Полиграфплюс
 Скачать 1.43 Mb.
|
|
КонсультантПлюс надежная правовая поддержка www.consultant.ru Страница 53 из 82 крае в 2012 году; оценка населением эффективности мер по устранению условий, способствующих совершению коррупционных правонарушений. -------------------------------- <1> http://www.krskstate.ru/dat/bin/art/10950_korupciy_otcet_2012.pdf Данные, полученные в ходе социологических исследований, показывают, что жители Красноярского края уровень коррупции считают высоким, однако непосредственно в своем регионе оценивают ниже, чем в России в целом: 75,1% - в России и 68,5% - в крае. Также при сравнении этих показателей за 2011 и 2012 годы небольшая положительная динамика выявлена в уровне состояния коррупции в России, уровень же в Красноярском крае, по мнению опрошенных, изменился только на 0,1% (см. рисунок 2). Рис. 2. Сравнение показателей за 2011 и 2012 гг. суждений о высоком уровне коррупции Доля респондентов, считающих, что уровень коррупции "в целом высокий", сравнение результатов 2011 - 2012 годов, % ┌──────────────────────────────────────────────────┐ │**************************************************│ 78,6 Россия ├─────────────────────────────────────────┬────────┘ │/////////////////////////////////////////│ 75,1 ├─────────────────────────────────────────┘ │ ├───────────────────────────────────┐ │***********************************│ 68,6 Красноярский край ├──────────────────────────────────┬┘ │//////////////////////////////////│ 68,5 └──────────────────────────────────┘ ┌─┐ ┌─┐ │*│ 2011 │/│ 2012 └─┘ └─┘ Наименее коррумпированными, по суждениям респондентов, являются учреждения социального обеспечения (29,1%), коррупцию в Правительстве Красноярского края и Законодательном Собрании края отметили 36,7% и 35,5% соответственно; высшие учебные заведения, по представлениям населения, более всех поражены коррупцией (72,2%). Также достаточно высокий уровень коррупции отмечен респондентами в органах по земельным ресурсам и землеустройству, полиции, прокуратуре, органах юстиции, детских дошкольных учреждениях. Более половины опрошенных (52,2%) считают, что органы власти в Красноярском крае предпринимают мало действий, необходимых для преодоления коррупции, 18,3% отметили, что органы власти "ничего не делают", и только 5,2% считают, что делают все возможное. Вместе с этим меры, предпринимаемые органами власти Красноярского края, признаются скорее неэффективными (46%), нежели эффективными (13,9%) <1>. Однако по сравнению с 2010 годом в 2012 году число респондентов, считающих, что меры по борьбе с коррупцией "очень эффективны", увеличилось на 2,1%. -------------------------------- <1> Об эффективности мер, предпринимаемых органами власти, исследователями были опрошены респонденты, которые считают, что власти предпринимают действия, направленные на противодействие коррупции. В рамках реализации ведомственной целевой программы "Повышение эффективности мер по противодействию коррупции в органах государственной власти Мурманской области на 2012 - 2014 годы", утвержденной Приказом Министерства юстиции Мурманской области от 28.09.2011 N 127, аналитическим агентством "Имидж-Фактор" проведены социологические исследования в целях оценки эффективности реализации мероприятий по противодействию коррупции в органах государственной власти Мурманской области, а также формирования выводов об эффективности региональной антикоррупционной политики "Участие институтов гражданского общества в борьбе с коррупцией: Научно-практическое пособие" (отв. ред. Ю.А. Тихомиров) ("Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ", "ПОЛИГРАФ-ПЛЮС", 2013) Документ предоставлен КонсультантПлюс Дата сохранения: 04.07.2014 КонсультантПлюс надежная правовая поддержка www.consultant.ru Страница 54 из 82 <1>. Согласно полученным данным, только 1,4% респондентов считают, что коррупции в Мурманской области нет, 26,8% заявили, что она широко распространена, а почти 50% уверены, что коррупция в регионе скорее распространена, чем нет. В целом жители данного региона считают, что уровень коррупции является таким же, как и в других регионах Российской Федерации (44,6%), однако 4,3% опрошенных отметили, что уровень коррупции "выше, чем в других регионах Российской Федерации". При всем этом динамика уровня коррупции в оценках респондентов в период с 2010 по 2012 год представляется положительной. Так, в 2010 г. 8% респондентов отметили снижение коррупции в регионе, а в 2012 г. - 12,5%. Тем не менее подавляющее большинство респондентов изменения уровня коррупции не наблюдают (рисунок 3). -------------------------------- <1> http://ak.gov-murman.ru/userfiles/file/%D0%90%D0%BD%D0%B0%D0%BB%D0%B8%D1%82%D0%B8%D1%87 %D0%B5%D1%81%D0%BA%D0%B8%D0%B9%20%D0%BE%D1%82%D1%87%D0%B5%D1%82.pdf 53 ┌───┐ │///│ │///│ │///│ │///│ │///│ 42,6 │///│ 40,2 ┌───┐ │///│ ┌───┐ │---│ │///│ │***│ │---│ │///│ │***│ │---│ │///│ │***│ │---│ 27,3 │///│ │***│ │---│ ┌───┐ 23,9 │///│ │***│ │---│ │---│ ┌───┐ │///│ │***│ │---│ 22 │---│ │***│ │///│ │***│ │---│ ┌───┐ │---│ │***│ │///│ │***│ │---│ │///│ 19,7 │---│ 17 │***│ 17,6 │///│ │***│ │---│ │///│ ┌───┐ │---│ ┌───┐ │***│ ┌───┐ │///│ │***│ │---│ 16,3 │///│ │***│ │---│ │///│ │***│ │---│ │///│ │***│ │---│ ┌───┐ │///│ │***│ │---│ │///│ │***│ │---│ │///│ │***│ │---│ │***│ 12,5 │///│ │***│ │---│ │///│ │***│ │---│ │///│ │***│ │---│ 8 │***│ ┌───┐ │///│ │***│ │---│ │///│ │***│ │---│ │///│ │***│ │---│ ┌───┐ │***│ │---│ │///│ │***│ │---│ │///│ │***│ │---│ │///│ │***│ │---│ │///│ │***│ │---│ │///│ │***│ │---│ │///│ │***│ │---│ │///│ │***│ │---│ │///│ │***│ │---│ │///│ │***│ │---│ ┴───┴─┴───┴─┴───┴──┴───┴─┴───┴─┴───┴───┴───┴─┴───┴─┴───┴──┴───┴─┴───┴─┴───┴ ┌─┐ ┌─┐ ┌─┐ │/│ 2010 │*│ 2011 │-│ 2012 └─┘ └─┘ └─┘ Рис. 3. Динамика уровня коррупции в Мурманской области в субъективных оценках респондентов в период с 2010 по 2012 гг. Одной из главных причин коррупции в Мурманской области респонденты назвали личные качества чиновников (жадность, аморальность, безответственность) - 48,1%. Нечеткость и противоречивость законов отметили 40,3%. Об отсутствии контроля над работой чиновников и о плохой работе правоохранительных органов, а также слабой судебной системе сказали 36,7 и 27,7% опрошенных соответственно. Также достаточно высоко оценены такие причины, как: - юридическая и правовая безграмотность населения; - гуманность наказания чиновников за коррупционные преступления; - бюрократизм, необходимость получения множества согласований и разрешений. "Участие институтов гражданского общества в борьбе с коррупцией: Научно-практическое пособие" (отв. ред. Ю.