Право и бизнес. Том 4. новая монографияТом 4. Правовое пространство для развития бизнеса в россии
 Скачать 3.6 Mb.
|
|
§ 7.7. Трансформация правового регулирования стратегического планирования социально- экономического развития России и зарубежных стран в условиях цифровой экономики 332 Исследование выполнено при финансовой поддержке РФФИ и Правительства Самарской области в рамках научного проекта № 18-411-630011 «Повышение эффективности стратегического планирования социально-экономического развития и совершенствования институтов финансового рынка Самарского региона и муниципалитетов в условиях цифровой экономики» Королева Светлана Николаевна, научный сотрудник НИЧ-90 ФГАОУ ВО «Самарский национальный исследовательский университет имени академика С.П. Королева» (Самарский университет), Koroleva Swetlana Nikolaevna, Samara National Research University E-mail: digitalization2019@mail.ru ББК 67.404 УДК 346.5 Аннотация. Национальная технологическая инициатива (НТИ) в России рассматривается как долгосрочная межведомственная программа частно-государственного партнерства по содействию развитию новых перспективных рынков на основе мировых технологических трендов с учетом проецирования на 15 – 20 лет. Аналогичные программы приняты в большинстве стран мира, которые стремятся повысить конкурентоспособность своих национальных экономик на глобальном рынке технологий и инноваций. В документах стратегического планирования социально- 256 экономического развития развитых государств цели и задачи государственного регулирования и управления тесно связаны и взаимосогласованы с показателями в стратегиях и программных документах предприятий и организаций. Этот опыт можно использовать и в России. Сделан вывод о необходимости законодательного регулирования базовых требований к реализации проектов государственно-частного партнерства, конкретизации методологии проектирования «дорожных карт» и проектов НТИ. Предложено конкретизировать в Правилах разработки и реализации планов мероприятий («дорожных карт») Национальной технологической инициативы, какие методики и способы в рамках Форсайта, должны использоваться при составлении («дорожных карт»). Ключевые слова: национальная технологическая инициатива, документы стратегического планирования, дорожная карта, форсайт, долгосрочное прогнозирование и планирование, государственно-частное партнерство, социально-экономическое развитие. National technology initiative in documents of strategic planning of russia and foreign countries Annotation. The National Technology Initiative (NTI) in Russia is viewed as a long-term interdepartmental program of public- private partnership to promote the development of new promising markets based on global technological trends, taking into account projection for 15–20 years. Similar programs have been adopted in most countries of the world, which are striving to increase the competitiveness of their national economies in the global market for technology and innovation. A distinctive feature of the strategic planning documents of the socio-economic development of developed countries is the thorough elaboration and consistency of the goals, objectives and indicators in state plans and strategies and 257 program documents of enterprises and organizations. This experience can be used in Russia. The conclusion is made about the need for legislative regulation of the basic requirements for the implementation of public-private partnership projects, the specification of the roadmap design methodology and STI projects. It is proposed to specify in the Rules for the development and implementation of action plans (“road maps”) of the National Technological Initiative which methods and methods within the framework of Foresight should be used in the preparation of (“road maps”). Keywords: National Technology Initiative, strategic planning documents, roadmap, foresight, long-term forecasting and planning, public-private partnership, socio-economic development Большинство стран мира уделяют значительное внимание правовому регулированию поддержки технологических инноваций, одновременно позиционируя свои преимущества на высокорентабельных и высокотехнологичных экспортных рынках. В 2014 году Президент РФ в Послании Федеральному Собранию РФ от 04.12.2014 предложил реализовать национальную технологическую инициативу (далее – НТИ), чтобы «объединить усилия проектных, творческих команд и динамично развивающихся компаний, которые