Полиграфплюс
 Скачать 1.43 Mb.
|
|
Глава 3. АНТИКОРРУПЦИОННАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ИНСТИТУТОВ ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА § 1. Повышение эффективности общественного контроля Коррупционное "поле" почти не уменьшается, и одна из коренных причин заключается в формальных действиях общественных институтов. Даже при наличии хорошего статуса их пассивность и бездействие налицо при отсутствии ориентации на реальный контроль в сферах деятельности. Между тем общественный контроль является лишним превентивным и конструктивным средством искоренения коррупции. Вместо "ожидания" ее проявлений нужно анализировать действия и их социальные последствия, мотивы решений, динамику ситуаций коррупциогенного характера, предвидеть риски. Для этого есть правовые и организационные средства. Вопрос заключается в том, насколько разные слои общества - профессиональные, территориальные, комплексные - втянуты в антикоррупционную деятельность. И тогда будут достигнуты две цели каждого института - статусная и общегражданская, когда развитие личности связано с ее социализацией. Мощным институтом гражданского общества является местное самоуправление. Его нельзя сводить к деятельности исполнительных органов, муниципальных служащих. Главное отличие данного института в непосредственном формировании населением и выполнении компетенции на основе активного участия граждан. Статья 12 Конституции РФ, Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", другие федеральные законы и нормативно-правовые акты субъектов РФ позволяют демократической местной власти обеспечивать соблюдение законности и не допускать нарушений правопорядка. Осуществляемый местным самоуправлением контроль в сфере противодействия коррупции использует такие формы, как публичные слушания, сельские сходы (собрания), публичные доклады и отчеты, гласность, средства доступности общения людей. Социальная среда, мотивы и действия людей становятся легкообозримыми. Коррупционные решения, поступки и действия - на виду местного сообщества. Это очень заметно в тех сферах деятельности, где роль местных органов особенно велика, - образование, землепользование, строительство, бюджетные расходы и т.п. Здесь и встречается немало коррупционных проявлений типа корыстного сговора, незаконных сделок, мошенничества и т.п. Средства реагирования есть. Ввиду важности правильного использования земельного фонда в земельной модели выделена ст. 72 "Муниципальный и общественный земельный контроль". Установлено, что муниципальный земельный контроль над использованием земель на территории муниципального образования осуществляется "Участие институтов гражданского общества в борьбе с коррупцией: Научно-практическое пособие" (отв. ред. Ю.А. Тихомиров) ("Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ", "ПОЛИГРАФ-ПЛЮС", 2013) Документ предоставлен КонсультантПлюс Дата сохранения: 04.07.2014 КонсультантПлюс надежная правовая поддержка www.consultant.ru Страница 29 из 82 органами местного самоуправления или уполномоченными ими органами. Муниципальный земельный контроль над использованием земель на территории муниципального образования осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации и в порядке, установленном нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Установлено: общественный земельный контроль осуществляется органами территориального общественного самоуправления, другими общественными организациями (объединениями), гражданами над соблюдением установленного порядка подготовки и принятия исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления, предусмотренными ст. 29 настоящего Кодекса, решений, затрагивающих права и законные интересы граждан и юридических лиц, а также над соблюдением требований использования и охраны земель. И здесь местным органам надлежит быть активными в контроле над порядком отвода и использования земельных участков, не допускать проявлений корыстных мотивов при заключении земельных сделок, вносить предложения о применении мер ответственности. Примечательно, что в Бюджетном кодексе есть раздел IX "Государственный и муниципальный финансовый контроль". Особо выделим ст. 266 "Финансовый контроль, осуществляемый органами исполнительной власти, местными администрациями муниципальных образований". Финансовый контроль, осуществляемый органами исполнительной власти, органами (должностными лицами) местных администраций муниципальных образований, осуществляют Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, Федеральное казначейство, финансовые органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и (или) уполномоченные ими органы, главные распорядители, распорядители бюджетных средств. Подчеркнем: формы и порядок осуществления финансового контроля органами исполнительной власти, органами (должностными лицами) местных администраций муниципальных образований устанавливаются настоящим Кодексом , иными актами бюджетного законодательства и нормативными правовыми актами Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами органов местного самоуправления. Содержание статьи позволяет местной власти наблюдать за целевым расходованием бюджетных средств на соответствующей территории, не допускать случаев неправильного поведения работников в процессе использования бюджетных средств, остро реагировать на коррупционные решения и действия. Гласность и общественное мнение - помощники в этом деле. Нормы есть, но реальных