Полиграфплюс
 Скачать 1.43 Mb.
|
|
КонсультантПлюс надежная правовая поддержка www.consultant.ru Страница 20 из 82 коррупционных рисков, сформировать устойчивое антикоррупционное сознание и поведение. В 2010 - 2011 г. в России созданы новые правовые процедуры общественного влияния: оценка регулирующего воздействия (ОРВ) и публичные консультации; экспертиза действующих актов, положения которых необоснованно ограничивают предпринимательскую и инвестиционную деятельность; общественные обсуждения законопроектов; мониторинг правоприменения. Целесообразно шире использовать общественные обсуждения проектов, а также создавать институт общественной нормотворческой инициативы. Одной из причин коррупции является слабая обратная связь граждан с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, о которой речь пойдет ниже. Государство создает специализированные органы и должности для обеспечения такого взаимодействия (например, Общественная палата Российской Федерации, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации). Эта практика оправдана, но не вполне эффективна. Институты гражданского общества способствуют упрочнению такой связи, представляя интересы своих членов. Поддержка гражданских инициатив в сфере противодействия коррупции способствует доведению коллективного мнения граждан до политического руководства, нахождению новых способов и форм противодействия коррупции. Это направление нуждается в дальнейшем развитии. Системное противодействие коррупции предполагает непосредственное взаимодействие государства с гражданским обществом, в том числе при выработке управленческих решений. Поэтому важным показателем реализации антикоррупционных инициатив является включение представителей общества в антикоррупционные советы и комиссии, функционирующие в органах государственной власти. Такое участие тоже может рассматриваться как гражданская антикоррупционная инициатива. Гражданские антикоррупционные инициативы могут быть реализованы через депутатов различных уровней осуществления публичной власти. Требует совершенствования порядок взаимодействия депутатов различных уровней и представителей общественных институтов. Необходимо дополнить Регламенты палат Федерального Собрания Российской Федерации, представительных органов субъектов Российской Федерации положениями, обязывающими предоставлять в открытый доступ информацию о законопроектной деятельности не только для уполномоченных субъектов законодательного процесса, но и для граждан. Важно законодательно определить, при каких условиях проводится предварительное общественное обсуждение отдельных проблем и законопроектов. С учетом предложений Совета Федерации о создании "электронного парламента" можно рассмотреть вопрос о целесообразности разработки специального федерального закона о доступе к информации о работе палат Федерального Собрания. Гражданская антикоррупционная инициатива реализуется посредством участия гражданского общества в экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов. Федеральным законом "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" предусмотрено проведение независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов. Институты гражданского общества и граждане проводят такую экспертизу за счет собственных средств. Разработчики нормативных правовых актов должны обеспечивать возможность проведения независимой антикоррупционной экспертизы и рассматривать ее результаты. Очевидным проявлением гражданской антикоррупционной инициативы является рассмотрение обращений, содержащих информацию о коррупции, которые поступают от граждан и организаций в государственные органы. Динамика и содержание таких решений могут выступать в качестве показателей эффективности взаимодействия государства и гражданского общества. Нуждается в совершенствовании Федеральный закон от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" как минимум в целях реализации Постановления Конституционного Суда РФ от 18 июля 2012 г. N 19-П, признавшего его положения не соответствующими Конституции РФ, препятствующими рассмотрению обращений государственными и муниципальными учреждениями, осуществляющими публично значимые функции. Следует более последовательно обеспечить равный статус обращений граждан и организаций. Считаем необходимым более широкое использование государством потенциала общества в механизме противодействия коррупции. Общественные институты считают задачу преодоления коррупции ключевой, но не вполне включились в ее решение. Улучшению ситуации будет способствовать внедрение в программы и планы по борьбе с коррупцией механизмов вовлечения в данный процесс общественных институтов. Этому же будет способствовать принятие Концепции взаимодействия институтов гражданского "Участие институтов гражданского общества в борьбе с коррупцией: Научно-практическое пособие" (отв. ред. Ю.