А. Тихомиров) ("Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ", "ПОЛИГРАФ-ПЛЮС", 2013) Документ предоставлен КонсультантПлюс Дата сохранения: 04.07.2014 КонсультантПлюс надежная правовая поддержка www.consultant.ru Страница 55 из 82 Социологические исследования в Мурманской области показали, что в сфере здравоохранения (медицинские учреждения) сильнее всего ощущается коррупционное давление (56,7%), ГИБДД также занимает высокое положение - 29,8%, значительное число респондентов отметили "риск коррупции" в образовательных (10,6%) и детских дошкольных учреждениях (6,7%). Неутешительным остается факт, что большинство населения региона (85,9%) в ситуации, вынуждающей дать взятку, совершили такое действие. Мероприятия по борьбе с коррупцией, проводимые правительством Мурманской области, по мнению населения, в целом являются не вполне эффективными. Так, 15,7% респондентов считают мероприятия абсолютно неэффективными, 25,8% признали эффективность ниже среднего уровня, 31,6% отметили среднюю эффективность. Также большинство респондентов (56,6%) утверждают, что власти Мурманской области пытаются бороться с коррупцией, но без серьезных усилий, а 3,3% указали, что власть не только не борется, но и способствует коррупции. Мерой, которая в наибольшей степени будет препятствовать развитию коррупции в Мурманской области, по мнению жителей региона, является ужесточение наказания за коррупцию (71,9%). Наряду с этим, согласно социологическому исследованию, усиление контроля над действиями чиновников, проведение регулярных проверок их работы, упрощение процедуры получения услуг, создание электронного правительства и многофункциональных центров, а также сокращение численности чиновников будут максимально способствовать снижению развития коррупции. Социологические исследования в области противодействия коррупции, оценки населением предпринимаемых мер органами власти как на федеральном, так и на уровне субъектов Российской Федерации проводятся в настоящее время в достаточно большом объеме <1>, а в отдельных регионах - на постоянной основе <2> и требуют более детального рассмотрения. Анализ приведенных выше исследований позволяет сделать следующие выводы: -------------------------------- <1> См. например: Информация о результатах изучения в 2012 году мнения населения о состоянии и эффективности противодействия коррупции на территории Ханты-Мансийского автономного округа - Югры // http://www.corruption.admhmao.ru/wps/wcm/connect/Web+Content/hmaodepartments/corr/soc_issledovaniya/e2a 3ae56-0617-4ff9-9a98-f23367506129?presentationtemplate=Web+Content%2Fpt_print; Сводный отчет о результатах участия государственных органов Ульяновской области в проведении единой государственной политики в области противодействия коррупции в 2012 году // http://www.anticorruptul.ru/attfiles/otchet_2012.pdf; Россияне о борьбе с коррупцией, независимости депутатов и новых законопроектах о недвижимости и счетах парламентариев // http://www.levada.ru/03-04-2013/rossiyane-o-borbe-s-korruptsiei-nezavisimosti-deputatov-i-novykh-zakonoproekta kh-o-nedviz; Уровень коррупции и влияние бюрократии на жизнь страны не уменьшаются // http://www.levada.ru/05-03-2013/uroven-korruptsii-i-vliyanie-byurokratii-na-zhizn-strany-ne-umenshayutsya; "Громкие коррупционные скандалы: борьба с нарушением закона или сведение счетов?" // http://wciom.ru/index.php?id=459&uid=113407. <2> Например, на официальном портале Республики Татарстан начиная с 2007 года публикуются сводные отчеты о состоянии коррупции и реализации мер антикоррупционной политики в Республики Татарстан за каждый предшествующий год // http://tatarstan.ru/anticorruption/reports.htm. 1. Большинство опрошенных считают, что уровень коррупции как в стране, так и в отдельных регионах достаточно высок и ситуация в данной области меняется слабо. 2. Мероприятия, направленные на противодействия коррупции, слишком малы, а эффективность от предпринятых мер невысока. 3. Наиболее коррумпированными сферами деятельности являются здравоохранение, правоохранительные органы, образование. 4. Причинами коррупции наряду с иными являются личностные качества чиновников и несовершенство нормативных правовых актов. 5. Ужесточение и неотвратимость санкций за нарушение законодательства в данной области, а также усиление контроля над деятельностью должностных лиц представляются, по мнению общественности, наиболее действенными мерами по пресечению развития коррупции в стране, а также ее преодолению. 6. В этой связи представляется целесообразным проведение более "узконаправленных" социологических исследований: непосредственно в отдельных сферах деятельности, а не всероссийских или региональных, с привлечением к данным исследованиям действующих и бывших сотрудников в "Участие институтов гражданского общества в борьбе с коррупцией: Научно-практическое пособие" (отв. ред. Ю.А. Тихомиров) ("Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ", "ПОЛИГРАФ-ПЛЮС", 2013) Документ предоставлен КонсультантПлюс Дата сохранения: 04.07.2014 КонсультантПлюс надежная правовая поддержка www.consultant.ru Страница 56 из 82 определенной области. Проведение подобных социологических исследований на постоянной основе несомненно будет способствовать совершенствованию антикоррупционной нормативной правовой базы, а также формированию положительной оценки населением деятельности органов исполнительной власти в этой сфере. § 2. Новые технологии обеспечения обратной связи в сфере противодействия коррупции Коррупция выступает социальным явлением, характерным для самых разных сфер общественной жизни. Социальной базой успешной борьбы с коррупцией является вовлечение в этот процесс граждан, их групп и объединений. В ежегодном Послании Президента Российской Федерации к Федеральному Собранию Российской Федерации еще в 2009 г. подчеркивалось: "...