Полиграфплюс
 Скачать 1.43 Mb.
|
|
Глава 5. ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И ОБЩЕСТВЕННЫХ ИНСТИТУТОВ В СФЕРЕ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ § 1. Общие задачи и поиск партнеров Гражданское общество - это фундамент государства. Власть гражданского общества, его институтов в органическом единстве с государственными институтами - это демократия в действии. Функциональный феномен государства, отличающийся ингредиентной множественностью (народ, публичная власть, территория, бюджетные и налоговые ресурсы, механизм правового регулирования, официальное представительство в мировом сообществе), заключается в том, что оно выступает как "публичная организация общества для управления его общими делами на основе права" <1>. Общество поручает государству "вести основные общественные дела..." <2>. Государство - мощное интегрирующее начало в системе общественных отношений, святая обязанность его - гарантированное обеспечение прав человека. "Человек, его права и свободы, - гласит статья 2-я действующей российской Конституции, - являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства". "Участие институтов гражданского общества в борьбе с коррупцией: Научно-практическое пособие" (отв. ред. Ю.А. Тихомиров) ("Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ", "ПОЛИГРАФ-ПЛЮС", 2013) Документ предоставлен КонсультантПлюс Дата сохранения: 04.07.2014 КонсультантПлюс надежная правовая поддержка www.consultant.ru Страница 64 из 82 -------------------------------- <1> Тихомиров Ю.А. Суверенитет в условиях глобализации // Право и политика. 2006. N 11. С. 37; Он же. Правовое государство: модели и реальность // Журнал российского права. 2011. N 12. С. 6. <2> Тихомиров Ю.А. Государство: преемственность и новизна // Государство в меняющемся мире. Материалы VI Международной школы-практикума молодых ученых-юристов (Москва, 26 - 28 мая 2011 года). М., 2012. С. 56. Принципы взаимодействия гражданского общества и государства, определяющие нормативный тип их поведения, обусловливающий механизм реализации этих принципов, его функциональную специфику в соответствии с общественными потребностями, интересами, базируются на учении о народовластии. В демократическом обществе коренными, универсальными принципами взаимодействия гражданского общества и государства, определяющими действие и практическое социальное значение прикладных принципов конкретной функциональной номинации (общих, отраслевых, институциональных), являются: 1) принцип суверенности, 2) принцип конституционной определенности, 3) принцип взаимной подконтрольности. Последовательное соблюдение указанных принципов обеспечивает необходимую сбалансированность сотрудничества общественных и государственных институтов в управленческой системе, верховенство права и правовой справедливости, надежную охрану и защиту прав человека, упреждает коллизионные противостояния в этой системе, порождающие те или иные препятствия нормальному взаимодействию гражданского общества и органов публичной власти. Государство было, есть и будет важнейшим управленческим инструментом в системе общественных отношений. Растет жизненная потребность в стабилизации институтов государственного управления, усилении государственных обязанностей в сфере обеспечения прав человека, реальной гарантированности этих прав. При этом имеются в виду не только права человека в их индивидуальном аспекте ("для человека характерна органическая коллективность"), что определяет значимость коллективных прав в их различных общезначимых проявлениях <1>. -------------------------------- <1> См.: Тихомиров Ю.А. Правовое государство: модели и реальность. С. 8. Все это обусловливает социальную значимость проблемы борьбы с коррупцией, охватившей многие сферы, уровни государственного управления в Российской Федерации. В ходе этой борьбы особое значение приобретает предупреждение коррупции, результативность противодействия которой "во многом обусловлена участием институтов общества" <1>. Опора на гражданское общество в борьбе с коррупцией - важное направление деятельности правоохранительных органов государственной власти, решения задачи создания антикоррупционной управленческой системы. Гражданское общество - не слуга государства. Государство, его управленческие институты находятся на службе обществу, подконтрольны ему. В демократическом обществе государственная власть "не подчиняет себе институты гражданского общества, а находится с ними в тесном взаимодействии..." <2>. Правосубъектность государства и правосубъектность гражданского общества существуют в неразрывном единстве, какое-либо противопоставление их неправомерно. -------------------------------- <1> Коррупция: природа, проявления, противодействие: Монография / Отв. ред. академик РАН Т.Я. Хабриева. М., 2012. С. 7, 14. <2> Хабриева Т.