Полиграфплюс
 Скачать 1.43 Mb.
|
|
Глава 2. ПРАВОВЫЕ СПОСОБЫ РЕАГИРОВАНИЯ НА ПРОЯВЛЕНИЯ КОРРУПЦИИ § 1. Реализация гражданских инициатив в сфере противодействия коррупции Гражданское общество рассматривается в современной науке как высшая форма самостоятельной организации народа. Оно трактуется не как производное от государства, а как социальный фундамент государства. Гражданское общество и государство - взаимосвязанные, взаимозависимые явления, своего рода "органический тандем", где движущая роль в его развитии принадлежит гражданскому обществу <1>. Демократическая государственная власть "не подчиняет себе институты гражданского общества, а находится с ними в тесном взаимодействии" <2>. Поэтому так велика значимость активного участия институтов гражданского общества в борьбе с коррупцией. -------------------------------- <1> Грудцына Л.Ю., Петров С.М. Гражданское общество, народ и власть: концентральное понимание и российская специфика // Государство и право. 2012. N 6. С. 8; Мамут Л.С. Гражданское общество и государство: проблемы соотношения // Общественные науки и современность. 2002. N 5; Орлова О.В. Гражданское общество и личность: политико-правовые аспекты. М., 2005. С. 7. <2> Хабриева Т.Я. Конституционализм в России: 10 лет развития // Конституция и законодательство. М., 2003. С. 16. Гражданское общество, сталкиваясь с проявлениями коррупции, так или иначе апеллирует к государству. Государство реагирует разными способами, вплоть до применения мер юридической ответственности. При очевидном ресурсном и компетенционном преимуществе государства только совместная работа с обществом может стать основой противодействия коррупции. В ст. 13 Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 г. установлено, что государство призвано принимать надлежащие меры в пределах своих возможностей и в соответствии с основополагающими принципами своего законодательства для содействия активному участию отдельных лиц или групп за пределами публичного сектора, таких, как гражданское общество, неправительственные организации и организации, функционирующие на базе общин, в предупреждении коррупции и борьбе с ней и для углубления понимания обществом факта существования, причин и опасного "Участие институтов гражданского общества в борьбе с коррупцией: Научно-практическое пособие" (отв. ред. Ю.А. Тихомиров) ("Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ", "ПОЛИГРАФ-ПЛЮС", 2013) Документ предоставлен КонсультантПлюс Дата сохранения: 04.07.2014 КонсультантПлюс надежная правовая поддержка www.consultant.ru Страница 16 из 82 характера коррупции, а также создаваемых ею угроз. Активизации подобного участия, отмечается в Конвенции, способствуют такие меры, как: - усиление прозрачности и содействие вовлечению населения в процессы принятия решений; - обеспечение населению эффективного доступа к информации; - проведение мероприятий по информированию населения, способствующих созданию атмосферы нетерпимости в отношении коррупции, а также осуществление программ публичного образования, включая учебные программы в школах и высших учебных заведениях; - поощрение и защита свободы поиска, получения, опубликования и распространения информации о коррупции. Сотрудничество государства с институтами гражданского общества закреплено в качестве одного из основных принципов противодействия коррупции в Федеральном законе от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" (п. 7 ст. 3) <1>. В соответствии с Федеральным законом от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных актов" (п. 5 ст. 2) <2> сотрудничество федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, их должностных лиц с институтами гражданского общества при проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) является одним из основных принципов организации антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов). -------------------------------- <1> СЗ РФ. 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6228. <2> СЗ РФ. 2009. N 29. Ст. 3609. В Конституции Россия, как и большинство государств мира, провозглашена демократическим правовым государством, в котором народ является носителем суверенитета и единственным источником власти. Власть народа - одно из ключевых понятий современного права. Но очевидно, что если нет участия граждан в управлении публичными делами, нет реализации народных инициатив, то нет и народовластия. Участие определяется как деятельность по совместному выполнению чего-либо, сотрудничество в чем-либо <1>. Участие граждан в публичных делах связано с выдвижением и реализацией гражданских инициатив. В связи с этим предлагаем введение в категориально-понятийный аппарат противодействия коррупции такого понятия, как "гражданская антикоррупционная инициатива". -------------------------------- <1> Ожегов С.И. Словарь русского языка / Под ред. Л.И. Скворцова. М., 2007. С. 1132. В самом общем виде инициативу (от лат. - начало) можно определить как побуждение к началу какого-нибудь дела; руководящую роль в каких-либо действиях; предприимчивость; способность к самостоятельным активным действиям, воплотившуюся в конкретный общезначимый поведенческий акт, поступок <1>. -------------------------------- <1> Ушаков Д.