Полиграфплюс
 Скачать 1.43 Mb.
|
|
КонсультантПлюс надежная правовая поддержка www.consultant.ru Страница 33 из 82 проектов нормативных правовых актов" условий доступа к экспертной деятельности независимым лицам в виде аккредитации независимых экспертов. На сегодняшний день интенсивность общественной антикоррупционной экспертизы, а также ее эффективность низки. Необходимо создавать условия своевременного публичного размещения проектов, чтобы заинтересованные эксперты могли включаться в совместную работу. Все более актуальным становится принятие федерального закона о нормативных правовых актах, поскольку с его помощью можно не только определить признаки и виды различных актов, но и систематизировать требования к порядку их подготовки, рассмотрения и принятия, включая требования к проводимым экспертизам, установить общие нормативы публичного размещения проектов актов всеми органами власти, участвующими в нормотворческом процессе, не только в связи с антикоррупционной, но и с другими формами экспертизы. В целом, говоря об экспертизе, необходимо законодательно исключить возможность дублирования одних и тех же вопросов при проведении разных видов экспертизы в отношении одного и того же проекта нормативного правового акта, когда, например, в ходе оценки регулирующего воздействия проводится исследование коррупционной составляющей. В этом случае антикоррупционная экспертиза просто становится избыточной. Важно также зафиксировать порядок разрешения вопроса о конкуренции экспертных заключений, установив, результаты каких независимых экспертиз - всех или некоторых - прилагаются к законопроекту и размещаются в Интернете вместе с проектом. Высказанные выше и иные предложения целесообразно систематизировать и рассмотреть возможность их включения в закон о нормативных правовых актах. Важным направлением деятельности объединений предпринимателей выступает содействие развитию законодательства в сфере бизнеса, в том числе снижению его коррупциогенности. В частности, "Опора России" периодически осуществляет мониторинг нарушений прав малого бизнеса и направляет обзоры и предложения в федеральные и региональные органы <1>. Ведущие бизнес-объединения проводят опросы по выявлению общественного мнения о коррупции, в том числе в конкретных сферах общественной жизни или отдельных сегментах российского общества. -------------------------------- <1> См.: Правовые акты: антикоррупционный анализ : Научно-практическое пособие / И.С. Власов, А.А. Колесник, Т.О. Кошаева и др.; Отв. ред. В.Н. Найденко, Ю.А. Тихомиров, Т.Я. Хабриева. М., 2010. Важное направление активизации бизнес-структур и профессиональных объединений в противодействии коррупции - цивилизованное лоббирование интересов. Национальным планом по противодействию коррупции на 2012 - 2013 гг., утвержденным Указом Президента РФ от 13 марта 2012 г. N 297, предусмотрено общественное обсуждение механизмов формирования института лоббизма в Российской Федерации с учетом международного опыта. В современной России к лоббизму ошибочно относят любое влияние на властные органы для продвижения частных интересов. Такое влияние всегда воспринимается в негативном ключе как проявление коррупции. Хотя совместный поиск решений, обмен информацией, совместные консультации власти и бизнеса - объективная потребность устойчивого антикоррупционного развития. В настоящее время отсутствует консолидированное понимание целей, объектов и способов регулирования лоббистской деятельности. Лишь отдельные аспекты лоббизма урегулированы в действующем законодательстве. В то же время принятие специального закона, который в современных условиях будет декларативным, не решит проблемы. Специальные законы о лоббизме действуют лишь в немногих странах. Важнее определить концепцию лоббизма и основные приоритеты исключения из него коррупционной составляющей. Важно не допустить принятия специального закона о лоббизме в интересах посреднических организаций, создаваемых в лоббистских целях. Не отвергая возможности упорядочения коммерческой лоббистской деятельности, полагаем, что приоритетной целью регулирования должно стать не столько развитие коммерческого посредничества, сколько создание правовых механизмов продвижения консолидированной позиции гражданских институтов, включая бизнес-сообщество. Прозрачность действий таких посредников целесообразно контролировать, определив условия и порядок их взаимодействия с представителями власти, обеспечивая открытость этого процесса и фиксируя сведения о контактах с должностными лицами. Это можно обеспечить и внесением дополнений в действующие акты, учитывая специфику каждой сферы или отрасли. Следует также иметь в виду, что лоббизм относится к сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а в ряде регионов уже имеется многолетний "Участие институтов гражданского общества в борьбе с коррупцией: Научно-практическое пособие" (отв. ред. Ю.