Право и бизнес. Том 4. новая монографияТом 4. Правовое пространство для развития бизнеса в россии
 Скачать 3.6 Mb.
|
|
§ 7.3. Особенности административно-правового регулирования агропромышленного комплекса России Зеленов Михаил Фридрихович, кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры административного и информационного права ФГБОУ ВО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации» Zelenov Mikhail Fridrihovich, Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration E-mail: 7263113@mail.ru Братановский Сергей Николаевич, доктор юридических наук, профессор, ведущий научный сотрудник Института государства и права РАН, профессор ФГБОУ ВО «Российский экономический университет имени Г.В. Плеханова» Bratanovsky Sergey Nikolaevich, Russian Economic University named after G.V. Pleanov E-mail: bratfoot@mail.ru ББК 67.407.1 УДК 349.6 Аннотация. Проанализированы содержание и значимость административно-правового регулирования агропромыш- ленного комплекса Российской Федерации. Сделан вывод о том, что административно-правовое регулирование, бесспорно, является одним из составляющих частей государственного регулирования в том числе и в агропромышленном комплексе. 205 Изучены особенности форм и методов указанного вида регулирования. Ключевые слова: агропромышленныцй комплекс, административно-правовое регулирование, формы управления, методы управления, государственная политика, принципы. Peculiarities of administrative and legal regulation of agro- industrial complex of Russia Summary. The article analyzed the content and significance of the administrative and legal regulation of the agro-industrial complex of the Russian Federation. It has been concluded that administrative and legal regulation is undoubtedly one of the constituent parts of state regulation, including in the agro-industrial complex. Peculiarities of forms and methods of specified type of regulation are studied. Keywords: агропромышленный complex, administrative and legal regulation, forms of government, methods of management, state policy, principles. Агропромышленный комплекс Российской Федерации, начиная с середины 2000-х годов является одной из наиболее динамичных, активных и успешно развивающихся отраслей российской экономики. Агропромышленный комплекс Российской Федерации, преодолевший значительный спад производства, экономических проблем в 90-е годы прошлого столетия, обусловленных резким маневром перехода от плановой к рыночной экономике и приведших к развалу СССР, в настоящее время преодолевает значительные барьеры и показывает стабильное развитие. Сельское хозяйство является важнейшим, ключевым звеном агропромышленного комплекса. При этом многие ученые 275 акцентируют внимание на низком уровне заработка и платежеспособности населения, в том числе при затратах, 206 связанных с приобретением продукции сельскохозяйственного производства. Данный фактор как и многие другие экономические аспекты развития государства не позволяют производителям повышать цены на их продукцию и реализовать ее по более маржинальным ценам, что могло бы привести к росту уровня рентабельности производства. Недостаточность внимания изучению эффективности мер государственного регулирования агропромышленного комплекса, в том числе к мерам применения административно- правовых инструментов, как итог находит свое отражение в данных статистической отчетности. В 2018 году самообеспеченность государства по таким видам продукции как мясом и мясопродукты составляла 75%, молоко и молокопродукты – 80%. При этом доля расходов на питание граждан Российской Федерации стабильно составляет более 1/3 всех потребительских расходов. При рекордно низкой инфляции реальные располагаемые доходы населения за 2019 год снизились на 2,9%. Данным обстоятельством объясняется рост доли расходов на продукты питания. В то самое время в развитых странах западной агломерации доля расходов на питание граждан составляет чуть более 15%. Административно-правовое регулирование, бесспорно, является одним из составляющих частей государственного регулирования в том числе и экономической сферы деятельности 276 Функционирование агропромышленного комплекса в Российской Федерации обусловлено течением многочисленных внутренних процессов, где ведущую роль играет государственное управление. Для достижения общесоциального позитивного результата, который является основной целью производства любой продукции, целенаправленное государственное воздействие в этом случае имеет ведущее 207 значение и выступает регулятором межотраслевого промышленного развития 277 По мнению А. В. Перфильева функция государственного управления, заключается в целенаправленном воздействии государства на общественные связи и отношения, которые характеризуются значительной активностью участников, массовым характером, отсутствием механизмов саморегулирования по средством, установления, корректировки и при необходимости отмены и правил, поведения объектов правоотношений 278 При этом в целом государственное регулирование представляет собой множество юридических инструментов применяемых для достижения целей реализации социально- экономической политики государства. В.