Н. Большой толковый словарь современного русского языка. М., 2005. С. 309. При этом термин "гражданская инициатива" не подразумевает какую-либо одну конкретную форму, а является термином собирательным, означающим любой вид инициативы, исходящей от граждан (институтов гражданского общества) в связи с участием общества в принятии общественно значимых решений, в том числе и в борьбе с коррупцией. Гражданская инициатива является ответом на потребности общественного развития, выражает необходимость разрешения сложившихся противоречий, способствует прогрессивному развитию общества. В связи с этим особого внимания заслуживают антикоррупционные гражданские инициативы. Гражданская антикоррупционная инициатива имеет общественно значимый характер. Бесспорно, удовлетворение интереса каждого индивида, группы важно для развития общества. Но полагаем, что гражданская инициатива все же есть нечто большее, чем действие, реализующее интерес индивида или отдельной группы. В инициативном действии всегда на первом месте общий интерес, что очевидно проявляется в борьбе с коррупцией. Категория инициативы обозначает конкретный акт проявления активности личности или группы. Он может содержать как формулировку актуальных задач борьбы с коррупцией, так и новые способы их "Участие институтов гражданского общества в борьбе с коррупцией: Научно-практическое пособие" (отв. ред. Ю.А. Тихомиров) ("Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ", "ПОЛИГРАФ-ПЛЮС", 2013) Документ предоставлен КонсультантПлюс Дата сохранения: 04.07.2014 КонсультантПлюс надежная правовая поддержка www.consultant.ru Страница 17 из 82 решения. При этом гражданская антикоррупционная инициатива - явление прерывистое, а может быть, и цикличное. Жизнь общества и тем более отдельного человека не может состоять из сплошного и непрерывного потока инициативы - это всегда заметное событие. Это нужно учитывать при выстраивании взаимодействия с обществом. Гражданская антикоррупционная инициатива, как и любая инициатива, является свободным творческим действием. Но не всегда они продуманы и даже полезны. Такие инициативы необходимо оценивать социально значимыми критериями. Гражданская антикоррупционная инициатива может быть правотворческой либо правоприменительной. Правотворческая инициатива может быть направлена как на формирование новой идеи или формулирования потребности общества в новом правовом регулировании (обеспечение справедливости в каком-то вопросе), так и непосредственно на принятие норм права, формирование новой модели поведения (правотворческая инициатива). Правоприменительная инициатива направлена на правомерное разрешение конкретной ситуации исходя из действующей нормативной модели (привлечение к ответственности за коррупцию). По содержанию антикоррупционная инициатива может быть связана как привлечением внимания к какому-то факту коррупции или сложившейся в определенном регионе отрасли коррупционной ситуации при ожидании вариантов решения от власти, так и с обращением граждан с конкретным проектом решения (правового акта), который необходимо принять и реализовать. По результату гражданская инициатива может быть реализована полностью, реализована частично и не реализована. Гражданская инициатива может быть индивидуальной или коллективной в зависимости от субъекта. Наиболее распространена коллективная инициатива, которая может исходить как от ad hoc образованной инициативной группы, так и от официального общественного объединения. По форме гражданских инициатив в сфере борьбы с коррупцией можно выделить довольно много на основании действующего законодательства. Прежде всего это правотворческая инициатива. Такая инициатива связана непосредственно с правотворческой деятельностью. Инициатива рассматривается здесь как форма правовой жизни личности, социальных групп. От правотворческой инициативы граждан следует отличать иную форму гражданской инициативы - так называемый законодательный почин, когда любое лицо или группа лиц в печати, на митинге, в петиции, письме или другим путем может (оставить "может") обратиться к государственным органам с предложением принять определенный закон, возможно, даже с приложением детально разработанного проекта. Но это не влечет обязанности органов на него реагировать, хотя уполномоченный орган может внести такой законопроект в парламент, но уже от своего имени и только тогда данный законопроект будет рассматриваться в обязательном порядке. Иногда к правотворческой инициативе ошибочно относят петиции или даже обращения граждан. Однако петиция - это иная форма инициативы. Она представляет собой коллективное обращение граждан в компетентный орган с предложением принять определенный нормативный акт или решение (как правило, с приложением проекта) либо рассмотреть соответствующий вопрос на заседании органа. Петиция содержит определенное количество подписей граждан с указанием их местожительства (возможно, и других данных). Наличие этого количества подписей заставляет компетентный орган рассмотреть поставленный вопрос, хотя он может и не согласиться с предложениями петиции. Митинги, шествия, пикетирования также выступают разновидностями гражданских инициатив, в которых общество привлекает внимание власти к определенным проблемам, в том числе коррупционным. Участие граждан в публичных слушаниях, официальных обсуждениях проектов решений в печати, иных СМИ, в Интернете также в ряде случаев может быть отнесено