Я. Конституционализм в России: 10 лет развития // Конституция и законодательство. М., 2003. С. 16. "Институты гражданского общества, - констатируется в Концепции взаимодействия органов государственной власти, органов местного самоуправления и институтов гражданского общества в сфере противодействия коррупции на период до 2014 года, разработанной Министерством юстиции Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" <1>, Федеральным законом от 21 ноября 2011 г. N 329-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции" <2>, - располагают достаточно весомым потенциалом в антикоррупционной сфере и обеспокоены тем, что их возможности для активной антикоррупционной "Участие институтов гражданского общества в борьбе с коррупцией: Научно-практическое пособие" (отв. ред. Ю.А. Тихомиров) ("Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ", "ПОЛИГРАФ-ПЛЮС", 2013) Документ предоставлен КонсультантПлюс Дата сохранения: 04.07.2014 КонсультантПлюс надежная правовая поддержка www.consultant.ru Страница 65 из 82 деятельности ограничены несовершенством федерального и регионального законодательства, отсутствием условий для формирования конструктивных отношений с публичной властью, в первую очередь на региональном уровне". Концепцией определены принципы взаимодействия органов государственной власти, органов местного самоуправления и институтов гражданского общества в сфере противодействия коррупции, основные направления этого взаимодействия. -------------------------------- <1> СЗ РФ. 2008. N 52. Ст. 6228. <2> СЗ РФ. 2011. N 48. Ст. 6730. К сожалению, действующей российской Конституцией , конституционным законодательством правовой механизм взаимодействия институтов гражданского общества с институтами публичной власти должным образом не отработан. В реальной действительности превалирует контроль государства над обществом. Встречный контроль общества над государством, его институтами практически отсутствует, что с правовой точки зрения ненормально. Ясный, четкий парадигматический управленческий консенсус между гражданским обществом и органами публичной власти не сложился. На риторическом уровне изображаем то, чего в действительности нет. Не право, а политика, базирующаяся на цементе социальной лжи, по-прежнему выступает как всеподчиняющая сила. Чудовищный алогизм: личность рядового гражданина, его управленческая правосубъектность оказались в сущности вне системы управленческих ценностей. Между гражданами, обществом и государством образовалось мощное средостение коррумпированной чиновничьей бюрократии, ставшей самостоятельной институциональной силой, угрожающей нормальному развитию общественных отношений. Правового решения требует проблема создания институтов гражданского общества с реальными контрольно-охранительными и контрольно-защитными полномочиями, функциями. "Все институты гражданского сообщества, - как справедливо подчеркивают ученые, - должны располагать достаточно эффективными и на конституционном уровне гарантируемыми возможностями влияния не только на общественную жизнь, но при необходимости и на государственные дела - без подмены органов государства" <1>. -------------------------------- <1> Авакьян С. Гарантированное народовластие // Независимая газета. 2012. 16 октября. Во взаимодействии гражданского общества России и органов публичной власти много спонтанного, декоративного, фейкового, всяческой мистификации, что способствует росту коррупции (по справедливому замечанию А.И. Солженицына, "угнетающей всеобщее сознание"), обусловливает вектор общих задач борьбы с ней <1>. Это касается прежде всего общественной легитимации многих государственных решений, в частности законодательных решений, принимаемых российским парламентом. Главное противоречие современной российской действительности - противоречие между формально проецируемыми социальными благами и реальными результатами, отнюдь не благостными для большинства населения страны. Реформы, непродуманно, односторонне предпринятые "сверху", без внятной идеологической парадигмы, запустившие маховик стихийной коммерциализации и приватизации всего и вся, привели в распределении материальных благ к циничной частной вседозволенности, к тотальной коррупции. Социальное расслоение на богатых и бедных достигло невиданных размеров <2>, культивирует зависть и злобу, ненависть одних по отношению к другим с соответствующими последствиями. Исторический опыт показывает, что стихийный рынок, социально не направляемый государством, неразвитость регулирования розничных цен на товары жизненной необходимости не могут гарантировать благодатную стабильность в обществе, надлежащее качество социальных благ. -------------------------------- <1> См.: Бурмистров А.С. Антикоррупционная деятельность: проблемы теории и практики // Право и государство: теория и практика. 2013. N 1. <2> В современной России пропасть между богатыми и бедными в числовом выражении составляет 70:1, даже 100:1 (в СССР в 1985 году - 5,3:1). Ученые такую разницу в доходах квалифицируют "как предел, за которым социальные антагонизмы становятся взрывоопасными" (Молханов А. Социальная взрывчатка // Литературная газета. 