Б. Зотова признаёт, что государственное регулирование производства сельскохозяйственной продукции экономическим воздействием государства на производство, переработку и реализацию сельскохозяйственной продукции, а также на технико-технологическое оснащение агропромышленного производства. 279 Так, в Законе Республики Марий Эл от 3 декабря 2004 г. № 54-З «О государственной поддержке сельского хозяйства» государственное регулирование и поддержка агропромышленного комплекса определены как форма стимулирования развития сельскохозяйственного производства посредством выделения средств республиканского бюджета Республики Марий Эл по следующим направлениям: • предоставление субсидий юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, крестьянским (фермерским) хозяйствам, гражданам, ведущим личное подсобное хозяйство; • предоставление денежных выплат в целях материального стимулирования кадрового потенциала сельского хозяйства; • иные меры в соответствии с настоящим Законом. 208 Авторы с данной законодательной нормой, частично согласны, но при этом считают, что приведенное функциональное определение управленческой деятельности необходимо рассматривать с точки зрения того что, государственное регулирование осуществляется различными методами: экономическими и административными, а чаще всего данные методы имеют симбиотическую правовую природу, то есть присутствуют в комплексе. По нашему мнению, государственное регулирование агропромышленного комплекса, в настоящее время имеет в значительной степени административно-правовую природу, включающую в себя методы: квотирования, закупочных и товарных интервенций, таможенно-тарифного и налогового регулирования и.т.д 280 В этой связи подходящим, считаем сформулированное М. И. Козырем понятие государственного регулирования сельского хозяйства, которое он рассматривает как - во-первых, различное целенаправленное воздействие государства на создание и деятельность сельскохозяйственных коммерческих организаций за счет оказания им соответствующей государственной поддержки; во-вторых как реализацию законодательных нормотворческих инициатив; в-третьих как создание системы органов, осуществляющих государственное регулирование с определенными задачами и функциями» 281 Государственное регулирование сельского хозяйства, по мнению Г. Е. Быстрова отличается воздействием государства на предпринимательство занятое в сельскохозяйственной отрасли, за счет использования рыночных механизмов. При этом автор выделяет пять основных функций регулирования: • укрепление системы продовольственной безопасности за счет создания стабилизационных и продовольственных фондов, в целях повышения качества жизни граждан; • проведение закупочных и товарных интервенций для повышения эффективности рынка, увеличения экономических показателей сельскохозяйственных товаропроизводителей: 209 • формирование законодательства с ориентацией на повышение качества жизни сельского населения, повышение роста доходов лиц, занятых в сельском хозяйстве, создание материальной базы устойчивого развития сельских территорий и достойных условий жизни сельского населения; • расширение сельской рыночной инфраструктуры, а также усиление сельского развития; • решение задач в части сохранения окружающей среды и природопользования. 282 . На наш взгляд, в данных функциях присутствует административно-правовая основа, которая может быть реализована за счет применения административно-правового регулирования агропромышленного комплекса и обозначена как основная роль регулирования данной сферы экономики. Все вышеперечисленное дает нам право считать, что административно-правовое регулирование это важный и значимый инструмент государственного воздействия на объекты промышленности, в том числе агропромышленного комплекса, включающие в себя нормативно-правовые и правоприменительные акты. В данной связи, считаем уместным сформулировать принципы, на которые необходимо будет опираться при осуществлении административно-правового регулирования. По мнению авторов, при осуществлении административно- правового регулирования субъект управления должен опираться на принципы: • справедливости; • системности; • законности. Стоит сказать, что одним их направлений административной деятельности является принятие управленческих решений субъекта в отношение объекта. Под объектом управления принято понимать, управляющее воздействие на него субъекта. 283 210 В нашем случае, объектом на который оказывается влияние, является агропромышленный комплекс. В настоящее время в Федеральном законе от 29 декабря 2006 г. № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства» отсутствует законодательно закрепленное определение агропромышленного комплекса. При этом в ряде субъектов Российской Федерации законодательно закреплено данное понятие. К примеру, в Законе Амурской области от 29 декабря 2012 года № 142-ОЗ 284 «О государственной поддержке агропромышленного комплекса Амурской области» агропромышленный комплекс это совокупность отраслей экономики, включающая сельское хозяйство и отрасли промышленности, тесно связанные с сельскохозяйственным производством, осуществляющие хранение, переработку сельскохозяйственной продукции, поставку ее потребителям, обеспечивающие сельское хозяйство техникой, химикатами и удобрениями, обслуживающие сельскохозяйственное производство. Посунько Н.