А. Тихомиров) ("Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ", "ПОЛИГРАФ-ПЛЮС", 2013) Документ предоставлен КонсультантПлюс Дата сохранения: 04.07.2014 КонсультантПлюс надежная правовая поддержка www.consultant.ru Страница 34 из 82 опыт такого регулирования. В этой связи необходимо предварительно оценить его полезность и практическую значимость. В целом бизнес-объединениями сделан важный шаг по взаимодействию с органами публичной власти в сфере противодействия коррупции, прежде всего в части проведения антикоррупционного мониторинга, антикоррупционной экспертизы и совершенствования законодательства, социологических и иных исследований коррупции. Хотя дальнейшее совершенствование названных направлений и активизация новых остается актуальной задачей, что видно из содержания Антикоррупционной хартии. В частности, мониторинговые исследования осуществляются разными бизнес-структурами в соответствии с различными правилами и методиками, существуют различия в способах нормативного закрепления правового мониторинга и в подходах к определению его институциональной основы. Полагаем, что определенная унификация в этом вопросе была бы полезна. Ситуация с антикоррупционной деятельностью профессиональных объединений складывается много хуже по сравнению с участием в борьбе с коррупцией бизнес-структур, что обусловлено и значительно меньшей общей социальной активностью данных объединений. Объективно возможности общественных профессиональных объединений меньше, чем возможности бизнес-объединений. Вместе с тем очевидно, что возможности профессиональных объединений, наделенных особым статусом, выше, чем стихийных или постоянных неформальных групп граждан, сформированных по интересам или принципу территориального проживания. Общественные объединения стремятся реализовать свои уставные цели не только посредством оказания прямых услуг, но также добиваясь необходимых правовых и управленческих решений. Общественные объединения организованны, имеют опыт, квалификацию, ресурсы, средства и могут более активно и конкретно выдвигать и реализовывать инициативы. Но эта возможность реализуется очень слабо. В Конституции 1993 г. право общественных объединений на правотворческую инициативу не закреплено. Предложение о возвращении общественным объединениям статуса субъекта права законодательной инициативы вносилось и в литературе, и на парламентских слушаниях в Государственной Думе. Однако пока оно признается нецелесообразным по разным мотивам - и в силу сложности изменения Конституции, и в силу интенсивности внесения законопроектов. Тем не менее ряд субъектов Российской Федерации закрепил нормы о наделении общественных объединений правом законодательной инициативы на региональном уровне (Белгородская область, Костромская область, Самарская область, Республика Алтай, Удмуртская Республика, Кабардино-Балкарская Республика, Республика Карелия, Республика Коми, Республика Мордовия, Республика Хакасия, Ямало-Ненецкий автономный округ). Принимая во внимание социальную значимость рассматриваемого института гражданского общества, вносят предложения о федеральном законодательном урегулировании данного вопроса вплоть до принятия Федерального закона "О законодательной инициативе общественных организаций". Полагаем, что принятие Закона - не панацея, да и объективно нормативного материала на специальный акт недостаточно. Но усиление данного направления, преодоление в нем пробелов - насущная необходимость. Следует обратить внимание, что в соответствии с Федеральным законом от 12 января 1996 г. N 10-ФЗ "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности" профсоюзы и их объединения вправе выступать с предложениями о принятии соответствующими органами государственной власти законов и иных нормативных правовых актов, касающихся социально-трудовой сферы. Но почему бы не трансформировать данную возможность в право законодательной инициативы? На региональном уровне профсоюзы обладают правом законодательной инициативы во многих субъектах Российской Федерации. Профессиональные союзы, взаимодействуя с органами публичной власти, прежде всего с Министерством труда и социального развития России, соответствующими ведомствами субъектов Российской Федерации, могли бы вести мониторинг и даже контролировать соблюдение законодательства в области занятости населения, в том числе в русле борьбы с коррупцией. Целесообразна их активизация в части защиты от коррупционного воздействия социально-трудовых прав граждан. Профсоюзы могли бы шире принимать участие в разработке государственных программ занятости. Профессиональные объединения призваны контролировать соблюдение антикоррупционного законодательства в определенной профессиональной сфере, чего пока не происходит. Их уставные цели - представлять и защищать от коррупционного воздействия профессиональные права граждан, с чем также наблюдаются проблемы. Важно их участие в разработке государственных программ развития соответствующей сферы профессиональной деятельности. Для улучшения ситуации с профессиональными союзами и профессиональными объединениями "Участие институтов гражданского общества в борьбе с коррупцией: Научно-практическое пособие" (отв. ред. Ю.