А. Тихомиров) ("Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ", "ПОЛИГРАФ-ПЛЮС", 2013) Документ предоставлен КонсультантПлюс Дата сохранения: 04.07.2014 КонсультантПлюс надежная правовая поддержка www.consultant.ru Страница 21 из 82 общества и органов публичной власти. Продуктивно также развивать взаимодействие государств Евразийского союза в части подготовки ими совместных программ, а также инициирования программы мониторинга по единой согласованной методике, в т.ч. осуществляемого институтами гражданского общества. Развитие научно-методического обеспечения противодействия коррупции предусматривает преобразование научных результатов в методические рекомендации, направленные на формирование у граждан и общественных объединений прикладных навыков противодействия коррупции. Ключевыми задачами здесь являются публикации научно-практических и монографических изданий по антикоррупционной тематике, разработка методического обеспечения практической деятельности в сфере противодействия коррупции для представителей общественных объединений, в том числе и бизнес-структур. Важно обеспечить универсализацию и высокое качество учебных антикоррупционных программ в ходе их подготовки и использования с тем, чтобы способствовать формированию научных и прикладных знаний в сфере преодоления коррупции, привитию навыков анализа коррупционных ситуаций, разработки и использования средств предотвращения и преодоления связанных с ними негативных последствий слушателям по программам повышения квалификации, а также учащимся высших и средних учебных заведений. Реализация этой задачи предполагает содействие Министерства образования и науки Российской Федерации по внедрению в образовательный процесс разрабатываемых учебно-методических материалов. Остается актуальной задача совершенствования институтов государства и институтов гражданского общества. Среди последних важнейшее значение имеет совершенствование правового статуса политических партий, бизнес-структур и профессиональных объединений, активизация их деятельности в рамках противодействия коррупции. Необходимо повышение эффективности институтов общественного контроля в сфере противодействия коррупции. Предстоит расширять и углублять каналы влияния гражданского общества на противодействие коррупции в институтах государства. На передний план выдвигается развитие институтов выражения и реализации гражданских антикоррупционных инициатив и ответственность органов публичной власти и их должностных лиц за своевременное реагирование на них. Для реализации гражданских антикоррупционных инициатив особое значение имеет развитие обратной связи между государством и обществом в сфере противодействия коррупции, в том числе с использованием новейших юридических и информационных технологий. § 2. Использование мер ответственности за коррупцию и обнародование его результатов Установление юридической ответственности за коррупцию и привлечение к ней виновных являются основополагающей реакцией государства на это явление. Вместе с тем применение мер ответственности ориентировано на интересы общества. Именно общество, его интересы выступают конечной целью установления и применения мер ответственности за коррупцию. На него же рассчитан публичный эффект от их применения, на него ориентирована профилактика коррупционных правонарушений. Основы юридической ответственности за коррупцию определяются в России Конституцией Российской Федерации, Конвенцией ООН против коррупции от 31 октября 2003 г., Федеральным законом "О противодействии коррупции" и рядом других основополагающих актов. В них определены основные направления государственной деятельности в сфере борьбы с коррупцией, закреплены прогнозные ожидания в данном виде деятельности. Согласно Национальному плану противодействия коррупции, утвержденному Указом Президента РФ от 31 июля 2008 г. N Пр-1568, под коррупционным правонарушением понимается отдельное проявление коррупции, влекущее за собой дисциплинарную, административную, уголовную или иную ответственность. Федеральный закон "О противодействии коррупции" содержит определение коррупции, которое называет лишь некоторые коррупционные правонарушения, но при этом не раскрывает их содержания и не указывает вид ответственности, который может наступить за их совершение. По мнению многих специалистов, повышение эффективности правового регулирования противодействия коррупции в части установления ответственности требует более четкого определения понятия коррупционного преступления, правонарушения. Несмотря на наличие легального определения коррупции в ст. 1 Федерального закона "О противодействии коррупции", четкого представления о круге "Участие институтов гражданского общества в борьбе с коррупцией: Научно-практическое пособие" (отв. ред. Ю.А. Тихомиров) ("Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ", "ПОЛИГРАФ-ПЛЮС", 2013) Документ предоставлен КонсультантПлюс Дата сохранения: 04.07.2014 КонсультантПлюс надежная правовая поддержка www.consultant.ru Страница 22 из 82 наиболее общественно опасных коррупционных правонарушений нет. В то же время беспредельное расширение этого перечня опасно тем, что заполняет статистику незначительными делами, создавая иллюзию успешной борьбы, о чем немало писали <1>. -------------------------------- <1> Кулыгин В.