чтобы успешно бороться с коррупцией, все сферы государственного управления должны стать открытыми для общества" <1>. Потенциал гражданского общества России в вопросе преодоления коррупции необходимо использовать активнее и полнее. -------------------------------- <1> Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации в 2009 г. // Российская газета. 2009. 13 ноября. Коррупция как социальное явление характеризуется многофакторным содержанием. Ее истоки лежат в системе сложившихся ценностей, ментальности, ориентиров общества, в том числе ложных. С одной стороны, российское общество негативно относится к коррупции. С другой - ее непобедимость кажется ему неизбежной и непреодолимой. Социологические исследования, проведенные по проблеме коррупции в России и мерам по противодействию ей, свидетельствуют, что большинство респондентов (около 70%) не верят в возможность получения ощутимых результатов в борьбе с коррупцией, оценивают коррупционированность ветвей власти как высокую (51%) или очень высокую (36%), а антикоррупционное законодательство - как слабое (41%) или малоэффективное (22%) <1>. Поэтому многие приспосабливаются к сложившимся или якобы сложившимся коррупционным "правилам" жизнедеятельности общества. -------------------------------- <1> Барьер от коррупции. Концепция обеспечения собственной безопасности очистит милицию от взяточников и преступников // Российская газета. N 146. 2009. 7 августа. Нельзя недооценивать научный прогресс как фактор реализации эффективной модели противодействия коррупции. В юридической науке к частному случаю научного прогресса, обеспечивающего обратную связь государства и гражданского общества, относится правовой мониторинг. В рассматриваемой сфере он реализуется как систематическое отслеживание уровня коррупциогенности нормативных правовых актов и их проектов, определение динамики данного уровня. Осуществлением мониторинга занимаются не только органы публичной власти, но и общественные институты. Ведь без формирования полноценного института общественного контроля и участия представителей гражданского общества в антикоррупционных механизмах едва ли можно эффективно бороться с коррупцией. Потому Российское государство и общество должны совместно формировать правовой механизм борьбы с коррупцией. Нормативная база для этого в целом создана, но реализация нормативных положений, направленных на противодействие коррупции, далека от совершенства. В Федеральном законе "О противодействии коррупции" в перечне мер по профилактике коррупции закреплены такие меры, как формирование в обществе нетерпимости к коррупционному поведению, развитие институтов общественного контроля над соблюдением законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции. Среди основных направлений деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции обозначено создание механизма взаимодействия правоохранительных и иных государственных органов с общественными и парламентскими комиссиями по вопросам противодействия коррупции, а также с гражданами и институтами гражданского общества. Пока данный антикоррупционный механизм во многом декларативен. Для улучшения ситуации требуется, с одной стороны, повышение уровня правовой культуры у граждан и государственных служащих, с другой - совершенствование качества правотворчества и реализации норм права. Таким образом, одним из ключевых условий противодействия коррупции в России выступает участие в данном процессе представителей гражданского общества, основа которого - обратная связь государства с "Участие институтов гражданского общества в борьбе с коррупцией: Научно-практическое пособие" (отв. ред. Ю.А. Тихомиров) ("Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ", "ПОЛИГРАФ-ПЛЮС", 2013) Документ предоставлен КонсультантПлюс Дата сохранения: 04.07.2014 КонсультантПлюс надежная правовая поддержка www.consultant.ru Страница 57 из 82 гражданским обществом. При всей широте возможностей участия гражданского общества в противодействии коррупции, предоставляемых российским законодательством, нельзя не отметить их декларативность и неконкретность, равно как и неопределенность форм и механизмов их реализации. Особенно остро стоит вопрос обеспечения обратной связи с государством при реализации гражданских антикоррупционных инициатив. В настоящее время расчет на то, что сама практика взаимодействия органов публичной власти и институтов гражданского общества определит механизмы прямой и обратной связи в порядке самоорганизации, не оправдался. При этом полная свобода антикоррупционной общественной деятельности может порождать деструктивные проявления, политическую спекуляцию на теме борьбы с коррупцией. В итоге мы наблюдаем либо пассивность общества в борьбе с коррупцией, либо неконструктивную критику государства и его институтов. Недостаточная четкость приоритетов и форм государственной политики по привлечению институтов гражданского общества к борьбе с коррупцией, отсутствие согласованного обеспечения обратной связи в этом вопросе снижает эффективность совместного противодействия коррупции. Субъектом, определяющим формы взаимодействия гражданского общества и государства, их повседневной согласованной работы, очевидно, является государство. Важным аспектом эффективного обеспечения антикоррупционной политики выступает определение институтов гражданского общества, заинтересованных в продуктивном взаимодействии с государством в противодействии коррупции. Критерии определения антикоррупционных возможностей институтов гражданского общества выработать едва ли можно. Исключение составляют те случаи, когда уставные задачи общественной структуры предполагают профилактику коррупции. Например, Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации реализует функции научно-методического обеспечения противодействия коррупции. В целом же речь идет о широком содержании деятельности гражданского общества по противодействию коррупции, учитывая социально-экономические, духовно-культурные, политические, религиозные, профессиональные, идеологические и иные факторы. Нередко общество участвует в антикоррупционной деятельности только тогда, когда сталкивается с проявлениями коррупции в ходе своей работы, когда нарушаются права конкретного гражданина, группы, института. Согласимся с мнением, что приемлемые и более реальные механизмы общественно-государственного взаимодействия раскрываются не столько через участие (оно исходит из законодательно определенных оснований и характерно, например, для Общественной палаты РФ), сколько через привлечение самых разных институтов гражданского общества в проводимую государством антикоррупционную политику. В данном случае критериями привлечения может выступать заинтересованность во взаимодействии, основанная на использовании органом государственной власти компетентности и возможностей (экспертных, мониторинговых, методических) институтов гражданского общества, определяемых сферой его деятельности. Эффективность такого взаимодействия будет определяться способностью того или иного института гражданского общества осуществлять мониторинг законодательства и правоприменения в соответствующей сфере правоотношений, а органа государственной власти - воспринимать и учитывать результаты такого мониторинга. Кроме того, к таким критериям относят необходимость во взаимодействии, обусловленную целями восстановления нарушенных прав и интересов представителей гражданского общества, в том числе и отдельных индивидуумов <1>. -------------------------------- <1> Астанин В.В. Об эффективности взаимодействия государства с гражданским обществом в сфере противодействия коррупции // Административное и муниципальное право. 2011. N 4 // СПС "КонсультантПлюс". Несмотря на имеющиеся методологические сложности, можно выделить основных участников механизма взаимодействия государства и институтов гражданского общества в сфере противодействия коррупции. Прежде всего назовем общественные организации (ассоциации, объединения, фонды, союзы). Данные структуры во взаимодействии с органами власти могут осуществлять разработку и реализацию антикоррупционных программ; обеспечивать общественный контроль над разработкой законопроектов; проводить совместные мероприятия, направленные на выработку рекомендаций по борьбе с коррупцией; заниматься пропагандой, направленной на борьбу с коррупцией; проводить антикоррупционные исследования (правовые, социологические, экономические и др.). "Участие институтов гражданского общества в борьбе с коррупцией: Научно-практическое пособие" (отв. ред. Ю.А. Тихомиров) ("Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ", "ПОЛИГРАФ-ПЛЮС", 2013) Документ предоставлен КонсультантПлюс Дата сохранения: 04.07.2014 КонсультантПлюс надежная правовая поддержка www.consultant.ru Страница 58 из 82 Профессиональные объединения призваны контролировать соблюдение антикоррупционного законодательства в определенной профессиональной сфере, представлять и защищать от коррупционного воздействия профессиональные и трудовые права граждан, а также участвовать в разработке государственных программ развития соответствующей сферы профессиональной деятельности. Взаимодействие органов общественной самодеятельности с органами публичной власти должно быть направлено на решение социальных проблем по месту жительства, учебы, работы граждан. Бизнес-сообщество выступает самым активным участником антикоррупционной деятельности, но и само подвержено коррупции. Как элемент гражданского общества, оно осуществляет деятельность по противодействию коррупции путем участия в обсуждениях и экспертизах проектов нормативных правовых актов посредством предоставления соответствующих инициатив, ведения антикоррупционного мониторинга, а также совершенствуя систему корпоративного управления, избавляясь от коррупционных проявлений. Особой формой обратной связи государства и гражданского общества в борьбе с коррупцией является рассмотрение в органах государственной власти, муниципальных образованиях обращений граждан, их групп и объединений, содержащих определенную информацию о коррупции. Данный механизм был рассмотрен в предыдущем параграфе в рамках гражданских антикоррупционных инициатив. Существенную роль в борьбе с коррумпированностью должностных лиц может сыграть создание системы общественного мониторинга реализации действующего законодательства (на федеральном, региональном и муниципальном уровнях), способствующего получению объективной информации о реальных проблемах действия того или иного закона. Гражданское общество и государство - важнейшие составляющие в борьбе с коррупционными проявлениями, каждое из этих социальных явлений достаточно самостоятельно. Общество и государство одинаково заинтересованы в противодействии коррупционным проявлениям, которые чужды как государству, так и обществу. Уроки и ошибки отечественных и зарубежных государственных реформ подтверждают исключительную важность теории и методологии взаимодействия государства и общества в деле противодействия коррупции. Общим недостатком правового развития современной России является отсутствие внятной социально-правовой стратегии такого развития с соответствующей практической ориентацией. Целый ряд правовых принципов, закрепленных в Конституции Российской Федерации, отчасти утрачивает свое управленческое значение. Далее перейдем к рассмотрению конкретных форм взаимодействия государства и общества в сфере противодействия коррупции и проблем обратной связи в нем. Распространенными механизмами взаимодействия гражданского общества с органами публичной власти в сфере противодействия коррупции являются антикоррупционная общественная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов, а также общественные слушания, связанные с проблемами коррупции. В них участвует широкий круг общественных