Полиграфплюс
 Скачать 1.43 Mb.
|
|
КонсультантПлюс надежная правовая поддержка www.consultant.ru Страница 68 из 82 своих интересах, в свою пользу, не считаясь с подлинной волей народа, с его потребностями, интересами. Поэтому многие российские граждане скептически оценивают антикоррупционное законодательство, не верят в его эффективность. Набирает силу правовой нигилизм, растет социальная напряженность. Большой правовой негатив состоит в том, что законотворческая деятельность российского парламента, основополагающие принципы этой деятельности в действующей российской Конституции не прописаны с достаточной нормативной ясностью, полнотой. В Конституции ни слова об ответственности в законотворческой деятельности, что так актуально для современной российской действительности. В свое время видный английский государствовед Г. де Лольм справедливо обращал внимание на то, что для создания прочных конституционных основ государственности необходимы определенные правовые границы не только для "исполнительной власти", но и для законодательной, которая при известных обстоятельствах тоже может все перевернуть вмиг своей верховной волей <1>. -------------------------------- <1> См.: Г. де Лольм. Конституция Англии / Пер. с англ. М., 1806. С. 228 - 229. Не потеряло своей актуальности замечание Г. Спенсера: "Из всех чудовищных заблуждений людей самое чудовищное заключается в том, что для того, чтобы овладеть каким-либо несложным ремеслом, например ремеслом сапожника, необходимо долго учиться, а единственное дело, которое не требует никакой подготовки, - это искусство создавать законы для целого народа" <1>. К сожалению, в условиях социальной трансформации, которую переживает сейчас Россия, отечественная социология не стала надежным инструментом обратной связи между гражданским обществом и публичной властью. Для этого ей недостает "ни фундаментального теоретического багажа, ни эффективной методологии эмпирических исследований общества, находящегося на переломном этапе своего развития" <2>. -------------------------------- <1> Спенсер Г. Грех законодателей // Социологические исследования. 1992. N 2. С. 136. <2> Социология права: Учебное пособие / Под ред. проф. В.М. Сырых. М., 2001. С. 147. В Конституции Российской Федерации должна быть четко определена компетенция каждого правотворческого органа на принятие (издание) нормативных правовых актов в определенной форме, по конкретному кругу вопросов (предметов ведения). При определении в Конституции вертикальных и горизонтальных уровней нормативно-правовых формообразований необходимо выделить органы общей правотворческой компетенции и органы специальной правотворческой компетенции. Правотворческая компетенция органов публичной власти должна быть достаточным образом сбалансированной, адекватной, иерархически выдержанной. Следует закрепить в Конституции право на делегирование правотворческих полномочий различного компетентного уровня, порядок его осуществления. Конституционно должна быть гарантирована компетентная самостоятельность правотворческого органа. Не способствует успешной борьбе с коррупцией то, что само понятие коррупции ни в правоведении, ни в действующем законодательстве не имеет достаточно ясной дефиниции. Коррупция все время воспринимается главным образом как взятка, как некий материальный подкуп. На самом деле понятие это весьма многозначно. Латинское corruptio в своем собирательном, суммарном значении - это также повреждение, совращение, искажение, фальсификация, превратность, расточительство, обольщение, бесчестие, нарушение, осквернение, разрушение. Такая богатая семантика этого слова определяет угрожающее значение коррупции, сложность борьбы с ней во всех ее проявлениях в системе общественных отношений. Как вырисовывается проблема партнерства во взаимодействии гражданского общества и органов публичной власти? Необходимо наладить прежде всего институциональное партнерство в сфере законотворчества. Сложилась, например, практика, когда для экспертизы законопроектов, разрабатываемых в Государственной Думе, создаются особые экспертные сообщества, что не всегда гарантирует (по некоторым причинам субъективного порядка) достаточно объективное определение коррупциогенности нормативных положений того или иного законопроекта. Более правильным и более эффективным, думается, было бы создание на федеральном уровне единой, постоянно действующей на профессиональной основе экспертной структуры общественной значимости для правовой оценки разрабатываемых законопроектов. Такую структуру можно обозначить как Федеральный центр законотворческой экспертизы и создать его при Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, давно позитивно зарекомендовавшего себя с научной точки зрения, законодательно определив правовой статус, правовые полномочия его как "Участие институтов гражданского общества в борьбе с коррупцией: Научно-практическое пособие" (отв. ред. Ю.А. Тихомиров) ("Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ", "ПОЛИГРАФ-ПЛЮС", 2013) Документ предоставлен КонсультантПлюс Дата сохранения: 04.07.2014 КонсультантПлюс надежная правовая поддержка www.consultant.ru Страница 69 из 82 научно-общественного института. Процедурно должен быть отработан порядок постановки на научно-общественную экспертизу подлежащего правовому регулированию вопроса, его рассмотрения и обсуждения. Нужно предусмотреть реальные гарантии условий работы научно-общественной экспертизы проектов законодательных актов, предоставление права Центру на беспрепятственное получение необходимой информации от любого государственного органа или средств массовой информации по обсуждаемому вопросу, обеспечение институциональной независимости Центра как экспертного сообщества. Рекомендации Федерального центра законотворческой экспертизы в обязательном порядке должны рассматриваться на заседаниях парламентских комитетов и комиссий с последующим принятием ими мотивированных решений, которые необходимо своевременно доводить до сведения депутатов на пленарных