В. О возможности оптимизации антикоррупционного законодательства // Проблемы формирования и реализации антикоррупционной и антикриминальной политики. Владивосток, 2009. С. 14. Представляется, что определять коррупционные преступления необходимо на основе принятых и ратифицированных Россией международно-правовых актов, что связано с имплементацией международных правил борьбы с коррупцией. В частности, международные акты, ратифицированные Россией, требуют ввести уголовную ответственность за незаконное обогащение, что поддерживает большинство специалистов и граждан. Мировая практика борьбы с коррупцией свидетельствует о важности установления уголовной ответственности за данное деяние. Так, в Италии, Франции, Великобритании приняты нормы об обязанности государственных служащих доказать законность приобретения имущества ими и членами их семьи. Человек, поступая на государственную службу, изначально готов к некоторому ограничению своих возможностей обогащаться. Проведенные в Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации исследования зарубежного антикоррупционного законодательства и практики его применения позволяют сделать вывод о тенденции к ужесточению наказаний за коррупционные преступления и расширению составов коррупционных преступлений. Несомненную эффективность демонстрирует и зарубежная практика использования в качестве уголовной меры института конфискации in rem в тех случаях, когда владелец доходов не может подтвердить их законное происхождение, или в качестве допустимой альтернативы - интенсивное налогообложение таких доходов. Не случайно Институт традиционно выступает за применение данной меры. Зарубежный опыт установления и применения юридической ответственности за коррупционные деяния мог бы быть использован в части практики борьбы с торговлей влиянием (т.е. обещанием оказать неправомерное воздействие на процесс принятия решений должностным лицом в публичном или частном секторе в обмен на какое-либо неправомерное преимущество), незаконным обогащением и т.д. Интересной для российского законодателя является норма о том, что доход от преступления может быть взыскан с помощью налогообложения. Эта мера является альтернативой взысканию в гражданском порядке. Важно отметить, что при всем стремлении европейских государств к единству их правоохранительные системы в борьбе с коррупцией сохраняют свои национальные особенности (например, в части мер ответственности юридических лиц). В юридической литературе нередко обращаются к мнению населения и специалистов для оценки правовой регламентации мер уголовно-правового воздействия на лиц, совершивших коррупционные преступления. Так, результаты одного опроса показали, что большинство граждан (каждый второй) полагают, что таковой должна стать конфискация имущества (53%). Далее следует лишение свободы на определенный срок (47%), штраф (21%), пожизненное лишение свободы (17%), обязательные работы (14%). Сотрудники правоохранительных органов также на первое место поставили конфискацию имущества (78%), далее - лишение свободы на определенный срок (53%), ограничение свободы (35%). Причем только 8% специалистов посчитали возможным в качестве наказания для виновного за коррупционные преступления установить штраф. Таким образом, наиболее эффективной мерой в сфере противодействия коррупции, по мнению населения и сотрудников правоохранительных органов, должна стать конфискация имущества <1>. Видимо, есть необходимость расширить применение данной санкции. -------------------------------- <1> Волков К.А. Уголовно-правовые проблемы противодействия коррупционным преступлениям // Российский следователь. 2011. N 15 // СПС "КонсультантПлюс". По вопросу разграничения подарка и взятки высказываются диаметрально противоположные позиции населением и сотрудниками правоохранительных органов. Две трети опрошенных из числа граждан (64%) не считают допустимым проводить такую границу, в то же время число опрошенных специалистов (65%) полагают, что ее проводить нужно. Представляется, что необходимо ликвидировать возникшую коллизию норм права, тем более что это неоднократно подчеркивали эксперты международных организаций в области оценки мер, принимаемых в России в сфере противодействия коррупции <1>. "Участие институтов гражданского общества в борьбе с коррупцией: Научно-практическое пособие" (отв. ред. Ю.А. Тихомиров) ("Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ", "ПОЛИГРАФ-ПЛЮС", 2013) Документ предоставлен КонсультантПлюс Дата сохранения: 04.07.2014 КонсультантПлюс надежная правовая поддержка www.consultant.ru Страница 23 из 82 -------------------------------- <1> Объединенные первый и второй раунды оценки // Доклад об итогах оценки по Российской Федерации: 40-е пленарное заседание ГРЕКО (Страсбург, 1 - 5 декабря 2008 г.) // URL: http://sartraccc.ru/. Ключевой основой борьбы с коррупцией является неотвратимость уголовной ответственности. К сожалению, такой стереотип не сложился в России. Не все коррупционные дела доходят до суда, преобладают малозначительные. По данным Верховного Суда РФ, в 2010 г. за взятки было осуждено 1,9 тыс. чел., из них 63% получили условный срок, 25% - реальный, а около 12% подсудимых были оштрафованы. Как отмечает Председатель Верховного Суда РФ В.