институтов, которые не только осуществляют общественный контроль над деятельностью властных органов, но и взаимосвязаны с ними в антикоррупционной работе. Посредством осуществления антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов определяется качество не только соответствующих актов и проектов, но и деятельности государственных органов и органов местного самоуправления по их подготовке, что заложено в ст. 5 Федерального закона "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов". Разумеется, отношение граждан к экспертизе должно быть ответственным, а привлекаться к ее осуществлению должны специалисты. В целом общественные институты выявляют значительное число фактов коррупции. Вместе с тем органы публичной власти, в том числе и те, которые уполномочены принимать меры к пресечению коррупционных действий и привлечению виновных к ответственности, не всегда должным образом реагируют на общественную информацию. Необходимо выстраивание "дороги с двусторонним движением" в данном вопросе, чтобы представляемая обществом информация о проявлениях коррупции оценивалась и использовалась органами власти, а результаты сообщались обществу. Эффективность взаимодействия СМИ с государством выражается не столько в освещении фактов коррупции, сколько в оглашении результатов предотвращения и пресечения таких фактов, привлечении виновных к ответственности. Это же способствует пропаганде антикоррупционного поведения. Заслуживают поддержки предложения о разработке Антикоррупционной хартии СМИ, в чем-то аналогичной Антикоррупционной хартии бизнеса, которая обязывала бы обеспечивать информационное пространство "Участие институтов гражданского общества в борьбе с коррупцией: Научно-практическое пособие" (отв. ред. Ю.А. Тихомиров) ("Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ", "ПОЛИГРАФ-ПЛЮС", 2013) Документ предоставлен КонсультантПлюс Дата сохранения: 04.07.2014 КонсультантПлюс надежная правовая поддержка www.consultant.ru Страница 59 из 82 для антикоррупционного воспитания и информирования о результатах борьбы с коррупцией. Не только СМИ, но и политические партии, общественные организации, профессиональные объединения могли бы шире участвовать в осуществлении общественного контроля в части достоверности и полноты сведений, представляемых государственными служащими и их ближайшими родственниками о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера. Сегодня такая практика существует относительно депутатов Государственной Думы, но могла бы распространиться шире при заинтересованности в этом государства. Общественный контроль в настоящее время слабо задействован в борьбе с коррупцией, не обеспечен доступ населения к информации, а также его участие в информационно-контрольной деятельности. Необходимо обеспечение обязательности доведения государственными органами до всеобщего сведения результатов принятого решения по гражданским антикоррупционным инициативам. И здесь уместно использование официальных специализированных электронных интернет-ресурсов не только для опубликования такой информации, но и для модерирования ее обсуждения. Критические замечания общественности о коррумпированности современного Российского государства и его институтов фокусируются в изданиях и интернет-ресурсах несистемной оппозиции, нередко имеют неконструктивный и провокационный характер. Они могут содержать огульные и бездоказательные обвинения государственных институтов в коррупции при том, что в отношении некоторых авторов таких замечаний возбуждены уголовные дела по коррупционным преступлениям. Соответствующие материалы создают в обществе ощущение безысходности, непреодолимости коррупции без широких противоправных насильственных действий. Вместе с тем именно в ходе таких действий и совершается множество преступлений. Вот некоторые заголовки материалов сайта "РосПил": "Лексусы" в Екатеринбурге для "столичных чиновников" и "евродепутатов", "Поставка TOYOTA Land Cruiser для нужд Федеральной службы безопасности Российской Федерации", "Лексусы" за 20 миллионов для администрации Ногинского района". Эффективность и добросовестность работы органов публичной власти определяется отнюдь не маркой автомобиля, закрепленного за соответствующим органом. Еще один громкий заголовок: "Мы заставили государство работать, хотя и со скрипом". При том что на этом же сайте указано, что, например, количество жалоб (обращений) в ФАС равно 178 и из них признано обоснованными 129. Реагирование со стороны органа государственной власти на обращения граждан с такими показателями необходимо признать достаточно хорошим. Тем более что все обращения априори не могут быть обоснованными. Тем не менее создатели сайта негодуют: по их мнению, государство именно "заставляют" работать и делает это оно всегда "со скрипом". Общий стиль замечаний всегда уничижительный, моральные оценки априори негативные. Еще один характерный пример. Статья под названием "Мелкие, но самые отвратительные жулики". Таково же и содержание: "РосПил" выявляет, обжалует и периодически отменяет кучу коррупционных госзакупок на всякие огромные миллионы и миллиарды, но есть некоторые закупки, совсем мелкие и ничтожные в общем объеме пятитриллионного госзаказа, которые бесят сильнее, чем украденный мост". Речь идет о злоупотреблениях в обеспечении детей-сирот, возможно, справедливо, но попутно все госзакупки объявляются коррупционными. В результате таких публикаций ответственность за коррупционные нарушения граждане возлагают не на конкретного чиновника, а на систему органов власти. Такое отношение граждан устойчиво и не меняется в течение длительного времени. Они не верят в последовательность действий властей в сфере борьбы с коррупцией. Так, по данным Левада-Центра, за три года (2007 - 2010) с 67% до 72% возросло число граждан, полагающих, что дела о коррупции во власти возбуждаются только в тех случаях, когда ведется борьба "за кресло" или проводится показательная кампания по борьбе с коррупцией. Соответственно уменьшилось число тех, кто считает, что такие дела возбуждаются всякий раз, когда становится известно о подобных злоупотреблениях <1>. Конечно, у скепсиса есть и реальные основания. Но такие показатели отчасти стали результатом некритических информационных "вбросов" о коррупции как системообразующем факторе российского чиновничества. -------------------------------- <1> Левада-Центр. Экспресс-информация от 01.07.2010. В свою очередь официальные источники, в том числе информационные ресурсы органов публичной власти, не содержат разделов, где граждане могли бы высказывать свои замечания, открыто обсуждать их с другими представителями общества и представителями органов публичной власти, прежде всего "Участие институтов гражданского общества в борьбе с коррупцией: Научно-практическое пособие" (отв. ред. Ю.