Полиграфплюс
 Скачать 1.43 Mb.
|
|
КонсультантПлюс надежная правовая поддержка www.consultant.ru Страница 37 из 82 его действия в этой области все чаще признаются результативными. За 8 лет этот показатель вырос с 12 до 31%. Чаще стали отмечать и эффективность работы правоохранительных органов (с 12 до 17%), специальных комиссий (с 5 до 13%), Национального антикоррупционного комитета (с 3 до 9%). Однако одной из самых успешных в сфере борьбы с коррупцией признается деятельность средств массовой информации. Этот показатель по сравнению с 2004 годом вырос с 4 до 21%. Примечательно, что россияне демонстрируют все большую готовность разоблачать коррупционеров. Доля тех, кто допускает для себя возможность сообщать о таких фактах, за восемь лет выросла с 56 до 61%. При этом россияне реже готовы информировать правоохранительные органы и чаще - средства массовой информации (с 6 до 15%) <1>. -------------------------------- <1> ВЦИОМ: важным инструментом борьбы с коррупцией стали СМИ // http://www.vesti.ru/doc.html?id=975192 (от 04.12.2012). Вместе с тем следует отметить, что при всей важности роли средств массовой информации в противодействии коррупции сложившаяся практика показывает, что вся их деятельность носит чисто разоблачительный характер применительно к тому или иному чиновнику, конкретному факту проявления коррупции. Нет системной политики в данной области, в силу чего средства массовой информации являются незначительным ресурсом для реализации действенной антикоррупционной политики. А они должны таким ресурсом становиться. В частности, средства массовой информации в области антикоррупционной деятельности могли бы: - просвещать граждан и чиновников о возможных сферах и формах проявления коррупции, а также о вреде, который наносится обществу и государству коррупционными действиями, совершаемыми как чиновниками, так и обычными гражданами. Тем самым обществу будут открываться скрытые механизмы проявлений коррупции, что будет лишать ее благоприятных условий и факторов успешного развития; - предоставлять представителям органов государственной власти, бизнес-сообществ и гражданам площадку для публичного обсуждения проблем борьбы с коррупцией; - освещать результаты социологических, юридических и других исследований; - описывать положительный опыт противодействия коррупции в различных населенных пунктах нашей страны; - освещать методы противодействия коррупции в зарубежных государствах; - содействовать информационной реализации антикоррупционных программ и стратегий и др. Представляется, что отсутствие обозначенной политики деятельности средств массовой информации в сфере противодействия коррупции объясняется тем обстоятельством, что большинство из них финансируется органами власти различного уровня. Как правило, публикации средств массовой информации о коррупции используются в конкурентной борьбе в бизнесе и политике, а потому зачастую являются заказными со стороны финансирующего органа. В этой связи особую важность приобретает развитие независимых средств массовой информации. И первый шаг в этом направлении уже сделан. Указом Президента Российской Федерации от 17.04.2012 N 455 "Об общественном телевидении в Российской Федерации" <1> в целях оперативного, достоверного и всестороннего информирования граждан Российской Федерации о текущих событиях в области внутренней и внешней политики, культуры, образования, науки, духовной жизни и в других областях создан телеканал "Общественное телевидение России" в форме автономной некоммерческой организации (далее - Общественное телевидение). -------------------------------- <1> Российская газета. N 86. 2012. В соответствии с Уставом организации <1> предметами ее деятельности являются распространение и продвижение идей гражданского общества, в том числе путем информирования российской аудитории о событиях в стране и за рубежом посредством осуществления телевизионного вещания. Общественное телевидение должно обеспечивать: -------------------------------- <1> Утвержден распоряжением Правительства Российской Федерации от 12 сентября 2012 г. N 1679-р // СЗ РФ. 2012. N 38. Ст. 5185. а) распространение и продвижение идей гражданского общества; б) оперативное, достоверное и всестороннее информирование граждан Российской Федерации о "Участие институтов гражданского общества в борьбе с коррупцией: Научно-практическое пособие" (отв. ред. Ю.А. Тихомиров) ("Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ", "ПОЛИГРАФ-ПЛЮС", 2013) Документ предоставлен КонсультантПлюс Дата сохранения: 04.07.2014 КонсультантПлюс надежная правовая поддержка www.consultant.ru Страница 38 из 82 текущих событиях в области внутренней и внешней политики, культуры, образования, науки, духовной жизни и других областях; в) производство и распространение информационно-аналитической и иной аудиовизуальной продукции, соответствующей целям деятельности организации в рамках распространения телеканала; г) удовлетворение общественных потребностей в деятельности, осуществляемой организацией; д) содействие развитию свободы средств массовой информации, сохранению и распространению ценностей российской культуры. Важно отметить, что вещание строится преимущественно в формате прямого эфира, что позволяет открыто и без цензуры обсуждать острые проблемы, в том числе связанные с противодействием коррупции. Так, в сетке вещания Общественного телевидения России предусмотрен такой проект, как "Без предисловий", в рамках которого зрители ежедневно знакомятся с самыми яркими материалами средств массовой информации со всей страны и могут услышать мнение эксперта по обозначенным в материалах вопросам. Из проекта "В рамках дискуссии" можно узнать, как готовятся, обсуждаются и принимаются законопроекты непосредственно в коридорах власти. Следует отметить, что идея проекта была подсказана телезрителями, которые аргументировали ее тем, что обсуждение проблем должно проходить не только в рамках телестудии. А благодаря проекту "Делайте ТВ вместе с нами" сюжет любого телезрителя, равно как и предложенная им тема для эфира, может попасть в сетку вещания телеканала <1>. -------------------------------- <1> См. подробнее сайт Общественного телевидения России // http://www.otr-online.ru/. Пока Общественное телевидение