А. Тихомиров) ("Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ", "ПОЛИГРАФ-ПЛЮС", 2013) Документ предоставлен КонсультантПлюс Дата сохранения: 04.07.2014 КонсультантПлюс надежная правовая поддержка www.consultant.ru Страница 35 из 82 можно предложить те пути, по которым движутся бизнес-объединения, в частности разработку Антикоррупционной хартии, кодексов антикоррупционного поведения и программ противодействия коррупции, формирования структур, осуществляющих правовой мониторинг в сфере противодействия коррупции, а также участие в антикоррупционной экспертизе, общественном контроле и т.д. Необходимо обратить внимание, что у бизнес-структур гораздо больше фактических возможностей как бороться с коррупцией, так и выступать участниками коррупционных действий, чем у иных объединений. Отсюда острая проблема противодействия коррупции в деятельности самих бизнес-структур. Не случайно во втором абзаце заключительных положений Антикоррупционной хартии российского бизнеса ее действие распространено не только на отношения бизнеса с властью, но и на отношения внутри бизнес-структур. Понимание категории "коррупция" становится шире во всем мире. Расширяется круг лиц, которые могут быть привлечены к ответственности за совершение коррупционных правонарушений. Предпринимательские организации и объединения вовлекаются в систему противодействия коррупции не только как институт гражданского общества, помогающий государству избавиться от коррупции, но и в порядке "самоочищения". Ведь совершить коррупционное правонарушение может не только государственный или муниципальный служащий, но и работник частной компании. Юридические лица обязаны формировать систему внутреннего управления с учетом необходимости минимизации возможностей совершения коррупционных правонарушений со стороны их работников. Глобализация международных экономических связей ведет к постепенному сближению международной и национальных систем противодействия коррупции. Этому способствует и то, что юридическое лицо может подпасть под действие антикоррупционного законодательства иностранного государства, если ведет бизнес за рубежом. Вступление России в ВТО, активизация международного сотрудничества и внешнеэкономической деятельности российских государственных и общественных структур актуализирует использование зарубежного опыта антикоррупционной деятельности. Традиционно российская экономика была основана на государственной собственности и управлялась централизованно. Сегодня это не вполне так, но участие государства заметно и традиции сохраняются. Такая ситуация в ряде случаев оправдана, но делает противодействие коррупции основой эффективности экономики в целом. Коррупционное поведение бизнес-структур, иных объединений зачастую направлено не столько на обретение конкурентных преимуществ, сколько на сохранение возможности нормально функционировать. Учитывая сложившуюся ситуацию, требуются именно совместные усилия государства и общества по борьбе с коррупцией, выстраивание системы взаимоотношений между органами публичной власти и общественными, в том числе предпринимательскими, объединениями, минимизирующей возможность коррупционных проявлений. Исходя из общности исторического прошлого и стоящих на сегодняшний день задач государств - членов Таможенного союза и участников ЕврАзЭС, представляется актуальным координация действий по противодействию коррупции. В частности, разрабатываемые программы должны предусматривать также и формы вовлечения и координации действий предпринимательских структур в противодействие коррупции. Зарубежный опыт свидетельствует о необходимости согласованной активной позиции государственных органов и институтов гражданского общества, прежде всего бизнеса, в противодействии коррупции, их непрерывного сотрудничества в этом вопросе. Условиями такого сотрудничества выступают взаимная открытость органов власти и предпринимателей, обмен мнениями и позициями по спорным вопросам, совместное открытое публичное обсуждение проектов нормативных актов и иных значимых решений. Предварительное опубликование проектов нормативных актов, их обсуждение уже начинает входить в практику российских органов власти. Необходимо двигаться далее в целях минимизации коррупционных рисков ведения бизнеса в России, а также рисков применения санкций за рубежом в отношении российского бизнеса. Необходима экстраполяция положений кодексов корпоративного управления (с учетом специфики соответствующего вида организации) как на предпринимательские организации, работающие в различных областях предпринимательской деятельности, например на организации ЖКХ, строительные организации, предприятия розничной торговли и т.п., так и на некоммерческие организации. Разработка таких кодексов может базироваться на Антикоррупционной хартии. Наличие же кодексов может учитываться, например, при распределении государственных заказов, при предоставлении кредитов, государственных гарантий и т.п. Кроме того, в целях минимизации рисков применения иностранных антикоррупционных санкций к российским компаниям предлагается разработка кодексов корпоративного управления (поведения) и для государственных корпораций, и для корпоративных организаций с долей государственного участия. "Участие институтов гражданского общества в борьбе с коррупцией: Научно-практическое пособие" (отв. ред. Ю.