А. Тихомиров) ("Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ", "ПОЛИГРАФ-ПЛЮС", 2013) Документ предоставлен КонсультантПлюс Дата сохранения: 04.07.2014 КонсультантПлюс надежная правовая поддержка www.consultant.ru Страница 60 из 82 соответствующего органа государственной власти или органа местного самоуправления. Соответствующая практика должна быть отлажена в ближайшей перспективе, иначе такие площадки для обсуждения будут создаваться и использоваться антигосударственными силами, нередко финансируемыми из непрозрачных российских и зарубежных источников. Целесообразно шире использовать механизмы координации деятельности правоохранительных органов органами прокуратуры в соответствии с Указом Президента РФ от 18 апреля 1996 г. N 567 в части приглашения на координационные совещания заинтересованных представителей общественных объединений, если последние располагают информацией о коррупционных проявлениях. Такое участие обеспечит не только взаимодействие государства и общества, но и должную обратную связь с общественными институтами, предоставившими информацию. Необходимо отметить позитивный региональный опыт взаимодействия гражданского общества с государством. Так, в Республике Татарстан обратная связь обеспечена посредством включения представителей общественности в проводимые контролирующими государственными органами проверки, ежегодной организации журналистского конкурса "СМИ против коррупции", опросов граждан о распространенности, формах коррупции и наиболее пораженных ее сферах. В то же время некоторые регионы обеспечили такую обратную связь явно недостаточно. Антикоррупционные планы и программы скупы, несвоевременны и не имеют показателей оценки их эффективности, прежде всего со стороны общества, не предусматривают разнообразных форм участия институтов гражданского общества в их реализации. Полагаем, что такие документы должны строиться на взаимодействии гражданского общества и государства в противодействии коррупции, выстраивании устойчивой двусторонней связи между ними. Интересен предлагаемый в литературе методологический инструментарий, который может широко использоваться для получения оценок эффективности взаимодействия гражданского общества и государства в противодействии коррупции. Он должен основываться на проведении конкретно-социологических исследований в форме опроса и анкетирования граждан, представителей общественных и профессиональных объединений, политических партий, средств массовой информации, цель которых - выяснение ряда вопросов. Их перечень не является постоянным, но в примерном содержании они должны выступать определенными индикаторами относительно: - состояния действенности предусмотренных механизмов антикоррупционного взаимодействия; - качества информационного обмена и обратной связи по различным аспектам профилактики коррупции; - выявления проблем практики совместных мер предупреждения коррупционных правонарушений; - определения практически востребованных форм участия общественности в противодействии коррупции <1>. -------------------------------- <1> Астанин В.В. Об эффективности взаимодействия государства с гражданским обществом в сфере противодействия коррупции // Административное и муниципальное право. 2011. N 4 // СПС "КонсультантПлюс". Нельзя недооценивать воспитание у населения негативного отношения к коррупции во всех ее проявлениях. Требуется государственная поддержка в формировании и деятельности общественных объединений, созданных в целях противодействия коррупции, проведение мероприятий, направленных на антикоррупционное образование и пропаганду <1>. -------------------------------- <1> Игнатенко В.В., Тирских М.Г., Хвалев С.А. Механизмы противодействия коррупции в законодательстве субъектов Российской Федерации // Российское право: образование, практика, наука. 2009. N 2. С. 54. Идея обеспечения непосредственного участия граждан в работе антикоррупционных комиссий заслуживает внимания. В литературе отмечается возможность проведения публичных слушаний в форме общественных или гражданских форумов, участия граждан в деятельности советов, создаваемых при органах власти <1>. Данная информационно-правовая технология общественного обсуждения в антикоррупционной сфере перспективна и значима. -------------------------------- КонсультантПлюс: примечание. Статья М.А. Очеретиной "Понятие и типология института публичных слушаний" включена в "Участие институтов гражданского общества в борьбе с коррупцией: Научно-практическое пособие" (отв. ред. Ю.А. Тихомиров) ("Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ", "ПОЛИГРАФ-ПЛЮС", 2013) Документ предоставлен КонсультантПлюс Дата сохранения: 04.07.2014 КонсультантПлюс надежная правовая поддержка www.consultant.ru Страница 61 из 82 информационный банк согласно публикации - "Конституционное и муниципальное право", 2008, N 23. <1> Очеретина М.