готовы впитывать передовые разработки, подключить ведущие университеты, исследовательские центры, Российскую академию наук, крупные деловые объединения страны» и поручил организовать эту работу Правительству РФ с привлечением Агентства стратегических инициатив». НТИ осуществляется на основании Постановления Правительства РФ от 18.04.2016 № 317 (ред. от 10.09.2018) «О реализации Национальной технологической инициативы» и рассматривается как долгосрочная межведомственная программа частно-государственного партнерства по содействию развитию 258 новых перспективных рынков на базе высокотехнологичных решений, которые будут определять развитие мировой и российской экономики через 15 - 20 лет 333 . НТИ предполагает форсированное развитие «рынков будущего» в условиях перехода к новому технологическому укладу (Индустрии 4.0), которые будут определять структуру мировой экономики в долгосрочной перспективе и обеспечат России глобальное технологическое лидерство (с горизонтом планирования от 2030 г. и далее). Матрица НТИ включает рынки: AeroNet; AutoNet; MariNet; NeuroNet; EnergyNet; HealthNet; TechNet; FoodNet, SafeNet, FinNet, MediaNet 334 (от англ. net (сеть). В зарубежных странах также действуют акты, предусматривающие развитие науки, технологий и инноваций в условиях глобализации. Например, в Японии действуют принятые Генеральным советом по науке, технологиям и инновациям (сформирован Кабинетом министров): а) (Пятый) Базовый план научно-технического развития (2016 – 2020) 335 , согласно которому планируется создание «суперинтеллектуального общества», которое предполагает через создание масштабного сетевого взаимодействия максимальную оптимизацию производства, распределения и потребления ресурсов, продукции и товаров; б) Комплексная стратегия развития науки, технологий и инноваций (2015 – 2030) 336 , предусматривающая создание инфраструктуры для ускорения инновационного процесса; в) Комплексная стратегия развития науки, технологий и инноваций. Вызов создания Японии нового измерения (2013 – 2030) 337 , направленная на создание в стране оптимальных условий для формирования и внедрения инноваций; г) Комплексная стратегия развития науки, технологий и инноваций 2014. Мост инноваций к созданию будущего (2014 – 2030) 338 , которая предусматривает использование интеллектуальных ресурсов, необходимых для успешной 259 генерации инноваций, в том числе создание «инновационных хабов» и другие акты. В Республике Корея приняты: а) Приоритеты промышленного развития для креативной экономики (Korea Industrial initiatives for the Creative Economy) (2014 – 2030), утв. Министерство торговли, промышленности и энергетики (Ministry of Trade, Industry and Energy / MOTIE) 339 , устанавливающие 15 передовых производственных технологий первоочередного значения; б) Мастер-план создания Интернета вещей (ИВ) Master-plan for building internet of things (IoT), утв. Министерством науки, информационных и телекоммуникационных технологий и перспективного планирования (The Ministry of Science, ICT and Future Planning) (2014 – 2020) 340 , предусматривающий рост объема рынка Интернета вещей примерно в 20 раз, увеличение числа занятых в данной сфере, а также координацию сотрудничества органов власти и частных компаний. В Финляндии приняты: а) прогноз «100 возможностей для Финляндии и мира. Исследование прорывных (радикальных) технологий и оценка возможностей технологических прорывов» (100 Opportunities for Finland and the World. Radical Technology Inquirer (RTI) for anticipation/evaluation of technological breakthroughs), утв. Комитетом будущего при парламенте Финляндии (Committee for the Future Parliament of Finland) (2014 – 2030) 341 , где выделены 100 технологий «technology-push», б) Официальный доклад Правительственной группы анализа, экспертных оценок и исследований «Финляндия – «Кремниевая долина» индустриального интернета» (Finland—The Silicon Valley of Industrial Internet) (2015 – 2030) 342 , в котором отражено состояние индустриального интернета в Финляндии и интеграция в глобальную систему инноваций в этом секторе и др. 260 Можно привести примеры и по другими странам. Таким образом, большинство стран мира в своих документах стратегического планирования и иных программных документах анализируют мировые мегатренды в области развития технологий и инноваций, устанавливают национальные приоритеты, планы развития, осуществляют координацию деятельности частных компаний для более эффективного