством РФ по вопросам, подлежащим проверке; 129 знакомиться с документами, связанными с целями, задачами и предметом выездной проверки, осматривать территорию, а также используемые организацией при осуществлении деятельности здания, строения, сооружения, помещения, оборудование; проводить наблюдение за ходом образовательного процесса; проводить беседы с обучающимися организации, их родителями (законными представителями), работниками организации по вопросам, подлежащим проверке, получать объяснения работников организации, в том числе письменные; проводить анализ информации, размещенной на официальном сайте образовательной организацией в сети Интернет; проводить выездную проверку при установлении признаков нарушений обязательных требований, выявленных при рассмотрении представленных организацией документов в ходе документарной проверки в порядке, установленном Регламентом. При осуществлении государственной функции должностные лица Рособрнадзора, в соответствии с Регламентом, обязаны: своевременно и в полной мере исполнять предоставленные в соответствии с законодательством РФ полномочия по предупреждению, выявлению и пресечению нарушений обязательных требований; соблюдать законодательство РФ, права и законные интересы организации, проверка которой проводится; проводить проверку на основании распорядительного акта Рособрнадзора о ее проведении в соответствии с ее назначением; проводить проверку только во время исполнения служебных обязанностей, выездную проверку только при предъявлении служебных удостоверений, копии распорядительного акта Рособрнадзора о проведении проверки, а также копии документа о согласовании проведения проверки с органами прокуратуры РФ в случаях, когда такое согласование предусмотрено Федеральным законом от 26.12.2008 № 294-ФЗ; составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных КоАП РФ; не препятствовать руководителю, иному должностному лицу или уполномоченному представителю организации присутствовать при проведении проверки и давать разъяснения по вопросам, относящимся к предмету проверки; предоставлять уполномоченному представителю организации, присутствующему при проведении проверки, информацию и документы, относящиеся к предмету проверки; 130 ознакомить уполномоченного представителя организации с результатами проверки; доказывать обоснованность своих действий при их обжаловании организациями в порядке, установленном законодательством РФ; соблюдать сроки проведения проверки, установленные федеральными законами от 26.12.2008 № 294-ФЗ, от 29.12.2014 № 473-ФЗ, от 13.07.2015 № 212-ФЗ и Регламентом; ознакомить перед началом проведения выездной проверки уполномоченного представителя организации по его просьбе с положениями Регламента; при проведении выездной проверки осуществлять запись о проведенной проверке в журнале учета проверок (при его наличии); довести до сведения органов прокуратуры информацию о наличии угрозы причинения вреда в случае, если при проведении проверки установлено, что деятельность организации представляет непосредственную угрозу причинения вреда жизни, здоровью граждан; учитывать при определении мер, принимаемых по фактам выявленных нарушений, соответствие указанных мер тяжести нарушений, их потенциальной опасности для жизни, здоровья людей, а также не допускать необоснованное ограничение прав и законных интересов граждан и организаций; выдавать предписание организации об устранении выявленного нарушения в том числе повторно, с указанием срока его исполнения; принимать меры по контролю за устранением выявленных нарушений, установленные Федеральным законом № 273-ФЗ. В то же время, при осуществлении государственной функции должностные лица Рособрнадзора не вправе: проверять выполнение обязательных требований, не относящихся к полномочиям Рособрнадзора, от имени которого действуют эти должностные лица; проверять выполнение требований, установленных нормативными правовыми актами органов исполнительной власти СССР и РСФСР и не соответствующих законодательству РФ; проверять выполнение обязательных требований, установленных нормативными правовыми актами, не опубликованными в установленном законодательством РФ порядке; осуществлять плановую или внеплановую выездную проверку в случае отсутствия при ее проведении уполномоченного представителя организации; 131 требовать представления документов, информации, если они не являются объектами проверки или не относятся к предмету проверки, а также изымать оригиналы таких документов; требовать от организации документы и иные сведения, представление которых не предусмотрено законодательством РФ; распространять информацию, полученную