функционирует в качестве кабельного телеканала, но с переводом к 2015 году всего российского телевидения в цифровой режим все граждане России получат доступ к Общественному телевидению наряду с другими федеральными телеканалами. Полагаем, что создание обозначенного телеканала, распространяющего и продвигающего идеи гражданского общества, будет способствовать более эффективному противодействию коррупции. Роль средств массовой информации в противодействии коррупции видится также и в том, что законодательством установлена обязанность для целого ряда органов государственной власти по мониторингу публикаций в средствах массовой информации о фактах проявления коррупции в том или ином органе. Так, например, протоколом заседания Правительственной комиссии по проведению административной реформы от 15 сентября 2010 г. N 106 (раздел IX) одобрен Типовой план противодействия коррупции федерального органа исполнительной власти (далее - Типовой план) <1>. П. 3.7 раздела 3 Типового плана относит "мониторинг публикаций в средствах массовой информации о фактах проявления коррупции в федеральном органе исполнительной власти и организацию проверки таких фактов" к числу мероприятий, проведение которых необходимо для обеспечения взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с институтами гражданского общества и гражданами, а также обеспечения доступности информации о деятельности федерального органа исполнительной власти. -------------------------------- <1> http://www.economy.gov.ru/minec/activity/sections/anticorruptpolicy/ На основании Типового плана федеральными органами исполнительной власти разработаны и приняты собственные планы противодействия коррупции. Так, в утвержденном Плане противодействия коррупции в Министерстве транспорта Российской Федерации <1> на Административный департамент Министерства возложена функция проведения на постоянной основе мониторинга публикаций в средствах массовой информации о фактах проявления коррупции в Минтрансе России и организации проверки таких фактов. Ожидаемый результат (согласно Плану) от проведения указанной деятельности должен выражаться в выявлении и принятии мер по устранению обнаруженных коррупционных нарушений. -------------------------------- <1> Приказ Министерства транспорта РФ от 21.10.2010 N 228. Приказом Министерства культуры Российской Федерации от 22 октября 2010 года N 654 утвержден План противодействия коррупции в Министерстве культуры Российской Федерации, Приказом Министерства связи и массовых коммуникаций Российской Федерации от 22 октября 2010 года N 143 - План противодействия коррупции в Министерстве связи и массовых коммуникаций Российской Федерации. Аналогичные планы утверждены еще в целом ряде федеральных органов исполнительной власти. Все они "Участие институтов гражданского общества в борьбе с коррупцией: Научно-практическое пособие" (отв. ред. Ю.А. Тихомиров) ("Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ", "ПОЛИГРАФ-ПЛЮС", 2013) Документ предоставлен КонсультантПлюс Дата сохранения: 04.07.2014 КонсультантПлюс надежная правовая поддержка www.consultant.ru Страница 39 из 82 содержат положение о необходимости проведения мониторинга публикаций в средствах массовой информации о фактах проявления коррупции в соответствующем органе государственной власти. Проведение федеральными органами исполнительной власти мониторинга продукции средств массовой информации (как одной из форм взаимодействия государства с гражданским обществом в целях борьбы с коррупционными проявлениями) будет способствовать совершенствованию механизмов противодействия коррупции в них и в конечном итоге повысит доверие общества к органам государственной власти. Однако следует отметить, что на практике ситуация складывается таким образом, что раздел "Мониторинг СМИ", к примеру, содержится лишь на сайтах некоторых федеральных органов исполнительной власти. А содержащаяся там информация имеет общий характер. Неурегулированными остаются процедурные вопросы проведения указанного вида мониторинга, а также вопросы его методического обеспечения. И это при том, что заявления и (или) обвинения в коррупции в адрес различных чиновников (как правило, случаи взяточничества), публикации (репортажи) о нецелевом расходовании государственных средств и иных формах проявления коррупции встречаются практически ежедневно <1>. -------------------------------- <1> См., например: В Хабаровском крае федеральных чиновников обвинили в получении взяток // Российская газета. 24.02.2012; Крупному федеральному чиновнику предъявили обвинение в коррупции // Информационно-аналитический портал "АПИ" (http://www.apiural.ru/news/incidents/67855/); Нецелевое расходование бюджетных средств в РФ стало критическим // http://www.bigness.ru/articles/2011-07-08/xgfxcgfg/125870/; Вынуть руку из госкармана // Российская газета. 04.04.2012. Таким образом, обобщая вышеизложенное, еще раз отметим, что для борьбы с коррупцией необходимы усилия всех слоев общества. Эти усилия должны быть направлены в первую очередь на устранение причин и условий возникновения коррупции. И здесь важная роль должна принадлежать средствам массовой информации, которые должны не только информировать население о конкретных случаях проявления коррупции, но и способствовать формированию антикоррупционного поведения в обществе. § 4. Деятельность специальных некоммерческих организаций Деятельность некоммерческих организаций и отдельных граждан, направленная на противодействие коррупции, в современных условиях принимает более масштабные размеры. В основном она осуществляется посредством разработки и совершенствования существующих механизмов взаимодействия гражданского общества и органов исполнительной власти, нормотворческой деятельности, а также путем оказания различной помощи гражданам в реализации их законных прав и в защите от преступных действий, в том числе и коррупционных, совершаемых должностными лицами органов исполнительной власти. Реализация общественными объединениями деятельности посредством оказания помощи выражается в основном в подборке определенных инструкций, образцов заявлений, нормативных правовых актов в сфере противодействия коррупции, а также путем создания "горячих линий". На первый взгляд может создаться впечатление, что