Практикум по АП. Практикум санктПетербург Юридический центр Пресс 2003 Рецензенты
 Скачать 1.4 Mb.
|
|
ПОСТАНОВЛЕНИЕ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ «ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ ПУНКТА "Б" ЧАСТИ ПЕРВОЙ СТАТЬИ 1 ЗАКОНА РЕСПУБЛИКИ МОРДОВИЯ ОТ 20 ЯНВАРЯ 1996 ГОДА "О ВРЕМЕННЫХ ЧРЕЗВЫЧАЙНЫХ МЕРАХ ПО БОРЬБЕ С ПРЕСТУПНОСТЬЮ" В СВЯЗИ С ЖАЛОБОЙ ГРАЖДАНИНА Р.К. ХАЙРОВА» от 2 июля 1997 г. N 11-П (извлечение) …Конституционный Суд Российской Федерации установил: 3. Пунктом "б" части первой статьи 1 Закона Республики Мордовия от 20 января 1996 года "О временных чрезвычайных мерах по борьбе с преступностью" Министерству внутренних дел Республики Мордовия было предоставлено право задержания в административном порядке по согласованию с прокурором членов организованных преступных групп сроком до 30 суток. 30 декабря 1996 года в это положение Закона было внесено изменение, в соответствии с которым Министерству внутренних дел предоставлено право задержания лиц, причастных к деятельности организованных преступных групп. Такая мера, как следует из преамбулы и части первой статьи 1 Закона, была предусмотрена в целях усиления борьбы с преступностью, предупреждения и пресечения преступных проявлений, в том числе связанных с деятельностью организованных преступных групп. Она подлежала применению именно к "членам организованных преступных групп" ("лицам, причастным к деятельности организованных преступных групп"). По своей сути, основаниям, режиму исполнения и наличию в нем элементов уголовного наказания задержание, установленное оспариваемой нормой, представляет собой меру принуждения, имеющую уголовно-правовую и уголовно-процессуальную природу. Именно такой смысл придается ему Инструкцией о порядке реализации Закона Республики Мордовия "О временных чрезвычайных мерах по борьбе с преступностью" (утверждена 25 января 1996 года министром внутренних дел Республики Мордовия по согласованию с прокурором Республики Мордовия), а также правоприменительной практикой. В соответствии с разделом II Инструкции данные о причастности задержанного к организованной преступной группировке предоставляет лицо, производящее задержание (пункт 1); основанием административного задержания члена организованной преступной группировки является его принадлежность к указанной группировке (пункт 2); к сведениям, подтверждающим принадлежность задержанного к организованной преступной группе, относятся: рапорт лица, производящего задержание, с указанием места нахождения информации (УОП, УУР и др.), сведения, полученные из официальных источников (в том числе средств массовой информации) и подтвержденные оперативной информацией, наличие свидетельских показаний; указанный перечень не является исчерпывающим (пункт 3); задержание членов организованных преступных группировок определяется как отбывание наказания, досрочное освобождение от которого может иметь место лишь в исключительных случаях (пункты 11 и 14); сведения, свидетельствующие о пребывании в преступной группе, могут служить основанием для повторного задержания (пункт 13). Таким образом, по предмету регулирования оспариваемое положение Закона относится к сфере уголовного, уголовно - процессуального и уголовно-исполнительного законодательства. 4. Гарантией соблюдения конституционных прав и свобод граждан при осуществлении государственными органами своих полномочий по борьбе с преступностью является предусмотренный Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством комплекс уголовно-правовых, уголовно-процессуальных и уголовно - исполнительных норм. Эти нормы, в частности, допускают применение меры пресечения в виде заключения под стражу только к лицу, обвиняемому в совершении конкретного преступления, а также определяют основания, сроки и порядок применения мер краткосрочного задержания, заключения под стражу до предъявления обвинения и регламентируют как права и обязанности правоприменителя, так и правовое положение лица, к которому применены соответствующие меры принуждения. Между тем оспариваемое положение Закона, конкретизированное в разделе II названной Инструкции, позволяет, используя не предусмотренные Конституцией Российской Федерации и федеральным уголовно-процессуальным законом средства и доказательства, устанавливать принадлежность лица к организованной преступной группе (причастность к ее деятельности), т.е. фактически признавать это лицо преступником и применять к нему меру принуждения в виде задержания "в административном порядке" до 30 суток. Тем самым нарушается статья 49 (часть 1) Конституции Российской Федерации, согласно которой каждый обвиняемый в совершении преступления считается невиновным, пока его виновность не будет доказана в предусмотренном федеральным законом порядке и установлена вступившим в законную силу приговором суда. 5. В соответствии со статьей 22 Конституции Российской Федерации каждый имеет право на свободу и личную неприкосновенность (часть 1); арест, заключение под стражу и содержание под стражей допускаются только по судебному решению; до судебного решения лицо не может быть подвергнуто задержанию на срок более 48 часов (часть 2). Действие данной статьи в настоящее время связано с предписанием пункта 6 раздела второго "Заключительные и переходные положения" Конституции Российской Федерации, согласно которому до приведения уголовно-процессуального законодательства Российской Федерации в соответствие с