2012. N 42). В сознании наших граждан законодательный акт зачастую воспринимается как акт, неадекватно отражающий их реальные потребности, интересы. Законотворческие акции осуществляются порой в спешном порядке, без глубокой, всесторонней проработки назревших социальных проблем, их "Участие институтов гражданского общества в борьбе с коррупцией: Научно-практическое пособие" (отв. ред. Ю.А. Тихомиров) ("Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ", "ПОЛИГРАФ-ПЛЮС", 2013) Документ предоставлен КонсультантПлюс Дата сохранения: 04.07.2014 КонсультантПлюс надежная правовая поддержка www.consultant.ru Страница 66 из 82 последовательной научной концептуализации, достаточной правовой обоснованности (Тацит: "Чем больше в государстве коррупции, тем больше законов"). Не искоренена практика келейной, скрытой выработки законодательных решений, среди которых много "недодуманных", половинчатых. В целом ряде случаев "закон не достигает преследуемой цели из-за своей ложной установки" <1>. Все это не способствует повышению регулятивного престижа действующего законодательства, не культивирует в обществе здоровых правовых чувств, осложняет проведение подлинных правовых реформ. -------------------------------- <1> Шувалов И.И. Теория законотворчества. М., 2006. С. 35. Государство, писал когда-то наш гениальный поэт, сильно "мнением народным". Для законодателей России еще не стало непреложным правилом, что ни один законодательный акт важной социальной значимости не может быть принят без учета конструктивного общественного мнения по регулируемому вопросу. Общественное мнение призвано определять сферы и уровни общественного контроля, его функциональную сбалансированность, гласность, результативность. Если бы наши законодатели придерживались указанного правила, не было бы такого Закона , как, например, "О противодействии экстремистской деятельности" (оперирующего политическим понятием), позволяющего считать экстремизмом чуть ли не любую критику действий власть имущих, что не согласуется с принципами демократического правового государства. Превалирует формула: "Общественное мнение - это мнение тех, чьего мнения обычно не спрашивают". Известна история принятия Федерального закона о монетизации льгот, проигнорировавшего мнение большей части российских граждан, "продавленного" силовым методом. Теми или иными (порой весьма существенными) недостатками страдают крупные кодификационные акты (в частности, Водный кодекс , Земельный кодекс , Жилищный кодекс , Лесной кодекс , Налоговый кодекс , Уголовный кодекс и др.). Запросто можно приватизировать земельные участки с питьевыми скважинами. Стоит, например, водозаборная скважина на определенном участке земли, "покупает этот участок частник и говорит: скважина моя, я купил землю вместе со скважиной, воду в деревню или на дачу буду подавать я, платить будете по такой-то цене. И поднимает цены. Кто-то платит, а кто-то начинает бурить свою скважину или копать колодец". Справедливо отмечается, что приватизация таких земельных участков недопустима <1>. -------------------------------- <1> См.: Вода стала ближе. Но не дороже (Интервью руководителя Федерального агентства водных ресурсов) // Российская газета. 29 июля 2007 г. Много противоречий, различных нестыковок с действующей российской Конституцией , с Гражданским кодексом Российской Федерации в Жилищном кодексе Российской Федерации, содержащем нормативные положения, которые неадекватны реальной действительности, нарушают действующую нормативно-правовую систему и вызывают у граждан протестные настроения <1>. -------------------------------- <1> См. об этом: Шешко Г.Ф., Литовкин В.Н. Качество закона, или Работа над ошибками // Закон. 2005. N 1; Литовкин В.Н. Дефектная ведомость Жилищного кодекса РФ // Журнал российского права. 2006. N 4; Он же. Жилищное законодательство: смена вех (конституционные основы жилищного законодательства). М., 2008. С. 236 и далее. Через земельные отношения стали регулировать лесные отношения. Главное значение приобретают не сами леса, а земли, на которых они произрастают. Лес является принадлежностью земли и, следовательно, его можно купить вместе с землей. Все больше лесов фактически изымается из общего пользования всевозможными арендаторами, которым предоставляются безграничные коррупционные возможности для использования лесного фонда по своему усмотрению. В Лесном кодексе осталась "лазейка", позволяющая приобретать леса в частную собственность. В Кодексе разведены понятия "лес" (дефиниция понятия смехотворная!) и "лесной участок". Закреплено положение, что лесным участком является земельный участок, на котором проведено лесоустройство. Если таковое не проведено, согласно Лесному кодексу, это просто земельный участок и действия в отношении его регулируются Земельным кодексом , позволяющим приватизацию с высокими многокилометровыми заборами. В результате право граждан на лесопользование превращается в фикцию, хотя в Лесном кодексе закреплено, что граждане имеют право свободно и бесплатно пребывать в лесах. Многие лесные массивы съедает коттеджное строительство, поглощающее лучшие земли. Московская область, например, по оценке специалистов, "Участие институтов гражданского общества в борьбе с коррупцией: Научно-практическое пособие" (отв. ред. Ю.