к гражданским инициативам. Конечно, речь идет о конструктивном участии. Конструктивность видится в предложении альтернатив, аргументированной критике сложившейся ситуации и в отсутствии противоправных деяний при выдвижении и реализации инициативы. Выявление коррупционных рисков обществом по широкому кругу вопросов может стать весьма значимым фактором противодействия коррупции. Гражданская антикоррупционная инициатива может выражаться через общественные объединения. Обращение, прежде всего коллективное, ставит перед органами власти вопрос, который может быть разрешен его решением или изданием нормативного акта. Тем самым обращения (предложения, заявления, а отчасти и жалобы) также могут выступать формой реализации гражданских "Участие институтов гражданского общества в борьбе с коррупцией: Научно-практическое пособие" (отв. ред. Ю.А. Тихомиров) ("Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ", "ПОЛИГРАФ-ПЛЮС", 2013) Документ предоставлен КонсультантПлюс Дата сохранения: 04.07.2014 КонсультантПлюс надежная правовая поддержка www.consultant.ru Страница 18 из 82 антикоррупционных инициатив. "Такие обращения и жалобы являются своего рода индикаторами коррупционных рисков и деятельности органов публичной власти, основой для принятия решений по предупреждению соответствующих действий" <1>. Не случайно на самом высоком уровне уделяется внимание именно работе с обращениями граждан как важной мере противодействия коррупции <2>. -------------------------------- <1> Коррупция: природа, проявления, противодействия: Монография / Отв. ред. академик РАН Т.Я. Хабриева. М., 2012. С. 348. <2> См., например, президентский блог: http://blog.kremlin.ru/post/136. Таким образом, гражданская антикоррупционная инициатива - самостоятельное активное общезначимое деяние, реализуемое гражданином, группой или объединением граждан в целях противодействия коррупции в не запрещенных правом формах. Правовая система демократического правового государства должна не просто предусматривать или даже обеспечивать, но и стимулировать реализацию права граждан на инициативу, в том числе антикоррупционную. Впрочем, даже самое детальное правовое регулирование гражданских инициатив само по себе не является гарантией активного использования данных институтов гражданами. Государственные и муниципальные органы, их должностные лица обязаны содействовать населению в реализации гражданских инициатив. Но такая обязанность закреплена за ними недостаточно четко. Деятельность публичных органов по практическим разъяснениям (в том числе и через средства массовой информации) имеющихся возможностей, отклики на существующие инициативы, помощь в реализации состоявшихся представляются крайне важными. Зачастую усилия отдельных граждан или стихийно образованных групп вносят больший вклад в борьбу с коррупцией, чем организованные общественные институты. Показателен пример активного применения видеорегистратора гражданами в авто, трансляции отснятых материалов в Интернете. Возникают различные движения за соблюдение норм права и против злоупотреблений, например "СтопХам". По результатам таких материалов целесообразно более активно осуществлять проверки и привлекать нарушителей к ответственности. В свою очередь обсуждение законодательного запрета регистраторов или значительное ограничение их применения не выглядит продуманным. Посредством таких инициативных действий граждане борются с коррупцией и произволом. В настоящее время институты прямой демократии и формы участия граждан в осуществлении публичной власти (особенно новые) используются недостаточно активно либо нередко смысл их применения искажается. В то же время можно констатировать, что по сравнению с более ранней практикой растет выдвижение гражданских инициатив. Немаловажно то, что для этого уже есть определенная правовая база. Однако следует отметить, что в ряде случаев органы публичной власти недостаточно серьезно относятся к инициативам. Например, несмотря на значительное число публичных слушаний, проводимых по инициативе органов местного самоуправления, в Российской Федерации не проводятся слушания по инициативе самих граждан. Случаи направления гражданами в органы местного самоуправления заявлений и ходатайств о проведении публичных слушаний хотя и единичны, но все же встречаются, а вот случаев их проведения пока нет. Многие граждане связывают предупреждение коррупции с повышением уголовной и административной ответственности, контролем над действиями чиновников, но не с обращениями граждан, гражданской активностью. Действительно, общество не вполне готово выдвигать и реализовывать гражданские антикоррупционные инициативы. Но требуется дальнейшее расширение правовых возможностей такого участия для позитивного изменения ситуации. Именно вовлечение граждан в публичные дела, хотя бы на местном и региональном уровнях, станет школой реализации гражданских инициатив. Более того, существует немало примеров проявления активной гражданской позиции значительных групп населения по вопросам развития общества, защиты охраняемых или недостаточно охраняемых природных и социально-культурных объектов. Есть они в отношении противодействия коррупции, о чем речь пойдет ниже. Это свидетельствует о возрастании степени готовности общества к формированию и реализации гражданских антикоррупционных инициатив. Институты гражданского общества, прежде всего средства массовой информации, общественные объединения во взаимодействии с государственными органами могут способствовать воспитанию граждан, и в первую очередь молодого поколения, в духе антикоррупционного мышления, утверждению в массовом сознании демократических ценностей и приоритетов, несовместимых с коррупцией. Институты "Участие институтов гражданского общества в борьбе с коррупцией: Научно-практическое пособие" (отв. ред. Ю.