выхода на глобальные рынки со своими новыми прорывными технологиями. Кроме того, стратегии развития технологий приняты в крупных, в том числе транснациональных компаниях, которые предусматривают частные проекты технологических инноваций. Как правило, они согласованы с государственными стратегиями и программами, что отличает от российской практики регулирования стратегического планирования. Как отмечает один из зарубежных исследователей, McKinsey, учитывая скорость, с которой появляются новые инновации, новые рынки и новые технологические революции, создание 5- или 10-летних планов становится бесполезным занятием. Долгосрочное прогнозирование менее релевантно и надежно, в то время как гибкость становится более критична, чем когда- либо еще. Большие операторы не могут позволить себе поддерживать громоздкие процессы и медленные корпоративные культуры. Даже самые успешные технологические гиганты никогда не прекращают создание инноваций, обновления и корректировки своих платформ. Сегодняшние лидеры рынка уязвимы для следующих волн инноваций 343 При возрастающей глобальной конкуренции за новые перспективные рынки задача России – скоординировать все усилия для обеспечения лидерских позиций и, в первую очередь, создать надлежащую регуляторную среду, где все правовые нормы взаимосогласованы, определена их иерархия, устранены коллизии, определен статус участников 261 правоотношений, установлены прозрачные для контроля финансовые отношения и построены удобные договорные формы. Мероприятия по развитию рынков НТИ формируются в виде «дорожных карт», которые, как указывает Минэкономразвития России, представляют собой документы стратегического планирования, содержащие комплекс мероприятий, взаимоувязанных по задачам, срокам, исполнителям и ресурсам 344 . Реализация «дорожных карт» осуществляется путем запуска конкретных проектов НТИ. Возникает вопрос: являются «дорожные карты» НТИ документами стратегического планирования в соответствии со ст. 3 Федерального закона от 28.06.2014 № 172-ФЗ (ред. от 31.12.2017) «О стратегическом планировании в РФ»? В настоящее время Президиумом Совета при Президенте РФ по модернизации экономики и инновационному развитию одобрены восемь «дорожных карт»: «Маринет», «Аэронет» «Нейронет» (24.06.2016, протокол № 3), «Энержинет» (28.09.2016, протокол № 4), «Хелснет» (20.12.2016, протокол № 6), «Технет» (14.02.2017, протокол № 1), «Кружковое движение» Хелснет» (18.07.2017), «Автонет» (24.04.2018 протокол № 1), а также приняты шесть региональных «дорожных карт». Ускорение технологического развития РФ, увеличение количества организаций, осуществляющих технологические инновации отнесено к одной из национальных целей развития РФ на период до 2024 г. (Указ Президента РФ от 07.05.2018 № 204 (ред. от 19.07.2018) «О национальных целях и стратегических задачах развития РФ на период до 2024 года»). В соответствии с п. 23 Стратегии научно-технологического развития РФ, утв. Указом Президента РФ от 01.12.2016 № 642 НТИ определяется как «один из основных инструментов, обеспечивающих преобразование фундаментальных знаний, поисковых научных исследований и прикладных научных исследований в продукты и услуги, способствующие 262 достижению лидерства российских компаний на перспективных рынках в рамках как имеющихся, так и возникающих (в том числе и после 2030 года) приоритетов». П. 33 Стратегии в рамках взаимодействия, кооперации и формирования эффективной системы коммуникации в области науки, технологий и инноваций предусматривает создание системы государственной поддержки национальных компаний, обеспечивающей их технологический прорыв и занятие устойчивого положения на новых, формирующихся рынках, в том числе в рамках НТИ. П. 40 Стратегии предусматривает необходимость увеличения объема экспорта технологий и высокотехнологичной продукции (2020 - 2025 годы), в том числе посредством реализации НТИ и поддержки национальных компаний при выходе на глобальный рынок. Таким образом, принятие «дорожных карт» НТИ соответствует целям стратегического планирования РФ в целом. Однако, из смысла Федерального закона от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в РФ» вытекает, что принятие и реализация документов стратегического планирования – полномочия и сфера ответственности органов государственной власти и местного самоуправления. Отнесение документов проектного управления в рамках государственно-частного партнерства к документам стратегического планирования