заседаниях парламента во время обсуждения проекта законодательного акта. Независимую научно-общественную экспертизу следует наделить правом обращения непосредственно к народу посредством вынесения спорного вопроса на референдум. Существенным моментом является проблема ответственности членов научно-общественной экспертизы, санкционировавших неправомерную с коррупционной точки зрения законодательную акцию. В этом контексте при выявлении правовых нормативов, страдающих коррупциогенностью, с социологической точки зрения можно предложить анкету, например, с такими вопросами, отражающими критерии правовой легитимности разрабатываемых законопроектов: 1) кто, с какой целью инициировал законопроект; 2) какова объективная потребность в разработке данного законопроекта, какова его мотивация; 3) является ли законопроект компетентно легитимным; 4) четко ли обозначены в законопроекте его предметные параметры; 5) какие принципы положены в основу правового регулирования, согласуются ли они с принципами, закрепленными в действующей Конституции ; 6) соблюден ли принцип федерализма, лежащий в основе государственного устройства России; 7) не противоречат ли нормативные положения законопроекта общепризнанным принципам и нормам международного права; 8) гарантирована ли однозначность толкования используемых в законопроекте ключевых правовых понятий и их терминологических обозначений; 9) насколько сбалансированы между собой заложенные в тексте законопроекта нормативно-правовые модусы ("разрешено", "обязательно", "запрещено"); 10) предусмотрен ли в законопроекте порядок обжалования неправомерных действий органов исполнительной власти; 11) четко ли обозначены в законопроекте виды юридической ответственности за невыполнение (несоблюдение) предписанных императивов; 12) каковы предусмотрены сроки разработки законопроекта, представления его на парламентское обсуждение. Могут быть и другие модели вопросников в борьбе с коррупционностью в законотворческой деятельности. В состав Федерального центра законотворческой экспертизы должны входить не только высококвалифицированные научные сотрудники Института законодательства и сравнительного правоведения, но и сотрудники других научных институтов самого различного профиля, представители различных институтов гражданского общества. В механизме взаимодействия институтов гражданского общества и органов публичной власти важную партнерскую функцию играют такие общественные структуры, как общественные палаты, общественные советы (на федеральном и региональном уровне), профильные общественные объединения (благотворительные, экологические и др.), членские общественные организации (профсоюзы, творческие союзы), массовые общественные движения, средства массовой информации, бизнес-сообщества, которые могут договориться между собой о формах партнерства, его принципах с учетом поставленных задач в каждом конкретном случае. Для активизации гражданской активности в сфере взаимодействия институтов гражданского общества и органов публичной власти можно было бы позаимствовать также, например, опыт, имеющий конституционное закрепление и успешно функционирующий в Австрии. В Конституции этой страны содержится раздел "Народная правозащита", в котором определено, что "каждое лицо может обратиться в Коллегию народной правозащиты с жалобой на недостатки в осуществлении федерального управления". "Участие институтов гражданского общества в борьбе с коррупцией: Научно-практическое пособие" (отв. ред. Ю.А. Тихомиров) ("Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ", "ПОЛИГРАФ-ПЛЮС", 2013) Документ предоставлен КонсультантПлюс Дата сохранения: 04.07.2014 КонсультантПлюс надежная правовая поддержка www.consultant.ru Страница 70 из 82 Коллегия "при осуществлении своих обязанностей независима", "может давать органам, осуществляющим верховное федеральное управление, рекомендации по поводу мер, которые необходимо принять в конкретном случае...". Особого внимания заслуживает вопрос о правильной правовой организации взаимодействия институтов гражданского общества с органами публичной власти в субъектах Российской Федерации. Подводя итог вышесказанному, в качестве общих основополагающих задач для совершенствования борьбы с коррупцией во взаимодействии институтов гражданского общества и органов публичной власти можно выделить следующие: 1) совершенствовать действующее законодательство, при этом более точно определить понятие коррупции, понятие конфискации, ратифицировать статью 20 Конвенции ООН о борьбе с коррупцией, а также вернуть в Уголовный кодекс Российской Федерации понятие спекуляции; 2) законодательно определить формы и принципы взаимодействия институтов гражданского общества и органов публичной власти; 3) создать Федеральный центр законотворческой экспертизы, определить его полномочия, функции. § 2. Формы взаимодействия институтов гражданского общества и органов публичной власти Эффективность антикоррупционной деятельности напрямую зависит от активного участия в ней не только государственных, но и общественных структур. Как сложное социальное явление коррупция включает в себя экономические, юридические, социальные, политические и этические элементы: в современной России коррупционными проявлениями пронизаны все сферы социального взаимодействия <1>. В сложившихся условиях именно институты гражданского общества могут выступить той силой, которая способна обеспечить адекватное восприятие и реализацию законных общественных интересов при принятии решений органами власти. -------------------------------- <1> См.: Коррупция: природа, проявления, противодействие: Монография / Отв. ред. академик РАН Т.Я. Хабриева. М., 2012. С. 30. Государство осознает необходимость широкого привлечения граждан к решению задач преодоления коррупции. Основные направления деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции определены в статье 7 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" <1>. Среди данных направлений - создание механизма взаимодействия государственных органов с общественными и парламентскими комиссиями, гражданами и институтами гражданского общества по вопросам противодействия коррупции. -------------------------------- <1> СЗ РФ. 