в результате проведения проверки и составляющую государственную, коммерческую, служебную, иную охраняемую законом тайну, за исключением случаев, предусмотренных законодательством РФ; превышать установленные сроки проведения проверки; осуществлять выдачу организациям предписаний или предложений о проведении за их счет мероприятий по контролю. Регламент устанавливает права и обязанности лиц, в отношении которых осуществляются мероприятия по надзору. В частности, уполномоченный представитель организации, в отношении которой исполняется государственная функция, имеет право: непосредственно присутствовать при проведении проверки, давать объяснения по вопросам, относящимся к предмету проверки; получать от Рособрнадзора, его должностных лиц информацию, которая относится к предмету проверки и предоставление которой предусмотрено Федеральным законом от 26.12.2008 № 294-ФЗ; знакомиться с результатами проверки и указывать в акте проверки о своем ознакомлении с результатами проверки, согласии или несогласии с ними, а также с отдельными действиями должностных лиц Рособрнадзора; представить в Рособрнадзор в письменной форме возражения в отношении акта проверки и (или) выданного организации предписания Рособрнадзора об устранении выявленных нарушений обязательных требований в целом или его отдельных положений в течение 15 дней с даты получения акта проверки в случае несогласия с фактами, выводами, предложениями, изложенными в акте проверки, либо с выданным предписанием. При этом организация вправе приложить к таким возражениям документы, подтверждающие обоснованность таких возражений, или их заверенные копии, либо в согласованный срок передать их в Рособрнадзор.; обжаловать действия (бездействие) должностных лиц Рособрнадзора, повлекшие за собой нарушение прав организации при проведении проверки, в административном и (или) судебном порядке в соответствии с законодательством РФ; привлекать Уполномоченного при Президенте РФ по защите прав предпринимателей либо уполномоченного по защите прав предпринимателей в субъекте РФ к участию в проведении проверки. 132 При проведении проверок организация обязана обеспечить присутствие уполномоченных представителей. Результатом исполнения государственной функции является: составление акта проверки организации; принятие мер, предусмотренных законодательством РФ в случае выявления нарушения обязательных требований: а) выдача организации, допустившей такое нарушение, предписания об устранении выявленного нарушения; б) возбуждение дела об административном правонарушении в порядке, установленном КоАП РФ; в) выдача повторно предписания об устранении ранее не устраненного нарушения; г) запрещение приема в данную организацию полностью или частично; д) в случае исполнения выданного повторно предписания — возобновление приема в организацию; е) в случае неустранения нарушений в установленный срок исполнения выданного повторно предписания — приостановление действия лицензии на осуществление образовательной деятельности этой организации полностью или частично и обращение в суд с заявлением об аннулировании такой лицензии. Как видим, в содержании этих двух регламентов есть немало аналогичных либо сходных норм. Этот факт можно объяснить сходством и даже определенным единством контроля и надзора, что позволяет объединять эти две функции в рамках единой контрольно-надзорной деятельности. В то же время присутствует и некоторая специфика в правовом регулировании контроля и надзора. Таким образом, в Российской Федерации сформирована нормативная база, необходимая для успешной реализации контрольнонадзорной функции в сфере образования. Но одного только наличия правовых норм, даже если предположить, что они не содержат существенных пробелов и отвечают самым высоким требованиям с точки зрения содержания и юридической техники, явно недостаточно. Стоит вспомнить, что в правовом пространстве действуют не нормы, а люди. Именно человек как субъект права своими действиями воспроизводит правовую реальность 1 , конструирует конкретные правоотношения. Прежде всего это относится к лицам, которые наделены правоприменительными полномочиями. В итоге реализация контроля и надзора в сфере образования зависит не только и не столько от содержания соответствующих правовых норм, сколько от менталитета, правосознания, действий субъектов контрольно-надзорной деятельности. 1 Честнов И.Л. Человеческое измерение правовой реальности: на пути к формированию персоноцентристской теории права // Актуальные проблемы права в современной России: сб. науч. ст. Вып. 10. М., 2009. С. 55. 