М. Лебедев, в основном размер взятки в прошлом году составлял от 500 руб. до 10 тыс. руб. Только в 2,7% дел фигурировали взятки в размере свыше 1 млн. руб. Как следствие, около 25% обвинительных приговоров по коррупционным делам в 2010 г. были вынесены в отношении сотрудников здравоохранительных учреждений, 14% - сотрудников органов внутренних дел и 12% - преподавателей и учителей <1>. Общество ждет борьбы не с врачами и преподавателями, а с более серьезными правонарушителями. -------------------------------- <1> Верховный Суд РФ: взятки в 2010 году чаще всех брали врачи // URL: http://news.mail.ru/incident/5336128/?frommail=1. Как и во многих современных государствах, в России развивается институт административной ответственности за правонарушения коррупционного характера. Д.А. Медведев подчеркнул на расширенном заседании коллегии Генеральной прокуратуры России, что не может вспомнить "ни одного случая прокурорской реакции на конфликт интересов чиновника еще до стадии совершения преступления. Надо стимулировать чиновников к правомерному поведению", в том числе за счет применения мер не только дисциплинарной, но и административной ответственности, не дожидаясь совершения преступлений <1>. -------------------------------- <1> Российская газета. 2010. 5 марта (http://www.rg.ru/2010/03/05/prokuratura.html). Государственные чиновники, совершившие коррупционные деяния, не всегда могут привлекаться к уголовной ответственности ввиду отсутствия такого состава преступления. Тем более что уголовная ответственность - крайняя мера реагирования на коррупцию. Противодействие коррупции в системе государственной службы должно осуществляться с помощью мер не только дисциплинарного или уголовного, но и административного воздействия. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях содержит более двадцати составов административных правонарушений коррупционного характера, среди которых можно выделить такие, как: подкуп избирателей, участников референдума либо осуществление в период избирательной кампании, кампании референдума благотворительной деятельности с нарушением законодательства о выборах и референдумах; непредоставление или неопубликование отчета, сведений о поступлении и расходовании средств, выделенных на подготовку и проведение выборов, референдума; незаконное финансирование избирательной кампании, кампании референдума, оказание запрещенной законом материальной поддержки, связанной с проведением выборов, референдума, выполнение работ, оказание услуг, реализация товаров бесплатно или по необоснованно заниженным (завышенным) расценкам; использование преимуществ должностного или служебного положения в период избирательной кампании, кампании референдума; сбор подписей избирателей, участников референдума в запрещенных местах, а также сбор подписей лицами, которым участие в этом запрещено федеральным законом; нарушение правил перечисления средств, внесенных в избирательный фонд, фонд референдума; мелкое хищение (в случае совершения соответствующего действия путем присвоения или растраты); нарушение порядка размещения заказа на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд заказчиков; ограничение конкуренции органами власти, органами местного самоуправления; использование служебной информации на рынке ценных бумаг; незаконное вознаграждение от имени юридического лица; незаконное привлечение к трудовой деятельности государственного служащего (бывшего государственного служащего) и т.д. Практически все эти составы не затрагивают правонарушения, совершаемые государственными служащими в связи с нарушением ими запретов и ограничений на государственной службе, основное назначение которых заключается в предупреждении коррупционных правонарушений. Соответствующие "Участие институтов гражданского общества в борьбе с коррупцией: Научно-практическое пособие" (отв. ред. Ю.А. Тихомиров) ("Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ", "ПОЛИГРАФ-ПЛЮС", 2013) Документ предоставлен КонсультантПлюс Дата сохранения: 04.07.2014 КонсультантПлюс надежная правовая поддержка www.consultant.ru Страница 24 из 82 нарушения могли бы повлечь административную ответственность, чего пока нет, за исключением незаконного вознаграждения от имени юридического лица и незаконного привлечения к трудовой деятельности государственного служащего (бывшего государственного служащего). К числу наиболее распространенных правонарушений, которые являются весьма опасными формами проявления конфликта интересов на государственной службе, можно отнести незаконное участие в управлении коммерческими организациями, осуществление предпринимательской деятельности государственными служащими, непредоставление (предоставление