С. определяет агропромышленный комплекс как систему отношений между отраслями, сельского хозяйства и других отраслей экономики с которыми он связан, в части обслуживания и доведения сельскохозяйственных товаров». 285 По мнению Качанова А. И. агропромышленный комплекс это подсистема национальной экономики, состояние и темпы развития которой определяют возможности обеспечения продовольственной безопасности страны, достижения необходимого уровня и качества питания населения, комплексного развития сельских территорий, включающего рост уровня занятости сельского населения, развитие социальной инфраструктуры и решение других проблем сельскохозяйственных товаропроизводителей» 286 211 Учитывая, что в приведенных определениях понятия «агропромышленный комплекс» содержатся достаточно противоречивые суждения, существует необходимость разработки и нормативно-правового закрепления, комплексного понятия агропромышленного комплекса, в котором основной акцент будет сделан на смежных подотраслях участвующих в производственных схемах, таких как: логистика, производство техники, подготовка кадров. В последнее время агротуризм также является видом сельскохозяйственной деятельности 287 То есть, логистика, сфера услуг и строительная отрасль также оказывает влияние на производство сельскохозяйственной продукции и на развитие агропромышленного комплекса, что по нашему мнению, является основанием для применения стимулирующих государственных мер посредством применения рычагов административно-правового регулирования 288 При анализе понятия «агропромышленный комплекс» представляется возможным обратиться к изучению законодательства зарубежных стран. Если, в частности, рассматривать законодательную базу приграничных, соседствующих государств входящих, в том числе в союзные образования, такие как Евразийский экономический союз, на примере Республики Беларусь, в частности постановления от 3 января 1996 года № 4 «О структуре агропромышленного комплекса Республики Беларусь» (Постановлением совета министров Республики Беларусь 30 января 2017 г. № 83 «О признании утратившими силу некоторых Постановлений Правительства Республики Беларусь) 289 был определен состав агропромышленного комплекса, где независимо от формы собственности и ведомственной принадлежности включались объекты, основная деятельность которых заключалась в производстве сельхоз продукции, переработке и дальнейшей ее реализации, произведенной на территории республики; производство продуктов питания; подготовка кадров; научное, 212 техническое, производственно-техническое, ветеринарное и транспортное обслуживание, материально-техническое обеспечение агропромышленного комплекса, строительство и ремонт объектов, связанных с его функционированием. На основании вышеизложенного предлагаем дать определение «агропромышленный комплексу» как совокупности смежных подотраслей промышленности, сельского хозяйства включающего рыболовство, участвующих в производстве, переработке, реализации и хранении продукции включая ее логистику, техническое и технологическое оснащение, а также финансирование, строительства объектов, деятельности образовательных и научных учреждений и сферы услуг в данной секторе экономики. Считаем обоснованным и необходимым внесение данной формулировки в Федеральный закон от 29 декабря 2006 № 264- ФЗ «О развитии сельского хозяйства» для закрепления его на законодательном уровне, в связи с тем, что вышеуказанное понятие является объектом административно-правового регулирования агропромышленного комплекса, в том числе при реализации Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013–2020 годы, (Постановление Правительства Российской Федерации от 14 июля 2012 г. № 717 290 ). Далее хотелось бы акцентировать внимание на том, что при рассмотрении управления агропромышленным комплексом как функции, следует указать на то, что реализация данной функции осуществляется на основании разработанных наукой методов и форм. Под формами управления в научных трудах по административному праву, понимаются многообразие действий государственных органов, направленных на внешнее выражение 291 213 По мнению А.П. Коренева, форма - это объективированное выражение сущности деятельности органов и должностных лиц, осуществляющих управление 292 Теория административного права разделяется три ведущих правовых формы государственного управления: правотворческая - деятельность государственных органов по регулированию правовых норм; правоприменительная - по реализации правовых норм; правоохранительная – направленная на защиту прав и свобод гражданина 293 Правотворческая деятельность является основополагающей, в части формирования административно-правовых отношений в агропромышленно комплексе. Так, в соответствие с п. 5.2 Положения о Министерстве сельского хозяйства Российской Федерации 294 Минсельхоз Российской Федерации на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации имеет право принимать решения в рамках отведенных компетенций. Кроме того,. в агропромышленном комплексе широко применяются такие формы государственного управления как организационная деятельность (проведение совещаний, выезд на место производственной деятельности, диспетчеризация производственных процессов и т.