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6228. С учетом положений действующего законодательства и правоприменительной практики можно назвать следующие организационные и институциональные формы взаимодействия институтов гражданского общества и органов публичной власти: - Общественная палата Российской Федерации; - общественные советы при федеральных органах исполнительной власти; - экспертные советы при органах власти; - саморегулируемые организации; - профессиональные объединения и общественные организации; - площадки для обсуждения вопросов государственной жизни в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, в том числе на официальных сайтах органов государственной власти; - публикации в средствах массовой информации; - институт общественной экспертизы проектов нормативных правовых актов; - институт оценки регулирующего воздействия решений о разработке нормативных правовых актов, проектов нормативных правовых актов и действующих нормативных правовых актов; - институт досудебного (внесудебного) обжалования. Так, в целях исполнения Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года N 601 "Об "Участие институтов гражданского общества в борьбе с коррупцией: Научно-практическое пособие" (отв. ред. Ю.А. Тихомиров) ("Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ", "ПОЛИГРАФ-ПЛЮС", 2013) Документ предоставлен КонсультантПлюс Дата сохранения: 04.07.2014 КонсультантПлюс надежная правовая поддержка www.consultant.ru Страница 71 из 82 основных направлениях совершенствования системы государственного управления" Постановлением Правительства Российской Федерации 6 июня 2013 г. N 480 <1> внесены изменения в Постановление Правительства Российской Федерации от 2 августа 2005 г. N 481 "О порядке образования общественных советов при федеральных министерствах, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации, федеральных службах и федеральных агентствах, подведомственных этим федеральным министерствам, а также государственных комитетах, федеральных службах и федеральных агентствах, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации" <2>, расширяющее участие Общественной палаты Российской Федерации в формировании общественных советов при федеральных органах исполнительной власти: устанавливается, что состав общественного совета формируется федеральным органом исполнительной власти совместно с Общественной палатой Российской Федерации. -------------------------------- <1> Опубликовано на официальном интернет-портале правовой информации (http://pravo.gov.ru) 10 июня 2013 г. (номер опубликования 0001201306100012). <2> СЗ РФ. 2005. N 32. Ст. 3322. В названном Постановлении предписывается, что в общественные советы обязательно должны входить независимые эксперты и представители общественных объединений с целью представления или защиты общественных интересов в соответствующей сфере. При этом, согласно Постановлению Правительства Российской Федерации от 1 сентября 2012 г. N 877, некоторые виды нормативно-правовых актов и иных документов не могут быть приняты федеральными органами исполнительной власти без предварительного обсуждения на заседаниях созданных при них общественных советов (например, государственные и федеральные целевые программы). Борьба с коррупцией на всех ее уровнях во многом связана с социальной ответственностью государства (ее должностных лиц) перед гражданами и субъектами предпринимательских отношений. Так, Национальным планом противодействия коррупции на 2012 - 2013 годы <1> (подпункт "и" пункта 2) , в числе прочих мероприятий, Правительству Российской Федерации поручено организовать внедрение единого портала бюджетной системы Российской Федерации в целях формирования дополнительных механизмов общественного контроля над деятельностью государственных и муниципальных учреждений и повышения эффективности деятельности органов государственного управления и качества принимаемых ими решений. Это должно послужить повышению результативности обратной связи институтов гражданского общества и государства в направлении борьбы с коррупцией. -------------------------------- <1> Утвержден Указом Президента Российской Федерации от 13 марта 2012 г. N 297 "О Национальном плане противодействия коррупции на 2012 - 2013 годы и внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции" // СЗ РФ. 2012. N 12. Ст. 1391. В целом обеспечение коррупционной безопасности граждан и общества, налаживание взаимодействия государства, частного бизнеса и общества в антикоррупционной деятельности являются важнейшими задачами государства на долгосрочную перспективу. Борьба с коррупцией требует применения системных мер, особое значение среди которых в условиях демократического правового государства приобретает обеспечение эффективного участия в этом процессе институтов гражданского общества. Достижение доверия и обеспечение взаимной ответственности государства и общества являются основными ориентирами формирования механизмов взаимодействия публичных и частных структур в борьбе с таким негативным социальным явлением, как коррупция. В соответствии с пунктом 5 статьи 2 Федерального закона от 17 июля 2009 года N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" <1> сотрудничество федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также их должностных лиц с институтами гражданского общества при проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) также является одним из основных принципов организации антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов). -------------------------------- "Участие институтов гражданского общества в борьбе с коррупцией: Научно-практическое пособие" (отв. ред. Ю.А. Тихомиров) ("Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ", "ПОЛИГРАФ-ПЛЮС", 2013) Документ предоставлен КонсультантПлюс Дата сохранения: 04.07.2014 |