133 3.3. Тенденции развития контроля и надзора в сфере образования Образовательное законодательство не представляет собой застывший массив правовых норм, оно находится в развитии и постоянно совершенствуется. Существенное влияние на вопросы правового регулирования отношений при осуществлении государственного контроля (надзора), в том числе в сфере образования, безусловно, имеет состояние государственной политики, которая охватывает комплекс мер, принимаемых государством, его органами и другими субъектами политического действия в отношении контроля и надзора. В последнее время со стороны руководства государства предпринимаются активные меры по оптимизации деятельности контрольнонадзорных органов и защите законных интересов субъектов малого и среднего бизнеса. Данные вопросы нашли свое отражение в ежегодном Послании Президента РФ Федеральному собранию РФ от 04.12.2014, в котором Президент ставит ряд конкретных задач органам законодательной и исполнительной власти по снижению административного давления на бизнес со стороны контрольно-надзорных органов, оптимизации контрольно-надзорной деятельности в целом и освобождению от проверок добросовестных предпринимателей, не допускающих нарушения соответствующих правил, нормативов и стандартов 1 . Следует отметить, что в настоящее время имеется ряд факторов, препятствующих повышению результативности и эффективности действующих систем государственного контроля (надзора) и муниципального контроля. В-первых, на федеральном законодательном уровне не установлены единые правовые основы системы государственного контроля (надзора), включающие принципы, предмет и общие правовые нормы, регулирующие осуществление различных видов контроля, надзора и разрешительных функций. Во-вторых, методологически не проработаны и законодательно не установлены принципы формирования показателей результативности и эффективности государственного контроля (надзора) и муниципального контроля в разных сферах деятельности, отсутствует методика их расчета и мониторинг результативности и эффективности контрольно-надзорной деятельности. Отмечается также дублирование 1 Домрачев Д.Г. Основные проблемы оптимизации контрольно-надзорной деятельности в свете Послания Президента Российской Федерации Федеральному собранию РФ от 4 декабря 2014 г. // Вестник Вятского государственного гуманитарного университета. 2015. № 1. С. 90–95. 134 различных контрольно-надзорных и разрешительных полномочий, наличие отдельных избыточных и неэффективных контрольнонадзорных процедур. Совершенствование законодательного регулирования контрольнонадзорной деятельности должно способствовать: достижению высокого уровня защищенности прав и законных интересов граждан, коммерческих и некоммерческих организаций, государства от различных угроз, в том числе возникающих в сфере экономики; снижению рисков, связанных с открытием и ведением бизнеса, повышению интенсивной привлекательности Российской Федерации; повышению эффективности системы государственного управления в целом. Для решения поставленных задач Минэкономразвития России разработало и внесло на рассмотрение в Парламент проект федерального закона «О государственном и муниципальном контроле (надзоре) в Российской Федерации», который является логическим продолжением Концепции повышения эффективности контрольно-надзорной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления на 2014–2018 гг., подготовленной Министерством по поручению Президента РФ (28.06.2013). В то же время разработка Концепции проекта федерального закона о государственном и муниципальном контроле и самого проекта закона не только вызвана формальными основаниями для ее разработки — поручением Президента РФ, но и является следствием неоднократного обсуждения проблем правового регулирования государственного контроля (надзора), а также контрольно-надзорной деятельности на мероприятиях различного уровня. Основной целью законопроекта является создание правовой основы для формирования единой системы государственного и муниципального контроля (надзора) в Российской Федерации, а именно: построение прозрачной, доверительной и действенной системы взаимоотношений власти, граждан и бизнеса; снижение избыточного давления на бизнес; стимулирование добросовестной конкуренции; определение и установление четких границ разрешительной деятельности, государственного и муниципального контроля и надзора; повышение эффективности и результативности контрольнонадзорной деятельности; 135 эффективное использование бюджетных средств1 Также законопроектом устанавливается риск-ориентированный подход к осуществлению государственного контроля (надзора). Распоряжением Правительства РФ от 01.04.2016 № 559-р