п.) и материально- техническое обеспечение управленческой деятельности 295 Большое значение для исследования особенностей государственного регулирования агропромышленным комплексом имеет анализ применяемых в нем методов управления. Прежде всего все методы государственного регулирующего управления могут быть дифференцированы на прямые и косвенные 296 , так как применяя данное разделение мы можем 214 охватить практически все способы и приемы государственного воздействия. В научной литературе по юриспруденции также существует разделение на экономические и административные (имеют экономические основания и реализуются с помощью административно-правовых средств) 297 . При этом, применение прямых методов относится к государственному управлению, а косвенных к государственному регулированию. В.Д. Мельгунов, к экономическим методам относит такие характерные черты как: «- моделирование ситуаций, направленных на регулирование, заинтересованности предпринимателя как объекта к взаимодействию; -где он может выбирать модель данного сотрудничества; - достаточный контроль субъекта по исполнению правил, которые можно урегулировать через обращение в суд 298 Прямые методы государственного управления в агропромышленном комплексе можно проанализировать на основании правовых актов, в которых обозначены требования для применения. Так, технический регламент Таможенного союза «О безопасности молока и молочной продукции» (TP ТС 033/2013), утвержденный решением Совета Евразийской экономической комиссии от 9 октября 2013 г. №67 299 , характеризует объекты на которые применяется техническое регулирование (питьевое молоко и сливки; сметана и продукты на ее основе; масляная паста и прочие), требования к их безопасности, правила идентификации, правила и формы оценки соответствия и подтверждения соответствия, в том числе требования к упаковке и маркировки данной продукции, включая требования к информации о наименовании, составе и потребительских свойствах, предоставляемой потребителям на упаковке этих продуктов и сопроводительным документам по перевозке и хранению. Статья 115 вышеуказанного регламента имеет положение, предусматривающее ответственность за 215 нарушение требований, предъявляемых к изготовителю и предусматривает определенную ответственность. При административном регулировании агропромышленного комплекса Российской Федерации государство играет роль системного и основополагающего фактора, который оказывает положительное воздействие реализует государственную политику по развитию множества элементов - подотраслей сельскохозяйственного производства, стимулирует повышение уровня жизни людей занятых в агропромышленном комплексе, улучшая социально-экономическое положение граждан занятых в аграрном производстве. Такой вывод можно сделать из анализа отдельных законодательных актов. В частности, на основании ст.5 Федерального закона от 29 декабря 2006 г. № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства» – государственная аграрная политика представляет собой составную часть государственной социально-экономической политики, направленной на устойчивое развитие сельского хозяйства и сельских территорий. Под устойчивым развитием сельских территорий понимается их стабильное социально-экономическое развитие, увеличение объема производства сельскохозяйственной продукции, повышение эффективности сельского хозяйства, достижение полной занятости сельского населения и повышение уровня его жизни, рациональное использование земель 300 . При этом основными целями государственной аграрной политики являются: 1) повышение конкурентоспособности российской сельскохозяйственной продукции и российских сельскохозяйственных товаропроизводителей, обеспечение качества российских продовольственных товаров; 2) обеспечение устойчивого развития сельских территорий, занятости сельского населения, повышения уровня его жизни, в том числе оплаты труда работников, занятых в сельском хозяйстве; 216 3) сохранение и воспроизводство используемых для нужд сельскохозяйственного производства природных ресурсов; 4) формирование эффективно функционирующего рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, обеспечивающего повышение доходности сельскохозяйственных товаропроизводителей и развитие инфраструктуры этого рынка; 5) создание благоприятного инвестиционного климата и повышение объема инвестиций в сфере сельского хозяйства; 6) наблюдение за индексом цен на сельскохозяйственную продукцию, сырье и индексом цен (тарифов) на промышленную продукцию (услуги), используемую сельскохозяйственными товаропроизводителями, и поддержание паритета индексов таких цен (тарифов). В п. 4 ст. 5 вышеуказанного закона определены принципы, которые на наш взгляд целесообразно и необходимо дополнить принципом равноправности доступа к мерам государственной поддержки. В этой связи считаем, что государство при административном регулировании агропромышленного комплекса Российской Федерации играет роль системного и основополагающего фактора, который оказывает