А. Тихомиров) ("Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ", "ПОЛИГРАФ-ПЛЮС", 2013) Документ предоставлен КонсультантПлюс Дата сохранения: 04.07.2014 КонсультантПлюс надежная правовая поддержка www.consultant.ru Страница 19 из 82 гражданского общества, прежде всего СМИ, ищут и распространяют информацию о фактах коррупции во всех сферах общественной жизни, осуществляя тем самым контроль над деятельностью всех органов государственной власти. По результатам исследований Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации можно утверждать, что общественные объединения во взаимодействии с органами исполнительной власти, осуществляющими контрольно-надзорные полномочия, могут: осуществлять антикоррупционный мониторинг; осуществлять разработку и реализацию антикоррупционных программ; осуществлять общественный контроль в отношении законопроектов; проводить совместные мероприятия, направленные на выработку рекомендаций по борьбе с коррупцией; осуществлять пропаганду, направленную на борьбу с коррупцией, нетерпимости к любым формам проявления коррупции; осуществлять мониторинг состояния законодательства и правоприменительной практики, позволяющий наглядно представить картину состояния коррупции в России и наметить меры по противодействию. Специализированные общественные фонды осуществляют специальные антикоррупционные исследования (правовые, социологические, экономические и др.) и прикладные разработки в сфере противодействия коррупции, в том числе по заказу органов государственной власти. Общественные учреждения могут проводить независимые экспертизы законопроектов, разрабатывать методические и научно-практические материалы, содержащие исследования в сфере коррупции. Формами участия в законодательной работе являются подготовка мотивированных заключений к законопроектам, проведение сравнительных исследований действующего законодательства, работа в качестве членов комиссий, рабочих групп, научное консультирование по вопросам разъяснения законодательства и практики правоприменения. Органы общественной самодеятельности совместно с территориальными органами исполнительной власти призваны решать социальные проблемы по месту жительства, учебы, работы. При этом возможно осуществление общественного антикоррупционного контроля над реализацией актов органов исполнительной власти при решении локальных социальных задач. Политические партии в целом способствуют формированию общественного мнения в духе нетерпимости к коррупции, проводят антикоррупционное воспитание. Кроме того, они могут участвовать в выработке антикоррупционных решений органов публичной власти, разрабатывать и реализовывать антикоррупционную политику в представительных органах. Профессиональные союзы и объединения призваны во взаимодействии с Министерством труда и социального развития РФ контролировать соблюдение законодательства в области занятости населения, в том числе и в русле борьбы с коррупцией, представлять и защищать от коррупционного воздействия социально-трудовые права граждан. Взаимодействие государства и гражданского общества по противодействию коррупции постепенно отлаживается, хотя не без негативных моментов. Прежде всего широкомасштабному распространению коррупции в немалой степени способствует низкий уровень правосознания. Организация и проведение мероприятий по повышению уровня правосознания - сфера совместной деятельности государства и институтов гражданского общества. В Национальной стратегии противодействия коррупции, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 13 апреля 2010 г. N 460, в числе основных направлений ее реализации названо расширение системы правового просвещения населения (подп. "ж" п. 8) . Повышение уровня правосознания в обществе также является одним из направлений деятельности ряда общественных объединений, например Ассоциации юристов России (АЮР). Взаимодействие государства с гражданским обществом по данному направлению осуществляется посредством привлечения институтов гражданского общества к реализации антикоррупционных образовательных программ, организации экспертных обсуждений, содействию в предоставлении эфирного времени в информационно-коммуникационных сетях и т.д. Первостепенное значение имеет формирование высокого уровня правосознания и правовой культуры, уменьшение зоны коррупционных рисков путем увеличения зоны правомерного поведения. В теоретическом плане следует расширить исследования социальных целей деятельности государственных и общественных институтов. Это позволит углубить анализ механизмов социальной и правовой превенции "Участие институтов гражданского общества в борьбе с коррупцией: Научно-практическое пособие" (отв. ред. Ю.А. Тихомиров) ("Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ", "ПОЛИГРАФ-ПЛЮС", 2013) Документ предоставлен КонсультантПлюс Дата сохранения: 04.07.2014 |