действий мало. И пока местное самоуправление ограничивает свою роль просьбами о получении средств и мало использует гражданский потенциал местных сообществ. А ведь на их глазах совершаются коррупционные действия. Граждане же ведут себя пассивно, полагаясь на реакцию властей. Преодоление коррупции требует участия всех институтов гражданского общества. Осуществляемый ими общественный контроль охватывает зоны повышенного риска, сферы деятельности государственных и муниципальных органов, поведение должностных лиц. И важны не только активные действия по пресечению фактов коррупции, но прежде всего формирование нетерпимости к ним общественной среды. Активности граждан могут способствовать более четкие правовые статусы "народных институтов" и процедуры их деятельности. Нужно применять меры ответственности к чиновникам за игнорирование замечаний, предложений и публичных инициатив. Институт провел исследование проблемы <1>. -------------------------------- <1> См. подробнее: Стародубова О.Е. Общественный контроль: правовая поддержка // Журнал российского права. 2013. N 2. С. 130 - 136. В этом плане интересны аналитические материалы Общественной палаты Российской Федерации. Так, в конце декабря 2012 г. члены Общественной палаты закончили работу над ежегодным Докладом об эффективности проводимых в Российской Федерации антикоррупционных мероприятий и части институтов гражданского общества в реализации антикоррупционной политики. Итоговая версия документа опубликована на официальном сайте Общественной палаты. В механизме обратной связи полезны доклады о результатах деятельности федеральных органов исполнительной власти, по которым можно сделать следующие выводы: а) отсутствует единообразный подход к оценке обращения как имеющего отношение к тематике коррупции - например, возникает вопрос, при каких условиях обращение, в котором указывается на затягивание должностным лицом принятия решения по заявлению гражданина, следует отнести к "Участие институтов гражданского общества в борьбе с коррупцией: Научно-практическое пособие" (отв. ред. Ю.А. Тихомиров) ("Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ", "ПОЛИГРАФ-ПЛЮС", 2013) Документ предоставлен КонсультантПлюс Дата сохранения: 04.07.2014 КонсультантПлюс надежная правовая поддержка www.consultant.ru Страница 30 из 82 обращениям о фактах коррупционных проявлений; б) обращения по фактам коррупции занимают совершенно незначительное место в общем объеме поступающих обращений, при этом их незначительный объем не может свидетельствовать об отсутствии какой-либо коррупционной практики в силу заинтересованности обеих сторон в совершении коррупционной сделки; следовательно, анализ поступивших обращений не дает полноценной картины возможных коррупционных практик; в) наличие обращений по фактам коррупционных проявлений, в том числе обращений государственных и муниципальных служащих, во многом зависит от уровня правовой защищенности лица, направившего обращение. До тех пор, пока не будет создан полноценный механизм, исключающий неправомерное воздействие на лицо, направившее обращение, гарантирующий ему соблюдение его прав и законных интересов, рассчитывать на инициативу и желание граждан сотрудничать с уполномоченными органами не приходится; г) обращения граждан и организаций, в соответствии с п. 10 Указа Президента Российской Федерации от 21 сентября 2009 г. N 1065, не являются основанием для проведения проверки соблюдения государственными служащими установленных законодательством о противодействии коррупции ограничений, запретов и исполнения ими соответствующих обязанностей. Оправдано предложение рассмотреть вопрос о целесообразности формирования особой правовой процедуры рассмотрения обращений граждан и организаций, содержащих информацию о фактах коррупционных проявлений в деятельности должностных лиц государственных и муниципальных органов, а также подведомственных им государственных и муниципальных учреждений и предприятий, предусматривающей: обязательное информирование органов прокуратуры и иных правоохранительных органов о факте поступления обращения; обязательное информирование вышестоящих органов (должностных лиц) о факте поступления обращения; проведение по каждому обращению служебного расследования, результаты которого могут являться основанием для назначения служебной проверки в отношении конкретного должностного лица; распространение института служебной проверки на должностных лиц государственных и муниципальных учреждений и предприятий, а также иных коммерческих организаций, выполняющих публичные функции; в случае признания обращения необоснованным, установления отсутствия оснований для применения мер ответственности материалы проверки и рассмотрения обращения в обязательном порядке направлять в органы прокуратуры и в вышестоящие органы (вышестоящему должностному лицу); лицу, направившему обращение, содержащее информацию о фактах коррупционных проявлений, должна быть обеспечена надлежащая правовая защита от преследования со стороны тех должностных лиц, в отношении которых оно направило соответствующую информацию. Такое лицо при условии, что представленная информация не обладает признаками клеветы, должно иметь гарантии нормального продолжения своей профессиональной или служебной деятельности, не подвергаться дополнительным проверкам и т.