положительное воздействие на развитие множества элементов - подотраслей сельскохозяйственного производства, стимулирует повышение уровня жизни людей занятых в агропромышленном комплексе, улучшая социально-экономическое положение граждан занятых в аграрном производстве. Данный вид регулирования должен иметь в себе как стимулирующие и стабилизирующие меры, которые будут реализованы посредством применения механизмов точечной настройки и гармонизации нормативно-правового обеспечения административно-правового регулирования агропромышленного комплекса, включающих в себя определение и иерархичность целей государственной аграрной 217 политики продовольственной безопасностью, закреплением понятия агропромышленный комплекс на уровне федерального закона. Библиографический список 1. Агропромышленная интеграция как фактор управления национальной продовольственной безопасности. Сборник докладов Международной конференции «Продовольственная безопасность России». – М., 2002. 2. Административное право России. Кикоть В.Я., Румянцев Н.В., Кононов П.И., Бочаров С.Н., Эриашвили Н.Д., Демидов Ю.Н., Стахов А.И., Братановский С.Н., Зырянов С.М., Васильев Ф.П., Бекетов О.И., Сергеев С.А., Кальгина А.А., Косицын И.А., Головко В.В., Прудникова Т.А. ,Футо С.Р., СаудахановМ.В. Москва, 2015. Сер. Dura lex, sed lex (6-е издание, переработанное и дополненное) 3. Административное право России. Эриашвили Н.Д., Зубач А.В., Бочаров С.Н., Демидов Ю.Н., Кононов П.И., Костенников М.В., Куракин А.В., Зырянов С.М., Стахов А.И., Бекетов О.И., Кальгина А.А., Головко В.В., Братановский С.Н., Саудаханов М.В., Прудникова Т.А., Амельчакова В.Н. Учебник для студентов вузов, обучающихся по специальности Юриспруденция / Москва, 2017.с.24. 4. Аржанов М.А.Экономика агропромышленного комплекса. М.: Эталон, 2018 .173 с. 5. Борец В.Н. Управленческие модели в современном сельском хозяйстве. Саратов, Научная книга, 2017. 326 с. 6. Баранов С.П. Организационно-правовые аспекты управления//Наука управления. 2012. №2. с. 43-46. 7. Братановский С.Н. Государственное управление промышленным комплексом в Российской Федерации: монография / С.Н. Братановский, А.В. Зарубин. — Саратов, 2012. 150 с. 218 8. Братановский С.Н., Братановская М.С. Государственное управление: сущностные признаки и элементы // В сборнике: Инновационное развитие российской экономики. Материалы конференции. М.: 2014. С. 12-13. 9. Братановский С.Н., Братановская М.С. Правовые основы управления. Москва,2016. 134 с. 10. Братановский С.Н., Зеленов М.Ф., Марьян Г.В. Административное право. Учебник для студентов высших учебных заведений, обучающихся по специальности «Юриспруденция»; по научной специальности «Административное право; административный процесс» / Москва, 2014. Сер. Duralex, sedlex. 489 с. 11. Братановский С.Н., Кочерга С.А., Братановская М.С. Субъекты административного права. Москва; Берлин, 2014. 134 с. 12. Быстров Г. Е. Государственное регулирование сельского хозяйства в России (понятия, функции, формы, методы): теория, практика, проблемы // Правовое регулирование аграрных, земельных отношений, природопользования и охраны окружающей среды в сельском хозяйстве в России, Украине, Белоруссии, Казахстане, других странах СНГ и государствах ЕС: состояние, проблемы, пути совершенствования: международный сборник научных трудов аграрных и юридических высших учебных заведений России, Украины, Белоруссии, Казахстана, других стран СНГ и государств ЕС / отв. ред. Г. Е. Быстров. М. : МСХА, 2019. Т. 1. с. 17–37. 13. В.Б. Зотова. Система муниципального управления: Учебник для вузов. СПб.: Лидер, 2005. 167 с. 14. Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития / Отв. ред. И.Л. Бачило. М., 1998. 245с. 15. Хаманева Н. Ю. Проблемы административно-правового регулирования экономических отношений на современном 219 этапе // Административно-правовое регулирование экономических отношений. М., 2001. 135 с.; 16. Казначеева С.Н. Агротуризм как одно из перспективных направлений индустрии туризма// Международный журнал прикладных и фундаментальных исследований. – 2017. – № 3 (часть 2) – С. 248-252. 17. Качанов А. И. «Особенности стратегического управления развитием регионального агропродовольственного комплекса». Диссертация на соискание ученой степени кандидата экономических наук. Саратов : ИАгП РАН,2008.186 с. 18. Козырь М. И. Государственное регулирование сельского хозяйства // Аграрная реформа в Российской Федерации: правовые проблемы и решения. М. : Институт государства и права РАН, 1998.127с. 19. Коренев А.П. Административное право: Учебник: В 3 ч. Москва, 1996. Т. 643 с. 20. Мельгунов В.Д. Административно-правовое регулирование и административно-правовые режимы в сфере предпринимательской деятельности. М.: Волтерс Клувер, 2008. 285 с. 21. Перфильев А. В. Регулирование как функция государственного управления / диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Тема диссертации и автореферата по ВАК 12.00.02/ РГБ ОД, 61:05- 12/869. – 77 с. 22. Салищева Н. Г. Административное право и экономика // Административно-правовое регулирование экономических отношений. М., 2001.123 с. 23. Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. М., 1998. 421 с. |