такая деятельность дублирует деятельность органов местного самоуправления (принцип "одного окна"), однако здесь существуют различия: как правило, систематизация образцов документов, инструкций представлена в зависимости от "жизненной ситуации" и делает их поиск для рядового гражданина, не владеющего специальной терминологией, более успешным. Осуществление деятельности в такой форме ощутимо облегчает рядовым гражданам реализацию своих гражданских прав <1>. -------------------------------- <1> В частности, Фонд борьбы с коррупцией в данный момент реализует несколько проектов: "РосПил" - общественный проект, направленный на контроль за расходованием бюджетных средств в сфере государственных и муниципальных закупок; "РосЯма" - проект, направленный на помощь гражданам в реагировании на обстановку, связанную с дорожной деятельностью; "Росвыборы" - проект, направленный на оказание помощи гражданину в его желании стать членом участковой избирательной комиссии; "РосЖКХ" - проект, направленный на оказание помощи гражданам, сталкивающимся с произволом в сфере "Участие институтов гражданского общества в борьбе с коррупцией: Научно-практическое пособие" (отв. ред. Ю.А. Тихомиров) ("Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ", "ПОЛИГРАФ-ПЛЮС", 2013) Документ предоставлен КонсультантПлюс Дата сохранения: 04.07.2014 КонсультантПлюс надежная правовая поддержка www.consultant.ru Страница 40 из 82 ЖКХ, и др. В общем массиве общественные объединения, осуществляющие свою деятельность в области противодействия коррупции, ограничиваются оказанием именно вышеуказанной помощи. Вместе с тем подборкой различных документов и руководств к действию в коррупционных ситуациях институты гражданского общества не ограничиваются, отдельные организации активно участвуют в проведении общественной экспертизы нормативных правовых актов, проводят исследования в области противодействия коррупции, а также формулируют программы и рекомендации по повышению эффективности антикоррупционной политики. Так, Межрегиональной общественной организацией "Комитет по борьбе с коррупцией" была разработана Программа продвижения десятого принципа Глобального договора ООН в 2011 - 2015 гг. <1>, одной из целей которой является укрепление взаимодействия и организация постоянного сотрудничества между организациями-участниками, Сетями Глобального договора ООН, формирование эффективных партнерств бизнеса с государственными структурами, институтами гражданского общества, СМИ, академическими и иными организациями в решении проблемы снижения коррупции. В этой связи основными направлениями деятельности должны стать: -------------------------------- <1> http://www.undp.ru/download.phtml?$1652 1. Распространение и популяризация эффективных практик противодействия коррупции. 2. Формирование общественного неприятия коррупции во всем мире и пропаганда коллективных действий по ее сокращению. 3. Укрепление сотрудничества и доверия между бизнесом и обществом в сфере противодействия коррупции. 4. Укрепление взаимодействия Сетей Глобального договора, институтов гражданского общества, профессиональных организаций, СМИ в решении проблемы снижения коррупции в отдельных странах и на глобальном уровне. Осуществление такой деятельности, по мнению разработчиков, позволит повысить качество и эффективность разработки и реализации национальных программ по сокращению уровня коррупции, а также рост общественной поддержки работы бизнес-сообщества, институтов гражданского общества и социально активных граждан по борьбе с коррупцией. Наряду с этим Комитет по борьбе с коррупцией совместно с экспертами из России, Индии, Германии, Франции, США, Великобритании, ЮАР разработал Программу участия в продвижении Конвенции Объединенных Наций против коррупции в 2011 - 2020 годах (для общества и частного сектора) "Мир без коррупции" <1>. Соблюдение принципов <2> Программы в рамках деятельности по противодействию коррупции позволит сформировать общественное неприятие коррупции, укрепить доверие и поддержку обществом антикоррупционной деятельности органов исполнительной власти. -------------------------------- <1> http://www.com-cor.ru/files/pdf/wwcj-u.pdf <2> Основополагающие принципы Программы: 1. Определенность. Программа должна четко определить те направления активности по постепенному практическому вытеснению из жизни человечества коррупции как формы общественных отношений, которые в течение периода ее действия будут стратегически наиболее важными и реализация которых позволит достичь наибольшего эффекта. 2. Позитивность. Элементы Программы должны носить отчетливо позитивный характер, быть направлены главным образом на содействие и поощрение всех разумных, честных и эффективных действий по сокращению коррупции, включая содействие всем формам поддержки реальных усилий властей различных стран по борьбе с коррупцией со стороны соответствующего общества и частного сектора, действующего на рынках этих стран. 3. Практичность. Программа должна определить общие рамки для разработки и реализации ее участниками таких проектов, которые практически повлияют на сокращение уровня коррупции в тех или иных странах и сферах жизнедеятельности. Она также должна создать эффективную основу для прямого и непосредственного участия организаций частного сектора в практической реализации таких проектов, что существенно повысит эффективность затрат компаний и корпораций на поддержку антикоррупционной деятельности институтов гражданского общества, в том числе существенно уменьшит риски нецелевого "Участие институтов гражданского общества в борьбе с коррупцией: Научно-практическое пособие" (отв. ред. Ю.А. Тихомиров) ("Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ", "ПОЛИГРАФ-ПЛЮС", 2013) Документ предоставлен КонсультантПлюс Дата сохранения: 04.07.2014 КонсультантПлюс надежная правовая поддержка www.consultant.ru Страница 41 из 82 использования выделяемых фондов. 4. Привлекательность. Участие в реализации Программы должно приносить ее участникам не только моральное удовлетворение, но и практическую пользу. В частности, оно должно снижать для участвующих в Программе организаций частного сектора риски всех видов потерь от коррупции в результате осуществления превентивных (в том числе публичных) действий, препятствующих любому вовлечению их в коррупционные ситуации. 