утвержден План мероприятий («дорожная карта») по совершенствованию контрольно-надзорной деятельности в Российской Федерации на 2016–2017 гг. План направлен на повышение результативности и эффективности контрольно-надзорной деятельности, в том числе посредством внедрения в деятельность контрольно-надзорных органов риск-ориентированного подхода при организации и осуществлении контрольно-надзорной деятельности. Целями «дорожной карты» являются: повышение уровня защищенности охраняемых законом ценностей в сферах производства или оказания услуг за счет обеспечения соблюдения обязательных требований; снижение при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля административных и финансовых издержек граждан и организаций, осуществляющих предпринимательскую и иные виды деятельности, в том числе путем исключения существующих и предотвращения установления новых избыточных контрольно-надзорных функций, избыточных и устаревших обязательных требований, а также обеспечения соответствия обязательных требований достижениям науки, техники и уровню развития экономики; оптимизация использования трудовых, материальных и финансовых ресурсов, используемых при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля. Итогами реализации мероприятий «дорожной карты» в 2016 г. стали разработка и внесение в установленном порядке в Государственную Думу Федерального Собрания РФ проекта федерального закона о федеральном, региональном и муниципальном контроле в Российской Федерации, а также подготовка предложений об исключении избыточных и дублирующих контрольных функций. Также по результатам реализации мероприятий «дорожной карты» будут внесены изменения в следующие правовые акты РФ: 1. Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». 1 Домрачев Д.Г. О некоторых вопросах совершенствования административного контроля (надзора) в Российской Федерации (по материалам межрегиональной научно-практической конференции) // Вестник Вятского государственного гуманитарного университета. 2015. № 10. С. 98–102. 136 2. Постановление Правительства РФ от 05.04.2010 № 215 «Об утверждении Правил подготовки докладов об осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности и об эффективности такого контроля (надзора)»1 . 3. Постановление Правительства РФ от 30.06.2010 № 489 №Об утверждении Правил подготовки органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей»2 . 4. Постановление Правительства РФ от 16.05.2011 № 373 «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг» 3 . 5. Постановление Правительства РФ от 24.10.2011 № 861 «О федеральных государственных информационных системах, обеспечивающих предоставление в электронной форме государственных и муниципальных услуг (осуществление функций)»4 . 6. Постановление Правительства РФ от 28.04.2015 № 415 «О Правилах формирования и ведения единого реестра проверок» 5 . 7. Постановления Правительства РФ о внесении изменений в постановления Правительства РФ об осуществлении отдельных видов государственного контроля (надзора). 8. Приказ Минэкономразвития России от 30.04.2009 № 141 «О реализации положений Федерального закона “О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля”»6 . 9. Приказы федеральных органов исполнительной власти об изменении административных регламентов осуществления государственного контроля (надзора). Кроме того, должны будут приняты: федеральный закон о федеральном, региональном и муниципальном контроле в Российской Федерации; указ Президента РФ об установлении показателей результативности контрольно-надзорной деятельности и органов, ее осуществляющих; 1 Собрание законодательства РФ. 2010. № 15. Ст. 1807. 2 Собрание законодательства РФ. 2010. № 28. Ст. 3706. 3 Собрание законодательства РФ. 2011. № 22. Ст. 3169. 4 Собрание законодательства РФ. 2011. № 44. Ст. 6274. 5 Собрание законодательства РФ. 2015. № 19. Ст. 2825. 6 Российская газета. 14.05.2009. № 85. 137 постановление Правительства РФ о порядке применения рискориентированного подхода при осуществлении отдельных видов государственного контроля. Во исполнение п. 24 Плана мероприятий по совершенствованию контрольно-надзорной деятельности в Российской Федерации на 2016–2017 гг. распоряжением Правительства РФ от 17.05.2016 № 934- р утверждены основные направления разработки и внедрения системы оценки результативности и эффективности контрольно-надзорной деятельности 1 . В качестве основных направлений предусмотрена реализация пилотного проекта по разработке и внедрению системы оценки, а также апробация базовой модели определения показателей ее результативности и эффективности. утвержден план-график реализации