А. Тихомиров) ("Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ", "ПОЛИГРАФ-ПЛЮС", 2013) Документ предоставлен КонсультантПлюс Дата сохранения: 04.07.2014 КонсультантПлюс надежная правовая поддержка www.consultant.ru Страница 67 из 82 потеряла уже пятую часть лесов. Если обратиться к зарубежному опыту, во всем мире лишь 20% лесного фонда принадлежит частным компаниям или частным лицам. В Канаде, например, государственные леса составляют 95% и лишь 5% (в особо специфических условиях) - это частные леса. Порочность налогового законодательства отражается, в частности, в уплате единого социального налога: получается, чем беднее человек, тем больше он платит. Известны проблемы, связанные с образованием, отражающим уровень развития гражданского общества, его интеллектуальный потенциал. Проигнорировав мнение профессиональных сообществ, Министерство образования и науки Российской Федерации протащило пакет законов, которые, собственно говоря, ввели в заблуждение высшее руководство страны. Повсеместное введение ЕГЭ, дебютной идеей которого была борьба с коррупцией на вступительных экзаменах, привело к деградации позитивно зарекомендовавшей себя системы образования, к угрозе интеллектуальной безопасности России <1>. Все общественные протесты не были приняты во внимание. Коррупции в системе образования стало еще больше, она стала более изощренной, наглой. Закрепленный в Конституции принцип светского образования нарушен, известное письмо десяти академиков РАН Президенту Российской Федерации от 11 сентября 2007 года о возрастающей опасности клерикализации российского общества осталось без ответа. "Образование, - писал когда-то Плутарх, - единственное, что божественно и бессмертно в нас..." Духовное состояние российского общества таково, что, если современная система образования не будет скорректирована мудрым образом, вырастет поколение разрушителей, а не создателей. Генофондная катастрофа недопустима для России. -------------------------------- <1> См.: Абрамов А. ЕГЭ как педагогическая шизофрения // Независимая газета. 8 апреля 2008 г.; Он же. Есть ли альтернатива ЕГЭ // Независимая газета. 13 июля 2011 г.; Ямбург Е. Сумерки просвещения // Новая газета. 2012. N 105. Российские законодатели не считаются с общественным мнением при решении некоторых вопросов, касающихся атомной энергетики (по свидетельству специалистов, это "восьмое чудо света" ставит человечество на грань самоуничтожения), тотальной индивидуальной машинизации (автомобильный транспорт становится основным источником загрязнения атмосферы), реформирования часовых поясов, в результате чего на некоторых территориях страны жизнь становится невыносимой <1>. -------------------------------- <1> См.: Кривенышев А. Перевод стрелок // Независимая газета. 13 февраля 2013 года; Конюхов В. Часы тревоги нашей // Литературная газета. 2013. N 21. На высоком властном уровне осуждается спекуляция, однако как с ней бороться, если из Уголовного кодекса исключили само понятие спекуляции? Ратифицировали Конвенцию ООН о борьбе с коррупцией, но за бортом осталась статья 20-я Конвенции, которая угрожает благосостоянию чиновников, нажитому на коррупционных сделках. Восстановили в Уголовном кодексе понятие конфискации в таком содержании, что оно с правоприменительной точки зрения работает во благо коррупционерам, утопающим в крупной частной собственности (личные самолеты, яхты, особняки и т.д.). Поэтому представители общественной мысли приходят к выводу, что "борьба с коррупцией в нынешней ситуации - бесполезное занятие, бутафория, кукольный спектакль..." <1>. -------------------------------- <1> См.: Страшная тайна // Литературная газета. 5 февраля 2013 года. Что касается протестных движений, то пора отказаться от постыдных полицейских дубинок, характерных для буржуазного общества, разработать и принять с участием профессиональной общественности законодательный акт о праве на общественный протест (непосредственно вытекающий из американской Декларации 1776 года), научно продефинировать в этом законодательном акте само понятие "право на общественный протест", определить формы и виды его массового и индивидуального проявления на свободной правовой основе, как это закреплено в отношении общественных собраний в ряде зарубежных конституций (см., например, ст. 26 Конституции Бельгии, ст. 21-1 Конституции Испании, § 13 Основного Закона Финляндии). При этом необходимо предусмотреть правовую ответственность правоохранительных органов государственной власти за их неадекватные действия при охране общественного порядка. Действующая система государственного управления воспринимается обществом как сугубо чиновничья система, имеющая в парламенте определенный партийный "перевес" и принимающая законы в "Участие институтов гражданского общества в борьбе с коррупцией: Научно-практическое пособие" (отв. ред. Ю.А. Тихомиров) ("Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ", "ПОЛИГРАФ-ПЛЮС", 2013) Документ предоставлен КонсультантПлюс Дата сохранения: 04.07.2014 |