5. Гибкость. Каждый участник Программы должен иметь возможность свободно и самостоятельно или в партнерстве с любыми другими участниками разработать и реализовать в ее рамках те или иные локальные проекты по своему выбору - сообразно своим возможностям и интересам. При этом ничто в Программе не должно трактоваться как основание для возложения на ее участников обязанности совершать те или иные конкретные действия, определенные иными участниками. 6. Открытость. Программа должна быть открыта для присоединения и участия любых добросовестно, открыто и легально действующих организаций и людей доброй воли из всех стран мира, обозначивших свою заинтересованность в практическом противодействии коррупции, в тех пределах, которые установлены для такого присоединения и участия соответствующим национальным законодательством и общепринятыми нормами международного негосударственного сотрудничества". Иной формой реализации гражданских инициатив специализированными общественными объединениями, в том числе и научного сообщества, является проведение различных антикоррупционных мероприятий, а также аналитических исследований. Это позволяет выявить существующие проблемы, возникающие при осуществлении антикоррупционной деятельности институтами гражданского общества. В частности, представители АНО "Центр антикоррупционных исследований и инициатив "Трансперенси Интернешнл-Р", деятельность которой направлена на формирование антикоррупционного мировоззрения и правосознания граждан, институализации прозрачности, а также предотвращения коррупции через обеспечение действенности антикоррупционных механизмов, выделяют следующие проблемы существующих механизмов взаимодействия государства и общества в сфере противодействия коррупции: 1. Работа должностных лиц органов исполнительной власти ведется исключительно с общественными организациями, которые утверждены или санкционированы самим государством. Например, на совещания в министерства и конференции, организуемые Правительством, организацию Transparency International не приглашают. 2. При назначении чиновников на ключевые должности как на федеральном, так и на региональном уровне отсутствует механизм проведения общественных консультаций при назначении. 3. Статья 119 Постановления Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 22.01.1998 N 2134-II ГД "О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" наделяет Государственную Думу правом принятия решения о всенародном обсуждении законопроекта, принятого в первом чтении. Однако на деле Государственная Дума такое право не реализует. 4. Такие организации, как Общественная палата, общественные советы, неправильно называть общественными, т.к. члены таких организаций отбираются Управлением по кадрам Президента РФ, а их председателей Президент, относящийся скорее к исполнительной власти, а не к гражданскому обществу, назначает напрямую. Подтверждением первой обозначенной проблемы является заявление Фонда свободы информации, Центра антикоррупционных исследований и инициатив "Трансперенси Интернешнл - Россия" и Пиратской партии России о том, что Президентом Российской Федерации и Председателем Правительства Российской Федерации без обсуждения с заинтересованными представителями гражданского общества было принято решение о приостановлении присоединения России к "Партнерству по открытости государственного управления" (Open Government Partnership) в 2013 году. Несмотря на то что проектом Национального плана действий по присоединению Российской Федерации к международной инициативе "Партнерство по открытости государственного управления" на 2013 - 2014 гг. было предусмотрено достаточно тесное сотрудничество с институтами гражданского общества. При определении приоритетных действий, направленных на противодействие коррупции, органы исполнительной власти и гражданское общество в первую очередь обязаны представлять интересы обычных граждан. В связи с этим целесообразно отметить, что одной из главных проблем здесь являются не только коррупционные действия должностных лиц органов исполнительной власти и местного "Участие институтов гражданского общества в борьбе с коррупцией: Научно-практическое пособие" (отв. ред. Ю.А. Тихомиров) ("Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ", "ПОЛИГРАФ-ПЛЮС", 2013) Документ предоставлен КонсультантПлюс Дата сохранения: 04.07.2014 КонсультантПлюс надежная правовая поддержка www.consultant.ru Страница 42 из 82 самоуправления, которые могут выражаться и в создании коррупционной ситуации, но и готовность граждан вступать в коррупционные взаимодействия. Это обусловливается и тем, что граждане не только могут считать такую ситуацию безысходной, но и попросту боятся наступления определенных последствий (например, гражданину могут поступать угрозы увольнения в случае его отказа от коррупционного взаимодействия). В связи с этим предложения о создании системы прав заявителей о коррупционных действиях представляются вполне обоснованными <1>. -------------------------------- <1> В частности, организованной Центром "ТИ-Р" и Открытым правительством рабочей встрече в НИУ ВШЭ в 2012 году, посвященной защите прав заявителей, был презентован проект концепции прав заявителей. По итогам работы заместитель директора Департамента государственной политики и нормативно-правового регулирования государственной гражданской службы Министерства труда и социальной защиты Дмитрий Баснак взял обязательства использовать материалы рабочей встречи при разработке законопроекта о правах заявителей. Нормотворческая деятельность общественных объединений является еще одной активной формой реализации гражданских инициатив. Выражается это в основном в проведении независимой экспертизы проектов нормативных правовых актов, а также в подготовке конкретных нормативных правовых актов по регулированию социально острых сфер общественной жизни. Так, Фонд борьбы с коррупцией подготовил проект Федерального закона, вносящий изменение в Федеральный закон от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" и Федеральный закон от 18 июля 2011 г. N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц", направленный на установление предельной начальной (максимальной) цены автомобиля при размещении заказов на поставку товаров для государственных, муниципальных нужд, нужд бюджетных учреждений, а также при осуществлении закупок товаров отдельными видами юридических лиц. С момента регистрации инициативы (5 апреля 2013 г.) на интернет-ресурсе "Российская общественная инициатива" законопроект набрал 77 155 голосов из 100 000, необходимых для его рассмотрения. Вполне вероятно, что эта гражданская инициатива наберет необходимое число голосов для рассмотрения органом исполнительной власти. Правила рассмотрения общественных инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с использованием интернет-ресурса "Российская общественная инициатива", утверждены Указом Президента Российской Федерации от 4 марта 2013 г. N 183. Так, согласно Правилам, общественными инициативами считаются предложения граждан Российской Федерации по вопросам социально-экономического развития страны, совершенствования государственного и муниципального управления. Гражданская инициатива размещается на интернет-ресурсе "Российская общественная инициатива" только после проведения по инициативе граждан предварительной экспертизы. Функции по проведению предварительной экспертизы общественной инициативы, принятию решения о размещении общественной инициативы на интернет-ресурсе в разделе для голосования или об отказе в ее размещении осуществляет уполномоченная некоммерческая организация <1>. Общественная инициатива, получившая в ходе голосования необходимую поддержку (для инициативы федерального уровня - не менее 100 тыс. голосов граждан; для регионального уровня - не менее 5 процентов голосов граждан, постоянно проживающих на территории соответствующего субъекта Российской Федерации (для субъектов Российской Федерации с численностью населения более 2 млн. человек - не менее 100 тыс. голосов граждан, постоянно проживающих на территории соответствующего субъекта Российской Федерации); для муниципального уровня - не менее 5 процентов голосов граждан, постоянно проживающих на территории соответствующего муниципального образования), направляется уполномоченной некоммерческой организацией в экспертную рабочую группу соответствующего уровня (федерального, регионального или муниципального) для проведения экспертизы и принятия решения о целесообразности разработки проекта соответствующего нормативного правового акта и/или об иных мерах по реализации данной инициативы. В состав экспертной рабочей группы федерального уровня, созданной распоряжением Правительства Российской Федерации от 13 апреля 2013 г. N 601-р, вошли представители общественных объединений, члены комитетов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, а также высшие должностные лица министерств Российской Федерации. -------------------------------- <1> Такой организацией является Фонд развития информационной демократии и гражданского общества. "Участие институтов гражданского общества в борьбе с коррупцией: Научно-практическое пособие" (отв. ред. Ю.А. Тихомиров) ("Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ", "ПОЛИГРАФ-ПЛЮС", 2013) Документ предоставлен КонсультантПлюс Дата сохранения: 04.07.2014 КонсультантПлюс надежная правовая поддержка www.consultant.ru Страница 43 из 82 Проведение независимых экспертиз нормативных правовых актов также реализует антикоррупционную деятельность общественных организаций. Так, в Федеральном законе от 20.07.2012 N 121-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части регулирования деятельности некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента" отражены замечания, высказанные в заключении по результатам проведения независимой антикоррупционной экспертизы законопроекта N 102766-6 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части регулирования деятельности некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента", подготовленном экспертами АНО "Центр антикоррупционных исследований и инициатив "Трансперенси Интернешнл-Р". Подводя итоги, можно сделать однозначный вывод: некоммерческие общественные объединения активно реализуют свою деятельность в сфере противодействия коррупции. Вместе с тем необходимо отметить, что антикоррупционная деятельность некоммерческих организаций, ориентированных на противодействие коррупции, зачастую реализуется не в полном объеме. Это обусловливается недостаточной проработанностью законодательного регулирования антикоррупционной деятельности таких организаций. § 5. Активизация научного сообщества В последнее время органами исполнительной власти ведется активная антикоррупционная политика (формирование и совершенствование нормативной правовой базы по противодействию коррупции; повышение информационной открытости деятельности органов исполнительной власти; освещение в СМИ коррупционных преступлений, совершенных в том числе чиновниками). Тем не менее общественность до настоящего времени остается неудовлетворенной деятельностью должностных лиц органов исполнительной власти в этой сфере. В этой связи деятельность институтов гражданского общества, в том числе и антикоррупционная, является предметом научных исследований <1>. Одними из основных направлений научных исследований в рассматриваемой сфере можно назвать: -------------------------------- <1> Научные исследования в данной области проводят ведущие научно-исследовательские организации - Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, Национальный исследовательский университет "Высшая школа экономики", Научно-исследовательский институт противодействия коррупции Института экономики, управления и права и др. - вопросы реализации гражданских инициатив; - формы взаимодействия органов государственной власти и институтов гражданского общества; - роль гражданского общества в противодействии коррупции <1>. -------------------------------- <1> При подготовке данного параграфа использованы в том числе материалы проблемных семинаров, проведенных Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации в 2012 - 2013 гг. в рамках исследования темы "Государство и гражданское общество". Проводимые научные исследования позволили выявить некоторые проблемы антикоррупционной деятельности институтов гражданского общества. 