этого проекта. Распоряжением Правительства РФ от 17.05.2016 № 934-р установлено, что федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие контрольно-надзорную деятельность и участвующие в апробации системы оценки, самостоятельно определяют перечень показателей для каждого вида контрольно-надзорной деятельности в соответствии со структурой перечня показателей ее результативности и эффективности. Определены три этапа разработки и внедрения системы оценки, в результате завершения которых должна быть сформирована комплексная система оценки, направленная на достижение социальнозначимых результатов, сокращение административных и финансовых издержек подконтрольных субъектов, прямо или косвенно вызванных контрольно-надзорной деятельностью, а также на рациональное распределение трудовых, материальных и финансовых ресурсов, используемых при государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле. В рамках реализации основных позиций законопроекта о государственном и муниципальном контроле осуществление государственного контроля (надзора) в сфере образования необходимо выстраивать на основе риск-ориентированного подхода, который требует соответствующего правового регулирования. Осуществление контрольно-надзорной деятельности в сфере образования на основе риск-ориентированного подхода предполагает переход от планирования контрольно-надзорных мероприятий на основе установленных нормативов периодичности к планированию контрольно-надзорных мероприятий на основе определения объектов контроля в зависимости от возможной вероятности наступления общественно значимых негативных последствий ведения образовательной деятельности данным объектом. 1 Собрание законодательства РФ. 2016. № 21. Ст. 3075. 138 Такой подход означает переориентацию с исполнительской логики (число проверок, количество выявленных нарушений) на логику общественного потребителя (минимизация вероятности наступления общественно значимых негативных последствий). Также данный подход предполагает получение организациями, осуществляющими образовательную деятельность, возможности добровольного декларирования соответствия деятельности установленным обязательным требованиям в сфере образования, что позволяет снизить нагрузку на организации, осуществляющие образовательную деятельность, при реализации государственного контроля (надзора) в сфере образования. Формирование ежегодного плана проведения плановых проверок, а также интенсивность контрольно-надзорных мероприятий должны осуществляться на основе анализа данных мониторинга системы образования, проводимого органом управления образованием, учета статистики выявленных ранее нарушений, статистики жалоб населения, особенностей и профиля объекта контроля (организации, осуществляющей образовательную деятельность) и т.д. По результатам выше указанного анализа предполагается присвоение соответствующей категории риска подконтрольному субъекту и определение частоты проведения проверок, исходя из уровня риска, в соответствии с разработанными критериями оценки рисков при осуществлении контрольно-надзорной деятельности в отношении организаций, осуществляющих образовательную деятельность. Таким образом, модель осуществления контрольно-надзорной деятельности в сфере образования на основе риск-ориентированного подхода включает в себя три этапа: подготовительный, основной и заключительный. Подготовительный этап является самым важным этапом во всем процессе контрольно-надзорной деятельности, так как он включает в себя обработку и анализ данных, категоризацию подконтрольных объектов в соответствии с критериями оценки рисков и формирование ежегодного плана проведения плановых проверок из подконтрольных объектов группы высокого риска. Именно на этом этапе применяются инструменты системы управления риском. Основной этап включает непосредственно проведение контрольнонадзорных мероприятий в соответствии с действующим законодательством по государственному контролю (надзору). Заключительный этап включает в себя анализ результатов контрольно-надзорных мероприятий, систематизацию и типизацию выявленных нарушений и несоответствий, результаты которого являются необходимыми данными на подготовительном этапе. Управление рисками причинения вреда должно стать систематической работой, включающей оценку эффективности применяемых мер и предусматривающей непрерывное обновление, анализ и пересмотр 139 оценки рисков причинения вреда и методов осуществления государственного контроля (надзора) в сфере образования. Таким образом, все элементы модели осуществления контрольнонадзорной деятельности в сфере образования на основе рискориентированного подхода