недостоверных) сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера государственных служащих, получение вознаграждения от физических или юридических лиц. Звучат предложения о систематизации составов административных правонарушений коррупционного характера: изложив их в отдельной главе КоАП РФ, установить отличия от преступлений коррупционного характера и соответствующих дисциплинарных проступков <1>. В данном вопросе заслуживает внимания опыт стран СНГ. Например, глава 30 Кодекса Республики Казахстан об административных правонарушениях от 30 января 2001 г. N 155-П <2>, глава 38 Кодекса Республики Таджикистан об административных правонарушениях от 31 декабря 2008 г. N 1177 <3>, глава 15 Б Кодекса Украины об административных правонарушениях от 7 декабря 1984 г. N 8073-X <4> предусматривают административную ответственность за коррупционные правонарушения. -------------------------------- <1> Ростовцева Ю.В. Административная ответственность за коррупционные правонарушения в системе государственной службы // Законы России: опыт, анализ, практика. 2012. N 3 // СПС "КонсультантПлюс". <2> Ведомости Парламента Республики Казахстан. 2001. N 5 - 6. Ст. 24. <3> Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан. 2008. N 12 (ч. 1). Ст. 898, 990. <4> Ведомости Верховной Рады Украинской ССР. 1984. Приложение к N 51. Ст. 1122. В целом зарубежный опыт свидетельствует о развитии административной ответственности за коррупцию. Так, французское антикоррупционное законодательство уделяет больше внимания административным мерам наказания в сфере государственной службы. Основная тенденция в данном процессе - предотвращение "недолжного соединения личных финансовых интересов и исполнения должностных функций государственного служащего" <1>. Совершенствование российского административного законодательства связано с использованием иностранного опыта борьбы с коррупцией, в том числе в части внедрения новых составов административных правонарушений, о чем упоминалось в юридической литературе <2>, но мало воплотилось в действующем законодательстве. -------------------------------- КонсультантПлюс: примечание. Статья И.В. Бочарникова "Зарубежный опыт противодействия коррупции" включена в информационный банк согласно публикации - "Государственная власть и местное самоуправление", 2008, N 9. <1> Бочарников И.В. Зарубежный опыт противодействия коррупции // Аналитический вестник Совета Федерации Федерального Собрания РФ. 2007. N 6(351). С. 39 - 62. <2> Ноздрачев А.Ф. Коррупция как правовая проблема в вопросах и ответах // Адвокат. 2007. N 10; Рамазанов Р.У. Административная ответственность за коррупционные правонарушения // Административное и муниципальное право. 2011. N 3. Исходя из анализа наиболее распространенных правонарушений коррупционного характера в сфере государственной службы, специалисты предлагают дополнить КоАП РФ различными составами административных правонарушений. Речь идет о таких составах, как нарушение запрета на осуществление государственными служащими предпринимательской деятельности; нарушение требования представлять сведения о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, причем не только самого государственного служащего, замещающего должность государственной гражданской службы, которая включена в перечень, установленный нормативными правовыми актами РФ, но и своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей; предоставление заведомо недостоверных или неполных сведений о своих доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, а также предоставление заведомо ложных сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей; получение гражданским служащим в связи с исполнением "Участие институтов гражданского общества в борьбе с коррупцией: Научно-практическое пособие" (отв. ред. Ю.А. Тихомиров) ("Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ", "ПОЛИГРАФ-ПЛЮС", 2013) Документ предоставлен КонсультантПлюс Дата сохранения: 04.07.2014 КонсультантПлюс надежная правовая поддержка www.consultant.ru Страница 25 из 82 должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц; ненадлежащее исполнение должностных полномочий (обязанностей) государственными и муниципальными служащими; злоупотребление должностными полномочиями; превышение должностных полномочий, если это не повлекло существенного нарушения прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства; неэффективное использование бюджетных средств (административной ответственности за нецелевое их расходование) и др. В целом закрепление составов административных правонарушений коррупционного характера в КоАП РФ является перспективным направлением совершенствования правового регулирования в области борьбы с коррупцией. Необходимо прислушаться к предложениям о разграничении дачи и получения взятки как уголовного преступления и как административного правонарушения. Установив административную ответственность за взятку, необходимо указать ее максимальный размер (например, максимальный размер взятки как административного