А. Тихомиров) ("Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ", "ПОЛИГРАФ-ПЛЮС", 2013) Документ предоставлен КонсультантПлюс Дата сохранения: 04.07.2014 КонсультантПлюс надежная правовая поддержка www.consultant.ru Страница 36 из 82 Высокий уровень прозрачности должен быть обеспечен при регулировании любых форм участия государства в экономической жизни. Опыт государств Европы (Италии, Германии, Франции) свидетельствует, что привлечение работников к корпоративному управлению может рассматриваться как форма антикоррупционной деятельности бизнеса. Для России такой опыт мог бы быть полезным. Включение представителей работников в органы управления юридическим лицом способствует росту заинтересованности работников (оставить авторский вариант, иначе возникает двусмысленность) в конечном результате работы, увеличению информационной открытости и прозрачности юридического лица, а также препятствует злоупотреблениям со стороны органов управления юридического лица. 1. Объединения предпринимателей готовы и могут участвовать в противодействии коррупции. В России антикоррупционный потенциал предпринимательских объединений использован недостаточно, в частности потенциал торгово-промышленных палат (регионального и федерального уровней). В их руках целесообразно сосредоточить большие полномочия по сбору информации о бизнес-структурах, эффективности регулирования их деятельности, проблемам бизнеса. Профессиональные объединения необходимо стимулировать, чтобы уровень их активности хотя бы приближался к уровню активности бизнес-объединений. 2. Важно отметить, что наделение предпринимательских или профессиональных объединений дополнительными полномочиями продуктивно лишь при условии должной регламентации порядка их реализации, представления отчетности и порядка использования переданных средств. Иначе такое вовлечение общества в борьбу с коррупцией само превращается в коррупциогенный фактор. Учитывая опыт саморегулируемых организаций (СРО), государству продуктивнее не столько регулировать статус отдельных субъектов, сколько реализовывать принцип саморегулирования путем признания стандартов и правил, разработанных авторитетными в глазах профессионального сообщества объединений. Причем такая деятельность должна быть прозрачной и освещаться не только в изданиях и интернет-ресурсах соответствующих объединений, но и в СМИ, о роли которых речь пойдет в следующем параграфе. § 3. Роль средств массовой информации Как уже отмечалось выше, сегодня, когда коррупция приобрела столь угрожающий размах, проникнув во все сферы общественной жизни, а противодействие ей только законодательными мерами не приводит к желаемым результатам, именно антикоррупционная деятельность институтов гражданского общества выходит на первые позиции. И особое место здесь принадлежит средствам массовой информации, поскольку, имея возможность доступа к разнообразным источникам информации, они отражают широкий спектр сложившихся в обществе отношений. В том числе ищут, получают и распространяют информацию о фактах коррумпированности во всех сферах общественной жизни и тем самым являются наиболее эффективным контрольным инструментом общества. В соответствии со ст. 2 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. N 2124-1 "О средствах массовой информации" <1> под средством массовой информации понимается периодическое печатное издание, сетевое издание, телеканал, радиоканал, телепрограмма, радиопрограмма, видеопрограмма, кинохроникальная программа, иная форма периодического распространения массовой информации под постоянным наименованием (названием). -------------------------------- <1> Российская газета. N 32. 1992. Следует отметить, что вопросы о роли средств массовой информации в противодействии коррупции поднимались неоднократно на самом высоком уровне. Так, 10 марта 2011 года Общественная палата Российской Федерации провела слушания на тему "Роль средств массовой информации в противодействии коррупции", участники которых пришли к выводу, что средства массовой информации являются реальным инструментом в борьбе с коррупционными проявлениями. Такие же выводы были озвучены и по результатам заседания рабочей группы по формированию системы "Открытое правительство" 22 марта 2012 г. Проведенные социологические исследования также показывают, что граждане России считают средства массовой информации важным инструментом борьбы с коррупцией. Так, проведенное в 2012 году Всероссийским центром изучения общественного мнения исследование показало, что наибольших успехов в борьбе с коррупцией, по мнению россиян, удалось достичь Президенту Российской Федерации. Причем "Участие институтов гражданского общества в борьбе с коррупцией: Научно-практическое пособие" (отв. ред. Ю.А. Тихомиров) ("Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ", "ПОЛИГРАФ-ПЛЮС", 2013) Документ предоставлен КонсультантПлюс Дата сохранения: 04.07.2014 |