1. Содержание гражданских инициатив. Реализация гражданских инициатив в сфере противодействия коррупции обусловлена множеством проблемных моментов. Так, одним из главных можно обозначить неоднозначное толкование самого понятия "гражданская инициатива". Действующие нормативные правовые акты хотя и оперируют терминами "инициатива граждан", "общественная инициатива", "народная законодательная инициатива" и т.п., но не раскрывают их содержания. Однако активизация гражданского общества в настоящее время, скорее всего, позволит законодателям устранить эти пробелы. Так, согласно Указу Президента Российской Федерации от 04.03.2013 N 183 "О рассмотрении общественных инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с использованием интернет-ресурса "Российская общественная инициатива", общественные инициативы - это предложения граждан Российской Федерации по вопросам "Участие институтов гражданского общества в борьбе с коррупцией: Научно-практическое пособие" (отв. ред. Ю.А. Тихомиров) ("Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ", "ПОЛИГРАФ-ПЛЮС", 2013) Документ предоставлен КонсультантПлюс Дата сохранения: 04.07.2014 КонсультантПлюс надежная правовая поддержка www.consultant.ru Страница 44 из 82 социально-экономического развития страны, совершенствования государственного и муниципального управления. Иной проблемой реализации гражданских инициатив является разбросанность правовых норм, регулирующих такие инициативы, а также сужение круга лиц, имеющих право на реализацию гражданских инициатив. В частности, Закон г. Москвы от 11.12.2002 N 64 "О гражданской законодательной инициативе в городе Москве" наделяет правом на реализацию законодательной инициативы только жителей города Москвы - граждан Российской Федерации, имеющих место жительства в городе Москве независимо от сроков проживания, места рождения и национальности и обладающих избирательным правом. Вместе с тем вышеупомянутый Указ N 183 не содержит норм, указывающих на обязательный территориальный признак граждан, направляющих инициативу. В соответствии с Указом N 183 отказ в размещении общественной инициативы на интернет-ресурсе возможен при наличии следующих оснований: а) общественная инициатива противоречит Конституции Российской Федерации, общепризнанным принципам и нормам международного права, в том числе в области прав, свобод и законных интересов граждан; б) общественная инициатива противоречит статье 6 Федерального конституционного закона от 28 июня 2004 г. N 5-ФКЗ "О референдуме Российской Федерации"; в) общественная инициатива не содержит описания проблемы, либо в общественной инициативе не предложены варианты решения проблемы, либо предлагаемые варианты не обоснованы. Достаточно спорным является вопрос о делении гражданских инициатив на коллективные инициативы и индивидуальные. Существует точка зрения, что гражданские инициативы могут быть только коллективными, т.к. гражданская инициатива исходит от общественных организаций, от гражданского общества в целом, сводя гражданские инициативы к законотворческим. Вместе с этим возникает вопрос: почему проект нормативного правового акта не может быть разработан индивидуально? Гражданину с активной гражданской позицией, обладающему достаточными профессиональными навыками, вполне под силу осуществлять такую деятельность. Такого рода научные споры <1>, возникающие при определении гражданских инициатив, в целом усложняют задачу исследования деятельности в сфере противодействия коррупции в масштабах как государства, так и исследования проблем антикоррупционной деятельности гражданского общества. -------------------------------- <1> Дискуссия проблемных семинаров, проведенных Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации 20 и 27 мая 2013 г. 2. Механизмы взаимодействия гражданского общества и органов исполнительной власти при реализации антикоррупционной политики государства также являются предметом исследований и представляются недостаточно разработанными, несмотря на принятие решением Президиума Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции (пункт 2 раздела 1 Протокола N 34 от 25.09.2012) Концепции взаимодействия органов государственной власти, органов местного самоуправления и институтов гражданского общества в сфере противодействия коррупции на период до 2014 года. Согласно положениям указанной Концепции , взаимодействие органов государственной власти, органов местного самоуправления и институтов гражданского общества строится на таких принципах, как: - обеспечение органами государственной власти, органами местного самоуправления соблюдения прав и законных интересов институтов гражданского общества; - невмешательство органов государственной власти и местного самоуправления в деятельность институтов гражданского общества; - взаимная ответственность органов государственной власти, органов местного самоуправления и институтов гражданского общества за выполнение принятых на себя обязательств; - равенство прав институтов гражданского общества на государственную поддержку; - гласность и прозрачность деятельности органов государственной власти и местного самоуправления в рамках законодательства Российской Федерации, в том числе в части использования и расходования бюджетных средств; - научное обеспечение и методическое сопровождение реализации основных направлений взаимодействия органов государственной власти, органов местного самоуправления и институтов гражданского общества в сфере противодействия коррупции др. Совместная деятельность органов исполнительной власти и гражданского общества будет способствовать наибольшей эффективности мер противодействия коррупции в сложившейся политической "Участие институтов гражданского общества в борьбе с коррупцией: Научно-практическое пособие" (отв. ред. Ю.