правонарушения может быть установлен в размере 3 тыс. руб.), если в действиях государственного служащего не содержатся признаки уголовно наказуемого деяния. Продолжается дискуссия о расширении содержания ст. 19.29 КоАП РФ, которая устанавливает ответственность за правонарушения коррупционного характера в системе государственной службы, в том числе о включении в нее нормы о привлечении к административной ответственности бывших государственных служащих. В российском обществе и государстве выработалось понимание необходимости профилактических мер борьбы с коррупцией, их приоритетность перед репрессиями. Так, одной из действенных мер по противодействию коррупции видится установление такого вида административного наказания за коррупционные правонарушения, как дисквалификация государственных и муниципальных служащих. В Национальном плане противодействия коррупции на 2010 - 2011 гг. (в ред. Указа Президента от 13 апреля 2010 г. предусматривается проработка предложений о целесообразности подписания Конвенции Совета Европы о гражданско-правовой ответственности за коррупцию от 4 ноября 1999 г. В юридической литературе рассматривались проблемы имплементации Конвенции и наличие в российском законодательстве гражданско-правовых механизмов ответственности за коррупцию <1>. -------------------------------- <1> Астанин В.В. Гражданско-правовые механизмы ответственности за коррупцию // Московский журнал международного права. 2008. N 2(70); Садиков О.Н. Убытки в гражданском праве Российской Федерации. М.: Статут, 2009. Конвенция предусматривает гражданско-правовые средства защиты лиц, понесших ущерб в результате актов коррупции, в частности возмещение ущерба в исковом судопроизводстве, которое включает в себя реальный ущерб, упущенную выгоду, компенсацию морального вреда ( ст. 3 Конвенции); определение условий наступления ответственности: акт коррупции, причиненный ущерб, причинно-следственная связь между ними ( ст. 4 Конвенции); требование возмещения ущерба от государства при совершении акта коррупции должностными лицами при исполнении ими своих полномочий ( ст. 5 Конвенции); освобождение от гражданско-правовой ответственности или уменьшение возмещения при вине истца ( ст. 6 Конвенции); срок исковой давности по таким правонарушениям составляет не менее трех лет ( ст. 7 Конвенции); недействительность сделки, предусматривающей совершение акта коррупции, которая таковой может быть признана также и в судебном порядке ( ст. 8 Конвенции). В Гражданском кодексе Российской Федерации содержатся все названные институты. По существу положения Конвенции имплементированы в российское гражданское законодательство в 1996 году. Но в 15-ти субъектах Российской Федерации правоприменительная практика рассмотрения коррупционных дел не использует гражданско-правовые механизмы возмещения ущерба (данные Научного центра противодействия коррупции НИИ Российской правовой академии Минюста России). Судьи, адвокаты и прокуроры как основные правоприменители гражданско-правовой ответственности за коррупцию сходятся в одном - в результате деяний коррупционного характера возникает вред, причиненный государству и обществу (70% из числа опрошенных). При этом признаки возможных исков о возмещении вреда в связи с коррупционными деяниями наблюдаются только в 15% случаях, а иски о возмещении ущерба к лицам, виновным в совершении коррупционных преступлений, не применялись (10% респондентов отмечали применение исков о возмещении вреда по преступлениям против собственности (мошенничество, грабеж, кража). Отвечая на вопрос, какие гражданско-правовые меры могут применяться в целях предупреждения и "Участие институтов гражданского общества в борьбе с коррупцией: Научно-практическое пособие" (отв. ред. Ю.А. Тихомиров) ("Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ", "ПОЛИГРАФ-ПЛЮС", 2013) Документ предоставлен КонсультантПлюс Дата сохранения: 04.07.2014 КонсультантПлюс надежная правовая поддержка www.consultant.ru Страница 26 из 82 минимизации коррупции, 60% респондентов говорили об уголовных и административных механизмах (ужесточение наказания, штрафы, конфискация имущества, декларирование доходов, введение системы финансового контроля, совершенствование уголовного и административного законодательства), 30% респондентов ссылались на применение института возмещения вреда, открытость (прозрачность) сделок, страхование рисков, свободу договора, 10% говорили о морально-этическом облике чиновника, достойном уровне жизни, повышении сознательности граждан, ограничении вмешательства государства в деятельность гражданского общества. При этом 80% опрошенных экспертов подчеркивают, что при возмещении ущерба прежде всего должна быть установлена причинно-следственная связь между актом коррупции и нанесенным ущербом. На вопрос, как преимущественно на практике определяется размер причиненного материального вреда в рамках гражданского судопроизводства по делам, связанным с изданием не соответствующих закону актов государственными органами, органами местного самоуправления, их должностными лицами, 80% респондентов ответили: "Только реальный ущерб". Возможность установления в законодательном порядке меры, предусматривающей возмещение вреда, нанесенного государственным служащим в результате коррупции, допускают только 30% опрошенных, при этом 4% говорят, что такие меры уже предусмотрены ст. 1068 ГК РФ <1>. -------------------------------- <1> Добрякова Н.