п. Такие выводы Общественной палаты очень полезны. В русле темы следует отметить и другие каналы общественного контроля, используемые на разных стадиях деятельности, разработки, принятия и реализации правовых актов. Речь идет о механизме мониторинга правоприменения, об общедоступных порталах оценки регулирующего воздействия, оказания услуг <1>, сайтах публичных органов, полезных памятках для граждан по вопросам борьбы с коррупцией <2>, об общественных советах при исполнительных органах, советах потребителей и др. -------------------------------- <1> Машина взяток не берет // Российская газета. 2012. 14 июня. <2> Такова, например, "Памятка для граждан по противодействию коррупции", подготовленная прокуратурой Астраханской области в 2011 г. Какие можно сделать выводы и рекомендации? Во-первых, институты общества должны считать защиту ценностей - правовых и нравственных - и, соответственно, борьбу с коррупцией важнейшими задачами. Во-вторых, общественным институтам необходимо преодолеть формализм в виде оргмероприятий и больше внимания уделять анализу деятельности органов, учреждений и организаций, социальной оценке решений и действий ее участников. "Участие институтов гражданского общества в борьбе с коррупцией: Научно-практическое пособие" (отв. ред. Ю.А. Тихомиров) ("Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ", "ПОЛИГРАФ-ПЛЮС", 2013) Документ предоставлен КонсультантПлюс Дата сохранения: 04.07.2014 КонсультантПлюс надежная правовая поддержка www.consultant.ru Страница 31 из 82 В-третьих, эффективность общественного контроля зависит от достижения конечных результатов, а именно от преодоления коррупционных действий и формирования правомерного поведения людей. § 2. Активизация антикоррупционной деятельности профессиональных объединений и бизнес-структур Участие бизнес-сообщества в подготовке государственных решений является необходимым условием повышения эффективности государственного управления и усиления обратной связи государства и общества. В условиях масштабной модернизации, усиления инновационной составляющей экономики, межгосударственной интеграции, развития ГЧП востребованность как государством, так и бизнесом новых правовых механизмов сотрудничества возрастает. Все более эффективным каналом взаимодействия становятся консультативные и совещательные органы при Президенте РФ, Правительстве РФ (включая Правительственную комиссию по проведению административной реформы, Комиссию Правительства РФ по законопроектной деятельности), а также общественные советы, экспертные советы при федеральных органах исполнительной власти. Представители бизнес-объединений также активно участвуют в работе экспертных советов обеих палат Федерального собрания, Счетной палаты РФ, Евразийской экономической комиссии и др. Тем не менее требуется дальнейшее расширение легальных форм доступа бизнес-сообщества к процессу принятия государственных решений, которое нуждается в комплексном правовом обеспечении. Наличие правовых процедур взаимодействия снижает потребность в сомнительных и незаконных контактах бизнеса с представителями государственных органов, способствует объективному учету общественных интересов. При этом необходимо создать условия для равного доступа к сфере публичных консультаций всем институтам гражданского общества, а также гарантировать прозрачность взаимодействия. Нормативные правовые акты должны определить условия и формы такого взаимодействия, закрепить обязанность по рассмотрению и учету предложений, поступающих от участников публичных консультаций. Положительным примером такого регулирования может служить процедура оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, сфера применения которой расширяется в соответствии с решениями Правительства РФ. Бизнес-структуры все чаще участвуют в противодействии коррупции консолидированными "игроками" - бизнес-союзами, которые накопили серьезный опыт продвижения предложений к программным документам, к законодательству, инициативам, основанным на общей заинтересованности бизнеса в развитии отечественной экономики. Государство подтвердило значимую роль объединений предпринимателей и работодателей, сделав обязательным их участие в процессе выработки целого ряда государственных решений. Следует подчеркнуть важность стимулирования государством компаний и бизнес-союзов к реализации антикоррупционных программ, предусмотренных Антикоррупционной хартией российского бизнеса, которая была подписана ТПП РФ, РСПП, общественными организациями "Опора России" и "Деловая Россия". Сегодня эта работа начата "большой четверкой" бизнес-союзов, она предполагает соблюдение компаниями антикоррупционных требований, а также общественное подтверждение соответствия антикоррупционным стандартам корпоративного управления. Ведение бизнеса провозглашается прозрачным и открытым, снабженным контрольными и информационными процедурами, а также основанным на законности, честности и добросовестности. Вместе с тем необходимо указать, что апеллирование к международным нормам в преамбуле Хартии следует дополнить и провозглашением соблюдения российского законодательства (абзац 1 преамбулы). Одним из ключевых направлений участия бизнес-сообщества в противодействии коррупции является правовой мониторинг в данной сфере. Организация и проведение правового мониторинга в сфере противодействия коррупции является задачей не только органов публичной власти, но и общественных объединений. Проведение правового мониторинга независимыми общественными экспертными организациями позволяет учитывать все разнообразие сложившейся правоприменительной практики. Расширение субъектов его осуществления идет за счет как научных, учебных, исследовательских организаций, так и профессиональных и предпринимательских объединений. Общий проект плана мониторинга правоприменения ежегодно разрабатывается Министерством юстиции Российской Федерации с учетом в том числе и предложений институтов гражданского общества <1>. Органы публичной власти при подготовке предложений по проекту плана мониторинга учитывают поступившие от институтов гражданского общества предложения. "Участие институтов гражданского общества в борьбе с коррупцией: Научно-практическое пособие" (отв. ред. Ю.