положениями Конституции Российской Федерации сохраняется прежний порядок применения ареста, содержания под стражей и задержания лиц, подозреваемых в совершении преступления. Однако из смысла этого предписания в его связи со статьей 22 Конституции Российской Федерации следует, что задержание как мера уголовно-процессуального характера должно осуществляться лишь в том случае, если такая мера предусмотрена ныне действующим уголовно-процессуальным законодательством. Задержание же по иным основаниям может быть осуществлено только с соблюдением требований статьи 22 (часть 2) Конституции Российской Федерации. Оспариваемое положение Закона Республики Мордовия, как предусматривающее право Министерства внутренних дел республики производить по согласованию с прокурором задержание в административном порядке до 30 суток членов организованных преступных групп (лиц, причастных к деятельности организованных преступных групп), противоречит, таким образом, статье 22 и пункту 6 раздела второго Конституции Российской Федерации. 6. Предусмотренная пунктом "б" части первой статьи 1 Закона Республики Мордовия "О временных чрезвычайных мерах по борьбе с преступностью" мера именуется задержанием в административном порядке, т.е. отнесена законодателем к мерам административно - правового характера. Однако из содержания Закона следует, что эта мера не рассчитана на применение в качестве таковой, а направлена на борьбу с преступностью, пресечение преступных проявлений. Между тем порядок производства по уголовным делам определяется уголовно-процессуальным законом, что согласно статье 1 Уголовно-процессуального кодекса РСФСР является одним из основных положений (принципов) уголовно-процессуального законодательства. В свою очередь по смыслу статьи 10 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях, раскрывающей понятие административного правонарушения и в силу этого относящейся к основным положениям административного законодательства, административная ответственность устанавливается за административные правонарушения и не может быть предусмотрена за уголовные правонарушения. Соответственно административное задержание как мера обеспечения производства по делам об административных правонарушениях не может применяться в делах об уголовных правонарушениях. В противном случае были бы нарушены принципы как уголовного (уголовно - процессуального), так и административного (административно - процессуального) законодательства. Задержание как мера воздействия, направленная на борьбу с преступностью и на пресечение преступлений, по существу является задержанием не "в административном порядке", как его называет законодатель Республики Мордовия, т.е. административным (административно-процессуальным), а уголовно-процессуальным. Следовательно, отношения, урегулированные пунктом "б" части первой статьи 1 Закона, регулированию посредством административного (административно-процессуального) законодательства не подлежат. Поэтому неосновательным является утверждение стороны, принявшей оспариваемый акт, о том, что в данном случае она действовала в рамках статьи 72 (пункт "к" части 1) Конституции Российской Федерации, согласно которой административное, административно - процессуальное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, и что при отсутствии федерального закона она на основании статьи 76 (часть 2) Конституции Российской Федерации была вправе издать соответствующий закон. 7. Согласно статье 71 (пункт "о") Конституции Российской Федерации уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно - исполнительное законодательство относится к ведению Российской Федерации. В соответствии со статьей 76 Конституции Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации (часть 1); законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (часть 5). Урегулировав отношения, характер которых предполагает их регламентацию лишь в рамках уголовного, уголовно-процессуального и уголовно-исполнительного законодательства, Государственное Собрание Республики Мордовия вторглось в исключительную компетенцию федерального законодателя. Приняв закон, противоречащий статьям 22, 49 (часть 1), 71 (пункт "о") и 76 (части 1 и 5) Конституции Российской Федерации, законодатель Республики Мордовия тем самым нарушил и статью 15 (часть 1 ), согласно которой законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации. На основании изложенного и руководствуясь частями первой и второй статьи 71, статьями 72, 75, 79 и 100 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации постановил: 1. Признать пункт "б" части первой статьи 1 Закона Республики Мордовия от 20 января 1996 года "О временных чрезвычайных мерах по борьбе с преступностью" не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статьям 15 (часть 1), 22, 49 (часть 1), 71 (пункт "о"), 76 (части 1 и 5). ПОСТАНОВЛЕНИЕ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ «ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ ПУНКТОВ 10, 12 И 21 ПРАВИЛ РЕГИСТРАЦИИ И СНЯТИЯ ГРАЖДАН РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ С РЕГИСТРАЦИОННОГО УЧЕТА ПО МЕСТУ ПРЕБЫВАНИЯ И ПО МЕСТУ ЖИТЕЛЬСТВА В ПРЕДЕЛАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, УТВЕРЖДЕННЫХ ПОСТАНОВЛЕНИЕМ ПРАВИТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОТ 17 ИЮЛЯ 1995 Г. N 713» от 2 февраля 1998 г. N 4-П (извлечение) …Конституционный Суд Российской Федерации установил: 2. Согласно статье 27 (часть 