И. К вопросу об имплементации Конвенции Совета Европы о гражданско-правовой ответственности за коррупцию // Российская юстиция. 2010. N 8 // СПС "КонсультантПлюс". К сожалению, ни гражданское общество, ни государственные органы не готовы использовать имеющиеся в российском законодательстве гражданско-правовые механизмы возмещения вреда, возникшего в результате совершения коррупционного деяния. Перспектива активизации использования института гражданско-правовой ответственности за коррупцию лежит не в сфере совершенствования законодательства, а в сфере подготовки государственных служащих и разъяснений гражданам их возможностей, развития их правовой культуры. При этом в литературе ставится вопрос о целесообразности ратификации Конвенции , которая будет эффективно (и даже скандально) работать на иностранных партнеров, но никак не скажется на национальном законодательстве <1>. Очевидно, что присоединение к международным правовым документам должно происходить взвешенно и без спешки. -------------------------------- <1> Там же Одной из основных сфер, в которой гражданское общество и государство взаимодействуют в борьбе с коррупцией, является антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов. Она является обязательной процедурой и проводится Минюстом России, органами прокуратуры, исполнительной власти, которые издают нормативные правовые акты, а также независимыми экспертами и другими институтами гражданского общества. В результате нормотворчество в антикоррупционном отношении становится более качественным и сбалансированным. Задача осложняется тем, что одни и те же нормотворцы могут вновь и вновь генерировать коррупциогенные нормы. Отсюда возникает вопрос об ответственности за коррупциогенное нормотворчество. Очевидно, что коррупциогенные факторы далеко не всегда умышленно вводятся в нормативные правовые акты. Нередко речь идет об ошибках, небрежности, непрофессионализме. Но в ряде случаев имеет место сознательная разработка коррупционных схем. Специальных составов правонарушений за ненадлежащее нормотворчество не предусмотрено ни в КоАП РФ, ни в УК РФ. Вместе с тем издание нормативного правового акта может быть частью реализации крупного правонарушения коррупционного характера, ответственность за издание нормативного правового акта может наступить в рамках существующих составов преступлений. Это особенно необходимо, если принимается нормативный правовой акт, прямо принуждающий неопределенный круг лиц обращаться в определенные структуры (или создающий условия для такого принуждения). Проблема становится системной, когда таких нормативных правовых актов много. В литературе приводятся соответствующие примеры <1>. Один случай касался выдачи лицензий одним из органов власти, в котором действовала негласная установка: документы, поступающие от простых заявителей, браковать, лицензии выдавать только тем организациям, которые подают их через "Участие институтов гражданского общества в борьбе с коррупцией: Научно-практическое пособие" (отв. ред. Ю.А. Тихомиров) ("Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ", "ПОЛИГРАФ-ПЛЮС", 2013) Документ предоставлен КонсультантПлюс Дата сохранения: 04.07.2014 КонсультантПлюс надежная правовая поддержка www.consultant.ru Страница 27 из 82 подведомственный ФГУП. Для сомневающихся заявителей был издан приказ, которым от имени органа власти утверждались формы договоров, которые должен заключать ФГУП с заявителями. -------------------------------- <1> Подробнее см.: Избачков Ю.С., Рыбак К.Е. Ответственность за коррупциогенное нормотворчество // Культура: управление, экономика, право. 2012. N 3 // СПС "КонсультантПлюс". Другой пример иллюстрирует известную многим автомобилистам схему "такси-эвакуатор". Если автотранспорт паркуется в местах, где стоянка запрещена, автолюбитель рискует столкнуться с ситуацией, когда его транспортное средство будет принудительно эвакуировано на штрафстоянку. Нередко автовладелец, не обнаруживший своего автомобиля на месте, не может оперативно узнать от сотрудников полиции о месте, где находится его автомобиль. Недобросовестные инспекторы, как правило, объясняют, что не располагают подобными сведениями. Зато такой информацией обладают молодые люди, которые фактически сопровождают сотрудников ДПС и эвакуатор. За относительно небольшую сумму они готовы на своем автомобиле отвезти автовладельца на штрафстоянку, на месте оказать содействие в получении информации, затем ускорить получение квитанции на уплату штрафа. По странному стечению обстоятельств очень часто оплатить квитанцию можно в ограниченном числе пунктов, которые к