А. Тихомиров) ("Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ", "ПОЛИГРАФ-ПЛЮС", 2013) Документ предоставлен КонсультантПлюс Дата сохранения: 04.07.2014 КонсультантПлюс надежная правовая поддержка www.consultant.ru Страница 32 из 82 -------------------------------- <1> Указ Президента Российской Федерации от 20 мая 2011 г. N 657 "О мониторинге правоприменения в Российской Федерации". Общественные объединения длительное время ведут мониторинг в сфере противодействия коррупции, прежде всего крупные бизнес-объединения, такие, как ТПП, РСПП, "Опора России", "Деловая Россия". Данные объединения традиционно относят к числу независимых экспертных организаций <1>. -------------------------------- <1> Подробнее об этом см.: Правовой мониторинг: Научно-практическое пособие / А.Н. Андрианов, В.Б. Болдырев, С.В. Бошко и др.; Под ред. Ю.А. Тихомирова, Д.Б. Горохова. М., 2009. С. 21, 22, 50 - 51. Заслуживает внимания создание бизнес-объединениями специальных структур, призванных повысить качество собственной мониторинговой деятельности в сфере противодействия коррупции. Например, с 2009 г. в РСПП сформирована система мониторинга законодательства и правоприменительной практики, обеспечивающая формирование позиции РСПП по наиболее значимым законодательным инициативам. В структуре РСПП функционирует Центр мониторинга законодательства и правоприменительной практики. Готовится ежегодный доклад о результатах мониторинга правоприменительной практики в приоритетных для РСПП сферах правового регулирования. Анализируются проблемы реализации антикоррупционных норм, причины их возникновения, что позволяет выдвигать предложения по устранению недостатков правового регулирования. Помимо результатов анкетирования, в рамках мониторинга анализируется информация, получаемая по запросам из органов государственной власти, а также по результатам обобщения судебной практики <1>. Региональные союзы промышленников и предпринимателей в постоянном режиме готовят обзоры об изменениях законодательства и правоприменительной практики (например, Волгоградская, Кемеровская, Ульяновская области и др.) <2>. -------------------------------- <1> См.: Отчетный доклад об основных направлениях и результатах деятельности РСПП в 2006 - 2009 гг. Часть 1. М., 2009. С. 14. <2> www.rsppvo.ru/?source=200; www.ksr-rspp.ru/anti/rspp/1/_40_36.php; www.ul-rspp.ru/iwskd.pl?action=show&page=news-2010. Взаимодействие бизнес-объединений с органами публичной власти в сфере противодействия коррупции не ограничивается мониторингом. Большое значение имеет государственно-частное партнерство в противодействии коррупции, рейдерству, снижении административных барьеров, в проведении независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов, осуществлении общественного контроля. Особенно важно обеспечение транспарентности и доступности информации о деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления и формируемых ими информационных ресурсах. Бизнес-объединения активно участвуют в проведении независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов. Более двух десятков региональных и муниципальных торгово-промышленных палат получили аккредитацию Министерства юстиции Российской Федерации в качестве независимых экспертов. Речь идет не только о крупных бизнес-объединениях, но и об отраслевых ассоциациях, структурах (например, Ассоциации лесопользователей Приладожья, Поморья и Прионежья, Ассоциации международных автомобильных перевозчиков и др.). Все более широко применяется публичная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов. Однако законодательство об институте экспертизы до конца не сформировано, оно развивается достаточно бессистемно применительно к отдельным направлениям экспертизы: антикоррупционная экспертиза, оценка регулирующего воздействия (ОРВ), правовая экспертиза Общественной палаты РФ, экспертная оценка действующего законодательства на предмет выявления ограничений для предпринимательской и инвестиционной деятельности. Нередко органы власти привлекают сторонних экспертов по своему усмотрению, а процедуру рассмотрения заключений ограничивают соблюдением формальной стороны. Более того, участие в экспертизе часто ограничено недопустимыми барьерами, например порядок аккредитации независимых экспертов при Минюсте РФ при проведении антикоррупционной экспертизы, который нивелирует мнение бизнес-объединений на фоне позиции отдельных специалистов. В связи с этим можно подумать о пересмотре в Федеральном законе "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и "Участие институтов гражданского общества в борьбе с коррупцией: Научно-практическое пособие" (отв. ред. Ю.А. Тихомиров) ("Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ", "ПОЛИГРАФ-ПЛЮС", 2013) Документ предоставлен КонсультантПлюс Дата сохранения: 04.07.2014 |