А. Тихомиров) ("Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ", "ПОЛИГРАФ-ПЛЮС", 2013) Документ предоставлен КонсультантПлюс Дата сохранения: 04.07.2014 КонсультантПлюс надежная правовая поддержка www.consultant.ru Страница 45 из 82 ситуации. Так, в качестве обеспечения согласованных и целенаправленных совместных действий органов государственной власти, органов местного самоуправления и институтов гражданского общества в сфере противодействия коррупции Концепцией предлагается разработать предложения по созданию в Российской Федерации института лоббизма и его законодательному регулированию, в частности определить понятие "лоббистская деятельность", а также пределы ее применения, круг субъектов, наделенных правом лоббирования, эффективные механизмы лоббирования групповых интересов предпринимателей, последствия введения института лоббизма и др.). Действительно, рассмотрение института лоббизма как одного из средств борьбы с коррупцией обусловливает определение его правового статуса <1>. -------------------------------- <1> Следует отметить, что в Российской Федерации уже предпринимались попытки легализовать институт лоббизма. Так, в 1997 году депутатами Государственной Думы В.И. Зоркальцевым, Г.Н. Махачевым, А.В. Чуевым был внесен на рассмотрение Государственной Думы проект Федерального закона N 97801795-2 "О правовых основах лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти". Однако в 2004 году данный законопроект по решению Совета ГД ФС РФ был снят с рассмотрения (Протокол N 21, п. 37). Вместе с тем формирование института лоббистской деятельности в России достаточно спорно. Лоббизм можно "охарактеризовать как специализированную процедуру продвижения интересов коммерческих и некоммерческих организаций в деятельности органов власти, определяющую статус уполномоченных должностных лиц и профессиональных посредников между властью и обществом: лоббистов и лоббистских фирм" <1>. Таким образом, прослеживается непосредственное влияние на государственный аппарат со стороны бизнес-структур, причем такое влияние может быть направлено на решение узкого круга вопросов в интересах отдельных групп компаний. -------------------------------- <1> Васильева С.В. Правовой институт лоббизма в России : оценка законодательства и перспектив формирования // Сравнительное конституционное обозрение. 2013. N 1. С. 136 - 148. Сам характер лоббистской деятельности позволяет высказывать точку зрения, согласно которой "лоббирование" и "коррупция" - понятия практически тождественные и в этой связи принятие закона о лоббизме будет являться легализацией коррупции. Нахождение баланса интересов общества и государства при осуществлении лоббистской деятельности является в этом случае главной задачей. Эффективность лоббистской деятельности, ее демократическое начало будут реализованы, если законодательный механизм регулирования позволит решить следующие задачи: 1. Создание механизмов политико-административного и общественного контроля над процессами взаимодействия органов государственной власти и институтов гражданского общества. 2. Пресечение коррупции. 3. Обеспечение гласности и открытости власти. 4. Ограничение непропорционального влияния отдельных групп интересов на публичную власть. 5. Увеличение круга субъектов выработки и осуществления государственной политики. 6. Демократизация государственной власти <1>. -------------------------------- <1> Гриб В.В. Формы и методы лоббистской деятельности в Общественной палате России // Юрист. 2010. N 4. Высказывается также и другая причина непринятия данного акта - специфические особенности лоббистской деятельности в Российской Федерации, а именно: При принятии решений не учитывается общественное мнение. 1. В отдельных случаях личные связи стоят над законностью. 2. Во многих странах действует трехуровневая система лоббирования, тогда как в Российской Федерации двухуровневая - лоббист напрямую контактирует с должностным лицом государственного органа. 3. Характеризуя механизмы взаимодействия гражданского общества и органов исполнительной власти при реализации антикоррупционной политики, следует отметить, что на сегодняшний день российское законодательство содержит отдельные нормы, которые позволяют гражданам и юридическим лицам донести свою позицию по тем или иным вопросам до органов государственной власти и даже влиять "Участие институтов гражданского общества в борьбе с коррупцией: Научно-практическое пособие" (отв. ред. Ю.А. Тихомиров) ("Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ", "ПОЛИГРАФ-ПЛЮС", 2013) Документ предоставлен КонсультантПлюс Дата сохранения: 04.07.2014 КонсультантПлюс надежная правовая поддержка www.consultant.ru Страница 46 из 82 на правотворческий процесс. Так, законодательно предусмотрены такие механизмы лоббирования гражданами своих интересов, как всенародное обсуждение <1>, публичные обсуждения проектов нормативных правовых актов <2>, публичные слушания <3>, публичные консультации <4>, проведение антикоррупционной экспертизы <5>. -------------------------------- <1> Пункт 6 ст. 119 Регламента Государственной Думы: Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 22 января 1998 года N 2134-II ГД "О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (в ред. от 13 апреля 2012 года) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 7. Ст. 801. <2> Пункт 4 ст. 9 Федерального закона от 27 декабря 2002 года N 184-ФЗ "О техническом регулировании" (в ред. от 6 декабря 2011 года) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 52 (ч. 1). Ст. 5140. <3> Статья 28 Градостроительного кодекса РФ от 29 декабря 2004 года N 190-ФЗ (в ред. от 25 июня 2012 года) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 16. <4> Приказ Минэкономразвития РФ от 31 августа 2010 года N 398 "Об утверждении Положения о Порядке подготовки заключений об оценке регулирующего воздействия" // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2010. N 43. <5> Статья 5 Федерального закона от 17 июля 2009 года N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" (в ред. от 21 ноября 2011 года) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. N 29. Ст. 3609. Дальнейшее развитие указанных механизмов, совершенствование их правового регулирования будут способствовать, на наш взгляд, взаимопониманию и взаимодействию власти и общества исходя из динамики интересов гражданского общества. 