законом не предусмотрено. По сути, возникает пробел в праве – проекты НТИ, реализуемые в рамках «дорожных карт» в том числе за счет средств бюджетов бюджетной системы РФ, не входят в систему стратегического планирования, их показатели прямо не взаимоувязаны с экономическим ростом страны и регионов, хотя, несомненно, такое влияние оказать должны. В течение 2017 г. было одобрено к реализации 32 проекта НТИ, более 300 проектов проходили разные стадии проработки, были отобраны первые проекты ДК «Кружковое движение»: Университет НТИ, Олимпиада НТИ, «Кванториум». Как представляется, необходимо рассчитывать прогнозные и 263 плановые показатели корреляции с реализуемыми национальными проектами, в том числе с Программой «Цифровая экономика», а также влияние на экономический рост. В дальнейшем следует производить оценку эффективности вложений с позиции экономического роста страны и регионов, хотя эффект от реализации проекта может проявляться по истечение определенного времени. Кроме того, Федеральный закон от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в РФ» не регулирует вопросы методологии принятия документов стратегического планирования, хотя некоторые рамки устанавливает. На наш взгляд, поскольку реализация документов стратегического планирования ожидается в будущем, необходимо использовать методы юридического прогнозирования. В частности, принцип реалистичности (ст. 7) указывает, что участники стратегического планирования должны исходить из возможности достижения целей и задач социально- экономического развития в установленные сроки и с учетом ресурсных ограничений и рисков. Следует учитывать, что специфика стратегических решений, связанных с долгосрочным развитием, проявляется, в том, что они: а) направлены на достижение перспективных целей, а не текущих задач; б) направлены на отдаленное будущее, поэтому требует уточнения по мере приближения к цели реализации решения; в) многовариантны, поэтому требуется разработка альтернатив, которые играют самостоятельную важную роль; г) инновационны по своей природе, поскольку предполагают технологий прорыв; д) как правило, необратимы и имеют долгосрочные последствия. В отечественной и зарубежной литературе описаны различные методы стратегического планирования, в том числе: расчетно-аналитические (балансовый, нормативный, инженерно-экономический и др.), экономико-математические (методы линейного, нелинейного и динамического 264 программирования, модели теории игр и др.), эвристические (методы экспертной оценки, метод сценариев и т.д.), графо- аналитические (экстраполяционные, сетевые, методы корреляционных трендов и т.д.), методы и модели стратегического анализа и др. «Дорожные карты» формируются с использованием методологии форсайта и (или) иных методов проведения экспертно-аналитических мероприятий по установленной форме (п. 2 Правил разработки и реализации планов мероприятий ("дорожных карт") Национальной технологической инициативы, утв. постановлением Правительства РФ от 18.04.2016 № 317 (ред. от 10.09.2018). Например, в «дорожной карте» рынка «Автонет» (24.04.2018 протокол № 1) указывается, что методология форсайт - это «совокупность методов экспертной оценки стратегических направлений социально-экономического и инновационного развития, выявления технологических прорывов, способных оказать воздействие на экономику и общество в средне- и долгосрочной перспективе, а также с учетом основных трендов мирового развития, технологических и рыночных трендов в области автотранспортной индустрии», на основании чего были выделены приоритетные направления развития рынка в «дорожной карте» НТИ «Автонет». Форсайт (с англ. – предвидение) применяется с 1950-х гг. и в настоящее время превратился из инструмента, направленного на выявление технологических трендов, в самостоятельную активно развивающуюся научную дисциплину, охватывающую широкий спектр исследовательских методов. Считается, что в 1950-х гг. начинается разработка корпоративных форсайтов в лице «РЭНД Корпорейшн». С тех пор форсайт-технология активно используется как в сфере частных, так и в сфере публичных отношений 345 С 1970-х гг. форсайт начинает использоваться в Японии, в 1980-е и 1990-е гг. - в странах Европейского Союза. Начиная с 265 1990-х гг. многие государства (Великобритания, Германия, Франция, Нидерланды, Австрия, Южная Корея и Индия и др.) стали разрабатывать и использовать программы в области технологических форсайтов. У каждой страны существуют различные ожидания в зависимости от особенностей политической и экономической среды, а также от уровня технологического развития. Л.