А. Понятие и типология Института публичных слушаний // Научный ежегодник Института философии и права УрО РАН. 2009. N 8. С. 466 - 476. Согласимся, что в рамках обеспечения доступа граждан и их объединений к информации о противодействии коррупции в органах власти в последних должен проводиться анализ публикаций в СМИ, а также жалоб и обращений граждан с точки зрения наличия сведений о фактах коррупции. Необходимо активизировать создание "горячих линий" для сообщений о фактах коррупции. Для нормативного обеспечения проведения экспертизы жалоб и обращений граждан должны быть разработаны соответствующие административные регламенты, включающие необходимость направления обращений заявителей, в том числе в уполномоченные органы и комиссии с участием общественности. Федеральным органам исполнительной власти необходимо обеспечить информирование граждан и организаций о результатах проведенных проверок, обстоятельствах совершения коррупционных поступков и принятых мерах по отношению к виновным должностным лицам посредством размещения указанных сведений на официальном сайте ведомства в сети Интернет <1>. -------------------------------- <1> Цирин А.М. Антикоррупционные инструменты и их применение в федеральных органах исполнительной власти // Журнал российского права. 2009. N 2. С. 16. Объективность фундаментальных и прикладных исследований, проводимых в сфере противодействия коррупции, предполагает расширение возможностей доступа к эмпирическим материалам органов государственной власти. В связи с этим представляется целесообразным полноценное использование информационно-аналитических материалов государственных органов и научных учреждений в сфере противодействия коррупции. В свою очередь требуется большая активность государства в распространении антикоррупционной информации и реагирование на общественную информацию. В большинстве случаев широкой общественности становится известно о коррупционных проявлениях из средств массовой информации. Антикоррупционные журналистские расследования, обращения телезрителей и радиослушателей, сообщения в сети Интернет, в том числе со стороны представителей государства, активизируют антикоррупционные настроения. Вместе с тем не во всех случаях такой информации дается адекватная оценка. В целях противодействия коррупции важно, чтобы эти сведения ложились в основу реальных расследований. Важным фактором антикоррупционной деятельности является доступность для граждан информации о коррупции, а также о результатах и способах борьбы с ней. В настоящее время такая информация размещается на официальных сайтах государственных органов в сети Интернет. В свою очередь общественные объединения и организации гражданского общества могут способствовать дальнейшему распространению и обработке такой информации. Выпуск и распространение антикоррупционных памяток, брошюр способствуют повышению оперативности противодействия коррупции. В связи с этим одним из механизмов взаимодействия государства и гражданского общества в сфере противодействия коррупции может являться повышение доступности информации о коррупции, способах и результатах борьбы с ней. Существенной преградой активного участия граждан в противодействии коррупции выступает неосведомленность граждан о деятельности органов власти по противодействию коррупции. Согласно исследованиям Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, в субъектах Российской Федерации, по мнению 70,8% респондентов, граждане недостаточно информированы о действиях власти. При этом наиболее доступный для граждан источник информации (СМИ), по мнению экспертов, оценивает ситуацию с коррупцией в стране скорее необъективно (58,3%). Кроме того, многие эксперты (37,5%) считают, что публикации используются как средство недобросовестной конкуренции. Полезным видится изучение не только общественного мнения, но и поведенческих стереотипов граждан в антикоррупционной сфере. Мониторинг зачастую показывает реальную картину действия мер, на которые возлагаются определенные надежды при принятии закона. Далее с учетом того, что органами власти создаются необходимые условия для реализации соответствующих норм, эти нормы не применяются. Например, обращения граждан на сайты органов государственной власти и по телефонам доверия и "горячей линии" до сих пор единичны. В Липецкой области за десять месяцев 2009 г. через эти каналы было зарегистрировано 37 обращений граждан (из них 16 анонимных) о злоупотреблении "Участие институтов гражданского общества в борьбе с коррупцией: Научно-практическое пособие" (отв. ред. Ю.А. Тихомиров) ("Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ", "ПОЛИГРАФ-ПЛЮС", 2013) Документ предоставлен КонсультантПлюс Дата сохранения: 04.07.2014 КонсультантПлюс надежная правовая поддержка www.consultant.ru Страница 62 из 82 служебным положением государственных гражданских служащих и глав сельских поселений, причем без явных коррупционных составляющих. Важной составной частью обратной связи государства и общества видится изучение отношения населения к закону и органам власти. Общероссийские опросы показывают, что негатив в отношении государственных служащих только растет. Опрос, проведенный Левада-Центром в июле 2011 года, показал, что, по мнению 71% граждан, привилегий у чиновников больше, а контроля за их деятельность меньше, чем в советские времена <1>. -------------------------------- <1> Левада-Центр. Пресс-выпуск. 05.08.2011. Зачастую граждане не реагируют на факты коррупции, потому что не верят в результативность обращений в органы власти. Большинство опрошенных граждан при получении государственных (муниципальных) услуг сталкивались с неправильными действиями чиновников. Примерно половина опрошенных в различных ситуациях считают дачу взятки допустимым поведением при редком использовании законных форм защиты своих прав. Так, большинство граждан знают о существовании административных регламентов предоставления государственных (муниципальных) услуг, но использовали их положения лишь немногие. Информационная открытость деятельности органов публичной власти способствует реализации механизмов участия гражданского общества в противодействии коррупции, а также оценке их взаимодействия с государственными органами. Продолжают развиваться правовые возможности доступа к информации о деятельности органов власти для граждан и организаций, а также возможности электронного информационного взаимодействия. Четвертый созыв функционирует Общественная палата РФ, наделенная, согласно