3. Общественный контроль. Осуществление общественного контроля деятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления позиционируется гражданским обществом как одно из приоритетных мер противодействия коррупции. Советом при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека опубликован проект Федерального закона "Об основах общественного контроля в Российской Федерации". Так, согласно данному законопроекту, общественным контролем является деятельность субъектов общественного контроля по наблюдению, проверке и оценке соответствия общественным интересам деятельности объектов общественного контроля, а также принятию не противоречащих законодательству Российской Федерации мер по защите общественных интересов. Проектом Федерального закона предполагается закрепление таких форм общественного контроля, как: - общественный мониторинг (форма общественного контроля, представляющая собой постоянное, систематическое наблюдение со стороны субъектов общественного контроля над соответствием общественным интересам деятельности объектов общественного контроля); - общественные слушания (публичное, открытое мероприятие с участием представителей институтов гражданского общества, общественных объединений и граждан для обсуждения, проводимое путем обсуждения одного или нескольких вопросов общественной жизни с целью выработки решений и рекомендаций по обеспечению общественных интересов); - общественные обсуждения (форма общественного контроля, представляющая собой организованное свободное высказывание субъектами гражданского контроля своих мнений и предложений относительно вопросов и проблем, затрагивающих общественные интересы); - общественная экспертиза (форма общественного контроля, представляющая собой исследование, анализ и оценку документов и материалов, касающихся деятельности объектов общественного контроля, на предмет их соответствия общественным интересам и связанная с использованием субъектами общественного контроля соответствующих специальных знаний и (или) опыта); - общественная проверка (форма общественного контроля, представляющая собой совокупность действий субъектов общественного контроля по сбору информации, установлению фактов и обстоятельств, касающихся деятельности объектов общественного контроля в целях определения ее соответствия общественным интересам); - общественное расследование (форма общественного контроля, представляющая собой деятельность субъектов общественного контроля по сбору, фиксированию и документированию сведений о "Участие институтов гражданского общества в борьбе с коррупцией: Научно-практическое пособие" (отв. ред. Ю.А. Тихомиров) ("Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ", "ПОЛИГРАФ-ПЛЮС", 2013) Документ предоставлен КонсультантПлюс Дата сохранения: 04.07.2014 КонсультантПлюс надежная правовая поддержка www.consultant.ru Страница 47 из 82 произошедших или предполагаемых нарушениях общественных интересов). Также в целях обеспечения публичности и открытости общественного контроля предполагается создание автоматизированной информационной системы, реализующей в сети Интернет информационные процессы при осуществлении общественного контроля - Электронного ресурсного центра общественного контроля (ЭРЦОК). Действующее законодательство, регулирующее общественные экспертизы и общественные слушания как формы реализации гражданских инициатив в области противодействия коррупции, представляется не вполне эффективным. Так, в сфере охраны окружающей среды одной из ключевых проблем реализации гражданских инициатив посредством проведения общественной экологической экспертизы и участия в общественных слушаниях, проводимых в рамках оценки воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности, является наличие в законодательстве терминологической неопределенности относительно таких понятий, как "общественность", "заинтересованная общественность", "экологически значимые решения". В этой связи при внедрении института общественного контроля как формы реализации антикоррупционной деятельности институтов гражданского общества необходимо учитывать исследования, проводимые в целях выявления проблем механизмов антикоррупционной деятельности не только институтом гражданского общества, но и государства в целом. Способом обеспечения согласованных и целенаправленных совместных действий органов государственной власти, органов местного самоуправления и институтов гражданского общества в сфере противодействия коррупции также является проведение с участием представителей соответствующих правозащитных организаций, органов государственной власти и органов местного самоуправления семинаров, круглых столов и иных мероприятий, направленных на повышение уровня правовой грамотности граждан и правомерное решение возникающих перед ними проблем, связанных с изменением порядка реализации органами государственной власти и органами местного самоуправления своих полномочий. 4. Так, проводимый Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации Евразийский антикоррупционный форум позволил разработать проект Рекомендаций в области финансовых механизмов противодействия коррупции, согласно которым в целях устранения проблем правового регулирования, имеющих потенциальный коррупционный риск в финансовой сфере и требующих научно-практического исследования, выработки новых правовых подходов и предложений по их решению, целесообразно <1>: -------------------------------- <1> Проект Рекомендаций второго Евразийского антикоррупционного форума "Финансовые механизмы против коррупции: международные стандарты и национальные решения", состоявшегося 4 июня 2013 г. в Москве. Подробнее об итогах проведения второго Евразийского антикоррупционного форума см.: Журнал российского права. 2013. N 9. - разработать единую правовую терминологию и четкое доктринальное наполнение правового понятия эффективности расходов бюджета; - закрепить четкие и единые критерии эффективности использования бюджетных средств; - систематизировать организационно-правовые меры, направленные на обеспечение эффективности и результативности расходов бюджета; - установить дополнительные требования к осуществлению резидентами операций по счетам (вкладам) в банках за рубежом и обеспечить возможность доступа к этой информации уполномоченному органу валютного контроля; - создать информационный межведомственный банк данных по обмену информацией в финансовой сфере. Проведение подобных мероприятий позволяет не только выявить существующие пробелы в национальном законодательстве, но и имплементировать наиболее успешные механизмы антикоррупционной деятельности, применяемые в странах дальнего зарубежья и странах постсоветского пространства. |