Джорджиу выделил пять поколений Форсайта: 1) на начальной стадии роль прогноза, в основном, ограничивалась информированием лиц, принимающих решение, о внутренней динамике развития науки и технологий; 2) последующие виды Форсайт-исследований охватывают вероятный вклад науки в решение отдельных экономических и социальных проблем; 3) более широкое социальное измерение и анализ перспектив развития альтернативных институтов; 4) межотраслевые скоординированные оценки будущего науки и инноваций; 5) перспективы развития структур национальной инновационной системы и научно-технологические аспекты социально- экономического развития в целом 346 В Европейском Союзе в 2000 г. была принята Лиссабонская стратегия, в которой было высказано предложение всем странам ЕС шире использовать инновационный инструмент прогнозирования — форсайт, с помощью которого можно определить перспективы развития научно-технической сферы. Форсайт-исследования будущего стали стандартной практикой во многих государствах ЕС, например, в процессе формирования политики Европейской комиссии (FLA). Традиционно различные форсайт-методы считаются частью «исследования будущего» (future studies) и построения стратегий будущего. Результатом Форсайта обычно является карта трендов, которые могут пересекаться, формируя мегатренды 347 Серьезное внимание уделяется интеграции методов численного прогнозирования и экспертных методов. Важным 266 фактором такой интеграции является быстрый прогресс Интернета, при котором становятся общедоступными мощные инструменты «умного» поиска, количественного и качественного анализа экспертных данных. Особое место в повестке Форсайт-исследований занимает выявление и анализ крупнейших по своему значению глобальных вызовов (Grand Challenges) — чрезвычайно масштабных и сложных проблем, с которыми человечество уже столкнулось и влияние которых в средне- и долгосрочной перспективе, как ожидается, будет усиливаться. Они носят междисциплинарный характер и требуют координации действий различных органов управления на всех уровнях — от международного до отдельных регионов. При этом роль Форсайта заключается не только и не столько в выявлении «больших вызовов», сколько в поиске «больших ответов» (Grand Responses), то есть тех мер и инструментов политики, которые будут способствовать решению этих проблем наиболее эффективным образом 348 В 2008 г. в рамках движения «Метавер - образование будущего» была разработана и апробирована методика быстрого проведения форсайт-проекта, не требующая значительных бюджетов, как классические форсайт- методы, и позволяющая достичь сравнимых и часто лучших результатов, чем даже комбинация нескольких методик из арсенала классических методов форсайта. Эта методика получила название Rapid Foresight, или «скоростной форсайт» (RF). Получение значимого и верифицированного результата в рамках этой методики занимает дни или даже часы, в отличие от многомесячных исследований, требуемых при других методиках. C 2011 г. методику RF развивает группа RE-ENGINEERING FUTURES (RF GROUP) 349 , которая занимается расширением областей применения метода и сама реализует выработанные в ходе ряда форсайт-сессий представления о будущем в областях 267 развития человека и общества, образования и развития компетенций, управления сложными системами. C 2012 г. Rapid Foresight стал применяться в работах «Агентства стратегических инициатив по продвижению новых проектов» как инструмент определения пространства для наиболее эффективной реализации проектов и инициатив. Тогда же методика выходит на государственный уровень - в сессиях начинают принимать участие представители органов государственной власти, руководители общественных организаций и институтов развития 350 Выделяются особенности методики Rapid Foresight: совместная работа экспертов ведется не с текстами, а с образами и схемами; работа с простыми материалами: шаблоны дорожных карт, карточки событий; отсутствие опросников и других документов; визуализация, инфографика и наглядность. Работа экспертов друг с другом также происходит вокруг общих образов и схем, в отличие от, например, метода экспертных панелей и дискуссионных круглых столов. Таким образом, методики форсайта различны по своей природе и способам проведения. Более того, «Форсайт» может пониматься в значении: а) способ организации