являются взаимосвязанными и взаимообусловленными. Одним из инструментов, упрощающих работу контрольных органов, может выступать «добровольное декларирование соответствия», при котором организация, осуществляющая образовательную деятельность, по установленной форме удостоверяет контрольный орган о том, что она (организация) надлежащим образом выполняет обязательные требований, установленные законодательством в сфере образования. Осуществление добровольной оценки соответствия должно выступать основанием для отнесения данной организации к группе низкого риска и исключения из плана проведения плановых проверок на пять лет. Это позволяет оптимизировать деятельность контрольнонадзорных органов и повысить ответственность руководителей организаций, осуществляющих образовательную деятельность, за качество и результаты образовательной деятельности. Такое подтверждение может быть связано с участием третьей стороны (независимой от организаций, осуществляющей образовательную деятельность и контрольного органа), либо без участия третьей стороны. Преимущества использования модели осуществления контрольнонадзорной деятельности в сфере образования на основе рискориентированного подхода: переориентация контрольно-надзорной деятельности на объекты повышенного риска; отсутствие плановых проверок для объектов низкого риска и сокращение частоты проверок для добросовестных подконтрольных субъектов; общее сокращение избыточных административных издержек; повышение результативности контрольно-надзорной деятельности, выражающейся в улучшении общественно-значимых показателей; повышение эффективности использования материальных и человеческих ресурсов; общее снижение числа проверок при одновременном улучшении общего состояния в сфере государственного контроля. В результате внедрения модели осуществления контрольнонадзорной деятельности в сфере образования на основе рискориентированного подхода будут созданы организационные основы для внедрения единых принципов осуществления государственного 140 контроля, способствующих повышению эффективности и результативности государственного управления в соответствии с новым законопроектом о государственном и муниципальном контроле. Как уже отмечалось, отношения по реализации данной модели должны быть урегулированы на правовом уровне, что повлечет за собой совершенствование нормативно-правовой базы. Это внесение изменений в действующие нормативные правовые акты федерального уровня, прежде всего в Федеральный закон № 273- ФЗ, разработка и принятие Положения об осуществлении государственного контроля (надзора) в сфере образования, административных регламентов по исполнению органами исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющих переданные полномочия Российской Федерации в сфере образования, государственной функции по государственному контролю (надзору) в сфере образования, принятие нормативных правовых актов, регламентирующих проведение добровольного декларирования организациями, осуществляющими образовательную деятельность, соответствие образовательной деятельности обязательным требованиям, установленным законодательством в сфере образования. Требуют правового регулирования отношения при осуществлении государственного надзора в сфере образования в отношении государственных органов власти, осуществляющих государственной управление в сфере образования, и органов местного самоуправления, осуществляющих управление в сфере образования. Таким образом, развитие законодательства, регламентирующего осуществление государственного контроля (надзора) в сфере образования, обусловлено совершенствованием и оптимизацией процедур контроля и надзора в Российской Федерации. Но имея свои особенности и руководствуясь нормами федерального законодательства, наряду с федеральной нормативной правовой базой по государственному контролю должна быть проведена работа по разработке и принятию отраслевой нормативной базы осуществления государственного контроля (надзора). 141 4. УЧАСТНИКИ ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ 4.1. Правовой статус обучающихся и их родителей в образовательной организации Под правовым статусом мы понимаем совокупность прав и свобод (в том числе академических прав и свобод), социальных гарантий и компенсаций, ограничений, обязанностей и ответственности, которые установлены законодательством и локальными нормативными актами организации. Как верно заметил профессор Д.А. Пашенцев, правовой статус личности складывается не только из прав, но и из обязанностей. Права и обязанности образуют в правовом статусе диалектическое единство, взаимно дополняя и обусловливая друг друга 1 . |