закону, правом общественной экспертизы, в которой также работают представители бизнес-сообщества. В последнее время сформированы новые институты общественного участия в государственном управлении - "Открытое правительство", Агентство стратегических инициатив, а значит, потребуется развитие правовых механизмов, определяющих статус, объем полномочий и процедуры деятельности таких институтов. Вместе с тем эта сфера нуждается в дальнейшем развитии. Следует поддержать предложения о совершенствовании содержания официальных сайтов органов государственной власти, которые можно оценить по следующим критериям: - простота использования механизмов обратной связи; - информативность и обновление сведений относительно сфер деятельности, в которых существует высокая вероятность возникновения коррупционных рисков; - участие представителей ведомства в диалоге с заявителями и оперативное реагирование на выявляемые причины и условия, которые могут способствовать коррупционным правонарушениям; - наличие специальной опции "общественный контроль", которая выражается в оценке работы ведомства и конкретных служащих; - возможность организации интернет-конференций (форума), на которых представители гражданского общества могли бы излагать свое мнение о недостатках правоприменительной практики <1>. -------------------------------- <1> Астанин В.В. Об эффективности взаимодействия государства с гражданским обществом в сфере противодействия коррупции // Административное и муниципальное право. 2011. N 4 // СПС "КонсультантПлюс". Более того, необходимо установить основные требования к официальным сайтам представительных (в идеале - и иных) органов государственной власти о размещении проекта, подготовленного к рассмотрению (как минимум во втором чтении), с приложением всех материалов, в том числе заключений и отзывов, причем не только положительных, в сети Интернет не позднее чем за 10 дней до заседания палаты. Важно заблаговременно выкладывать информацию о мероприятиях комитетов и комиссий, о повестке и протоколах заседаний. В общем доступе должна быть информация о порядке формирования, регламенте работы и составе экспертных советов и рабочих групп. Центральный аспект взаимодействия государства и общества в борьбе с коррупцией - формирование корпуса представителей гражданского общества, осуществляющих контроль над реализацией антикоррупционного законодательства. Перспективным направлением развития законодательства видится регламентация включенности граждан в антикоррупционные механизмы. Такая включенность должна "Участие институтов гражданского общества в борьбе с коррупцией: Научно-практическое пособие" (отв. ред. Ю.А. Тихомиров) ("Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ", "ПОЛИГРАФ-ПЛЮС", 2013) Документ предоставлен КонсультантПлюс Дата сохранения: 04.07.2014 КонсультантПлюс надежная правовая поддержка www.consultant.ru Страница 63 из 82 обеспечиваться социальными, материальными, организационными и иными мерами поощрения активистов, например предоставлением льгот и преференций (в частности, в налоговой сфере) и даже конкретных денежных выплат. Лозунгами и призывами не обходится ни одно государство мира. Необходимы также гарантии деятельности граждан, участвующих в борьбе с коррупцией, их защита при необходимости со стороны государства. Гарантии и поощрения могут устанавливаться лишь в сочетании с обязанностями, ограничениями и ответственностью представителей общественности, участвующих в противодействии коррупции, гарантиями ответственного отношения к такой общественной деятельности. Необходимо установить юридическую ответственность представителей гражданского общества, осуществляющих антикоррупционную деятельность в случае нарушения ими установленных требований. При этом важно законодательно установить четкие и прозрачные требования к такому участию, основанные на принципах законности, объективности, беспристрастности и добросовестности представителей гражданского общества при участии в работе антикоррупционных комиссий, проведении антикоррупционных экспертиз, осуществлении общественного контроля. Интересными видятся предложения по формированию института социально-правовой ответственности представителей гражданского общества, осуществляющих контроль над соблюдением законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции, в том числе позитивной (перспективной) ответственности. В основу формирования такой ответственности предлагается положить следующие категории: социальная востребованность, конструктивное и реальное взаимодействие гражданского общества и государственной власти, чувство долга и соответствующая правовая культура граждан - представителей гражданского общества, участвующих в антикоррупционном механизме <1>. Такие предложения, безусловно, нуждаются в оценке со стороны научных и практических работников. -------------------------------- <1> Тепляшин И.В. Некоторые аспекты формирования института социально-правовой ответственности представителей гражданского общества, осуществляющих контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции (Это название статьи! Нельзя править!) // Безопасность бизнеса. 2010. N 2 // СПС "КонсультантПлюс". Вышеизложенное свидетельствует об актуальности исследований в сфере противодействия коррупции на стыке научных дисциплин, в частности права и социологии. Социологические опросы, рассмотренные в предыдущем параграфе , также можно оценивать как механизм обратной связи. В итоге подчеркнем, что обратная связь государства с обществом обеспечивает сохранение социальной целесообразности и обусловленности действий органов власти. В целом антикоррупционные действия государства должны быть ориентированы на измерение запланированного социального результата действия системы правовых регуляторов, на оценку адекватности избранных правовых средств существующим социально-экономическим условиям, на определение причин отклонения от поставленных целей при реализации антикоррупционных норм. Все это возможно лишь при работающем механизме обратной связи с обществом. |