деятельности - выстраивание проектов изменений; вложение времени и усилий, поддержка людей и их активности, которые продвигают к желаемому образу будущего; б) способ мышления - от будущего к настоящему, от образа будущего к сегодняшней ситуации через точки необходимого приложения усилий; в) технология (способ) организации групповой работы - определенные правила проведения работ по формированию образа будущего и способа его достижения, которые включают в себя правила сбора участников работы; г) процедуры проведения групповой работы; правила и техники модерации; способы достижения и фиксации 268 договоренностей; способы упаковки и презентации материалов для представления другим заинтересованным лицам; д) продукт - конкретный документ (прогноз, дорожная карта), который становится справочником, поддержкой или даже руководством при принятии решений, ориентированных на значительный масштаб и длительные сроки. Таким образом, большинство стран мира стремятся повысить конкурентоспособность национальных экономик на глобальном рынке технологий и инноваций за счет использования «креативных», «умных» и иных государственных механизмов регулирования. Отличительной особенностью документов стратегического планирования социально- экономического развития развитых государств является тщательная проработанность и согласованность целей, задач и показателей в государственных планах и стратегиях и программных документах предприятий и организаций, в том числе транснациональных компаний, которые стимулируются «мягкими» экономическими методами к повышению показателей своей деятельности, что достичь запланированных целей и воспользоваться льготами или преимуществами. Развитие технологических инноваций очень быстро меняет соотношение «игроков» на глобальном рынке, поэтому государства должны оперативно реагировать на изменение экономической обстановки, совершенствовать методы государственного регулирования. Поэтому во многих странах реализуется несколько программ государственного регулирования инноваций либо в различных сферах экономики, либо предусматривающих поэтапное изменение целей государственного регулирования экономики. Этот опыт можно использовать и в России, поскольку программные и стратегические документы государства, ассоциаций и союзов предпринимателей в отдельных сферах, отдельных организаций, в том числе и крупных, практически не согласованы. Например, они не содержат информации о том, 269 какой процент экономического роста может обеспечить та или иная организация, консолидированная группа организаций, союз предпринимателей или иные структуры. На наш взгляд, этот дополнительный рычаг стимулирования организаций к разработке и использованию инноваций нужно использовать и в России. В России нет закона, который устанавливал бы базовые требования к реализации проектов государственно-частного партнерства. Отнесение документов проектного управления в рамках государственно-частного партнерства к документам стратегического планирования законом не предусмотрено. По сути, возникает пробел в праве – проекты НТИ, реализуемые в рамках «дорожных карт» за счет средств бюджетов, не входят в систему стратегического планирования, их показатели прямо не взаимоувязаны с экономическим ростом страны и регионов. Основным документом проекта НТИ выступает «дорожная карта», на основании которой составляется паспорт проекта НТИ. Выбранной методологией формирования «дорожных карт» НТИ является методология Форсайта, однако, необходимо конкретизировать в Правилах разработки и реализации планов мероприятий («дорожных карт») Национальной технологической инициативы, какие методики и способы в рамках Форсайта, должны использоваться при составлении («дорожных карт»), учитывая разнообразие соответствующих методов. Библиографический список 1. Georghiou L., Cassingena Harper J., Keenan M., Miles I., Popper R. (eds.) (2008) The Handbook of Technology Foresight: Concepts and Practice. Edward Elgar Publishing. Р. 15-16. 2. Лавриненко А.О., Калужский М.Л. Применение технологий Форсайт при разработке инвестиционной стратегии // Территория науки. 2016. № 1. С. 181. 270 3. Making the Future with foresight. URL: http://www.iftf.org/home/ (дата обращения 10.12.2019). 4. Соколов А.В., Чулок А.А. Долгосрочный прогноз научно- технологического развития России на период до 2030 года: ключевые особенности и первые результаты // Форсайт. 2012 Т. 6. № 1. С. 13. 5. Rapid метододология Foresight. 2017. Версия 0.4. С.8. |