1) Конституции Российской Федерации каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства. Закон Российской Федерации "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации", регулируя данную сферу общественных отношений, вводит институт регистрации в целях обеспечения необходимых условий для реализации гражданами Российской Федерации их прав и свобод, а также исполнения ими обязанностей перед другими гражданами, государством и обществом. Эти цели подтверждены и Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 4 апреля 1996 года по делу о проверке конституционности ряда нормативных актов города Москвы и Московской области, Ставропольского края, Воронежской области и города Воронежа, регламентирующих порядок регистрации граждан, прибывающих на постоянное жительство в названные регионы. Из этого следует, что уведомление гражданином Российской Федерации органов регистрационного учета о месте своего пребывания и жительства в соответствии с установленным законом порядком является не только его правом, но и обязанностью. Вместе с тем сам по себе факт регистрации или отсутствие таковой не порождает для гражданина каких-либо прав и обязанностей и, согласно части второй статьи 3 Закона Российской Федерации "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации", не может служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и законодательными актами субъектов Российской Федерации. Согласно названному Закону органы регистрационного учета уполномочены лишь удостоверить акт свободного волеизъявления гражданина при выборе им места пребывания и жительства. Именно поэтому регистрационный учет не может носить разрешительного характера и не должен приводить к ограничению конституционного права гражданина выбирать место пребывания и жительства. Таким образом, регистрация в том смысле, в каком это не противоречит Конституции Российской Федерации, является лишь предусмотренным федеральным законом способом учета граждан в пределах Российской Федерации, носящим уведомительный характер и отражающим факт нахождения гражданина по месту пребывания или жительства. 3. Право гражданина Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации не является абсолютным, поскольку в соответствии со статьей 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации оно может быть ограничено федеральным законом в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Так, согласно статье 8 Закона Российской Федерации "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" данное право ограничивается на территориях с определенным режимом: в пограничной зоне, в закрытых военных городках и административно - территориальных образованиях, в зонах экологического бедствия, на территориях, где введено чрезвычайное или военное положение, а также на отдельных территориях и в населенных пунктах, где в случаях опасности распространения инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний и отравлений людей введены особые условия и режимы проживания населения и хозяйственной деятельности. Перечисленные основания для ограничений права выбирать место пребывания и жительства сформулированы в названном Законе исчерпывающим образом, и только они могут служить предпосылкой для введения особого, а именно разрешительного учета граждан, который по своему характеру и содержанию отличается от уведомительной регистрации. Установление иных, кроме прямо указанных в федеральном законе, оснований для введения разрешительного порядка регистрации является нарушением требований Конституции Российской Федерации и федерального закона. Отступление от запрета расширять этот перечень в подзаконных актах, в том числе в актах Правительства Российской Федерации, означает недопустимую легализацию разрешительного порядка регистрации граждан. 4. Регистрация гражданина по месту жительства, согласно части первой статьи 6 Закона Российской Федерации "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации", производится при предъявлении им должностному лицу, ответственному за регистрацию, паспорта или иного заменяющего его документа, удостоверяющего личность гражданина, и документа, являющегося основанием для вселения гражданина в жилое помещение (ордера, договора, заявления лица, предоставившего гражданину жилое помещение, или иного документа), или его надлежаще заверенной копии. Указанные документы являются подтверждением добросовестного использования гражданином своих прав и добросовестного исполнения им обязанностей, связанных с регистрацией в конкретном жилом помещении. Это соответствует требованию статьи 17 (часть 3) Конституции Российской Федерации, согласно которой осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц. В данном случае обязанность представлять определенные документы, подтверждающие субъективное право гражданина на проживание в жилище, которое он выбрал в качестве места жительства, одновременно выступает как мера, обеспечивающая защиту прав граждан, проживающих в этом жилище. Как следует из части первой статьи 6 Закона, для регистрации достаточно представления любого из указанных в ней документов, который подтверждает добросовестное использование гражданином своего права. При этом, по смыслу части второй данной статьи, представление гражданином соответствующих документов порождает у органа регистрационного учета не право, а обязанность зарегистрировать гражданина в жилом помещении, которое он избрал местом своего жительства. Введение же дополнительных требований о представлении каких-либо иных документов могло бы фактически привести к парализации соответствующих прав граждан. 