тому же находятся в противоположной части города. В обрисованной схеме существенную роль играет фактор времени. Все элементы коррупционной схемы, на основе которых строится получение коррупционной прибыли, сводятся к затягиванию и затруднению осуществления заинтересованным лицом своих действий: сложность получения информации из официальных источников, препятствия в передвижении, умышленно увеличенная протяженность маршрута. Существенной коррупционной составляющей является то, что нормативно-правовое регулирование содержится в разных правовых актах. В описанной схеме это четко видно на удлинении маршрута. Трудно представить, что на уровне закона будет определено конкретное место расположения штрафстоянок и пунктов уплаты штрафов. В рамках соответствующего административного регламента можно включить требование оборудования стоянок автоматами по приему платежей. В приведенных примерах может наступить дисциплинарная и административная ответственность. Как правило, такие явления хоть и являются латентными, но не остаются незамеченными для граждан, которые жалуются в органы власти. Реагируя на жалобы, можно было бы оптимизировать процесс, но часто этого не происходит. Если в должностных обязанностях лица прямо предусмотрена обязанность минимизировать барьеры, возникающие перед гражданами в процессе реализации их интересов, то можно говорить о дисциплинарной ответственности за невыполнение или ненадлежащее выполнение своих обязанностей конкретным чиновником <1>. -------------------------------- <1> Там же За коррупциогенное правотворчество может наступить и гражданско-правовая ответственность. Согласно ст. 1069 ГК РФ, вред, причиненный гражданину или юридическому лицу, в т.ч. в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит возмещению. Вред возмещается за счет средств соответствующего бюджета. Хотя получение возмещения вреда сопряжено с трудностью доказывания причинной связи между причиненным вредом и изданием нормативного правового акта. В целом систематическое коррупциогенное правотворчество - предмет не только юридической, но и политической ответственности. Значительное число коррупциогенных факторов в правотворчестве того или иного органа может быть одной из причин отставки его руководителя. Эффективность антикоррупционного взаимодействия гражданского общества с государством невозможна без доведения органами публичной власти и их должностными лицами до всеобщего сведения результатов принятых решений по обращениям граждан и объединений о выявляемых фактах коррупции, в том числе информации о привлечении виновных к ответственности вплоть до ведения реестра физических и юридических лиц, причастных к коррупции. Соответствующую информацию необходимо транслировать с использованием печатных СМИ, телевидения, радиовещания, электронных интернет-ресурсов, что будет отвечать предпочтениям всех сегментов российского общества. Официальное обнародование сведений о коррупционных деяниях традиционно имело место в российской истории вопреки ошибочному, но чрезвычайно распространенному мнению об изначальной "Участие институтов гражданского общества в борьбе с коррупцией: Научно-практическое пособие" (отв. ред. Ю.А. Тихомиров) ("Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ", "ПОЛИГРАФ-ПЛЮС", 2013) Документ предоставлен КонсультантПлюс Дата сохранения: 04.07.2014 КонсультантПлюс надежная правовая поддержка www.consultant.ru Страница 28 из 82 ориентации российской власти на коррупционное поведение. В частности, еще в середине XVIII в. в императорских указах публиковались фамилии лиц, изобличенных в коррупции <1>. Такая мера воздействия на коррупционеров приравнивалась к "политической смерти", поскольку влекла невозможность дальнейшей публичной службы, и рассматривалась как профилактика коррупционных преступлений. -------------------------------- <1> Полное собрание законодательства Российской империи. Т. XVII. N 12781 (приложение к указу). С. 1038 - 1045. На сегодняшний день необходимо шире освещать результаты борьбы с коррупцией в общественных структурах, прежде всего предпринимательских, имея в виду широкий подход к определению коррупции. Требуется публично изобличать не только "тех, кто берет", но и "тех, кто дает". Наконец, информирование широких слоев общественности о мерах и результатах противодействия коррупции, в том числе привлечении виновных к ответственности, видится общей задачей всех органов публичной власти. В частности, такого информирования необходимо требовать не только от органов следствия, но и от судебной власти, чтобы у общества складывалась полная картина происходящего от возникновения определенного "резонансного" дела до вынесения и реализации принятого по нему решения. Меры юридической ответственности должны не только прекращать конкретное коррупционное правонарушение, но и способствовать профилактике таких правонарушений, что невозможно без активного взаимодействия государства и гражданского общества, в том числе в информационной составляющей противодействия коррупции. |