5. Согласно статье 115 (часть 1) Конституции Российской Федерации Правительство Российской Федерации на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации, обеспечивая их исполнение, издает постановления и распоряжения (статья 4 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации"). Закон Российской Федерации "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" возложил на Правительство Российской Федерации обязанность утвердить Правила регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации (часть четвертая статьи 3). Исходя из буквального толкования данной нормы, законодатель уполномочил Правительство Российской Федерации разработать только порядок регистрации и снятия граждан с регистрационного учета, не предоставив ему права на установление оснований отказа в регистрации. Такие основания отсутствуют и в самом Законе. В нем исчерпывающе сформулированы лишь условия, при которых допускаются ограничения прав граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации (статья 8). Следовательно, Правительство Российской Федерации при утверждении Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации вышло за пределы полномочий, предоставленных ему Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, чем нарушило статью 115 Конституции Российской Федерации. 6. В соответствии с пунктом 10 Правил регистрация граждан по месту пребывания осуществляется на срок не более шести месяцев, и лишь в исключительных случаях этот срок может быть продлен органом регистрационного учета. Тем самым срок временного пребывания поставлен в зависимость не от волеизъявления гражданина, а от усмотрения органов регистрационного учета (органов внутренних дел или местной администрации). Его введение не может быть оправдано и ссылкой на статью 680 ГК Российской Федерации, поскольку, закрепляя шестимесячный срок временного проживания, она определяет правовой статус только временных жильцов по договору найма, и, кроме того, в ГК Российской Федерации наряду с этим предусмотрены и более длительные сроки для таких договоров. Установление срока, по истечении которого гражданин обязан покинуть место пребывания, является вмешательством органов исполнительной власти и других органов регистрационного учета в гражданские, жилищные и иные правоотношения, складывающиеся на основе согласия сторон, и ограничивает конституционное право граждан на свободу выбора места пребывания и жительства. Срок нахождения в том или ином месте временного пребывания должен определяться самим гражданином. Его установление государством недопустимо, поскольку означает ограничение свободы волеизъявления при выборе места пребывания. При этом, по смыслу Закона Российской Федерации "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации", определение гражданином места своего пребывания и срока нахождения в нем не обязательно связано с наличием соответствующего жилого помещения в качестве места пребывания. 7. Пункты 12 и 21 Правил, предусматривающие основания отказа в регистрации по месту пребывания и по месту жительства, как следует из их содержания, по существу, предполагают проверку подлинности представляемых гражданином документов, их надлежащего оформления, обоснованности выдачи ордера, соответствия заключенного договора нормативным актам, и т.д. Однако Закон Российской Федерации "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" не возлагает такую проверку на органы, производящие регистрацию, и она не должна ими осуществляться. Иное означало бы неправомерное вторжение органов исполнительной власти и других органов регистрационного учета в сферу гражданских, жилищных, семейных и иных правоотношений. При этом регистрация неправомерно использовалась бы для установления системы контроля за законностью реализации прав и обязанностей граждан в различных сферах, а отказ в регистрации служил бы средством предупреждения и выступал в качестве меры ответственности в связи с незаконной реализацией прав, что Законом не установлено и не соответствует конституционному смыслу института регистрации. Механизм использования такого правового средства, как регистрация, не должен служить целям, не совместимым с ее уведомительным характером, поскольку иное приводит к чрезмерному ограничению прав и свобод граждан в области гражданских, жилищных, семейных и иных правоотношений. Мотивируя конституционность положений пунктов 12 и 21 Правил, Правительство Российской Федерации ссылается на то, что в их основу положены нормы отраслевого законодательства. Однако нормы Гражданского кодекса Российской Федерации, Жилищного кодекса РСФСР, Семейного кодекса Российской Федерации, иных федеральных законов, которые регламентируют правовой режим жилого помещения, права и обязанности участников правоотношений, возникающих по поводу предоставления жилого помещения и проживания в нем, не содержат оснований отказа в регистрации по месту пребывания и по месту жительства. Исходя из изложенного и руководствуясь частями первой и второй статьи 72, статьями 74, 75, 87 и 100 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации постановил: 1. Признать пункты 10, 12 и 21 Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июля 1995 г. N 713, не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 27 (часть 1) и 55 (часть 3). |