Право и бизнес. Том 4. новая монографияТом 4. Правовое пространство для развития бизнеса в россии
 Скачать 3.6 Mb.
|
|
ГЛАВА 7. СТРАТЕГИЧЕСКИЕ НАПРАВЛЕНИЯ РЕФОРМИРОВАНИЯ ПРАВОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОЙ И ИНОЙ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ § 7.1. Государственная регуляторная политика как основа формирования модели контрольно- надзорной деятельности 213 Исследование выполнено в рамках научного проекта № 12.25. Современные подходы к формированию правового обеспечения реформирования контрольно-надзорной деятельности Гречкина Ольга Владимировна, доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры административного и информационного права ФГБОУ ВО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации» Grechkina Olga Vladimirovna, Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration E-mail: grechkina-ov@ranepa.ru Шмалий Оксана Васильевна, доктор юридических наук, доцент, заведующий кафедрой административного и информационного права ФГБОУ ВО «Российская академия народного хозяйства 179 и государственной службы при Президенте Российской Федерации» Shmaliy Oksana Vasilievna, Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration E-mail: shmaliy-ov@ranepa.ru Душакова Леся Анатольевна, кандидат юридических наук, доцент, заведующий кафедрой административного и служебного права Южно-Российского института управления - филиала ФГБОУ ВО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации» Dushakova Lesia Anatolievna, Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration E-mail: dushakova@uriu.ranepa.ru ББК 67.401.1 УДК 342.9 Аннотация. Проанализированы содержание и значимость государственной регуляторной политики как основы формирования модели контрольно-надзорной деятельности. Следуя концепции диагностики рисков в социально- экономической и административно-политической сферах жизнедеятельности общества и государства, государственная регуляторная политика должна быть способной своевременно выявлять, предупреждать и устранять регуляторы, сдерживающие или препятствующие поступательному развитию экономики и государственно-правовых институтов в соответствии целями и задачами государственного стратегического планирования. Сделан вывод о том, что государственная регуляторная политика нуждается в 180 комплексном правовом обеспечении, поскольку является одним из ключевых факторов развития государственного управления, а равно социально-экономического роста и благосостояния. Обращено внимание на то, что терминологический аппарат государственной регуляторной политики активно формируется, но не имеет свойств системности. Автор позиционирует взаимосвязь и взаимообусловленность регуляторной и контрольно-надзорной функций государственного управления. Также автор делает вывод о том, что регуляторная политика основывается на комплексности социальных регуляторов и тесном взаимопроникновении права и экономики, а «регуляторная гильотина» сама по себе не может заменить реформу законодательства и модернизацию системы регулирования. Ключевые слова: государственная регуляторная политика, контрольно-надзорная деятельность, «регуляторная гильотина», «регуляторные провалы». State regulatory policy as a basis for the formation of a model of control and supervision activities Annotation. The article analyses the content and significance of State regulatory policy as a basis for forming a model of control and supervision activities. Following the concept of diagnostics of risks in social and economic and administrative and political spheres of activity of society and state, the state regulatory policy has to be capable in due time to reveal, warn and eliminate the regulators constraining or interfering forward development of economy and state and legal institutes in compliance by the purposes and tasks of the state strategic planning. It has been concluded that public regulatory policy needs comprehensive legal support, as it is a key factor in the development of public administration, as well as socio- economic growth and well-being. Attention is drawn to the fact that the terminology apparatus of the state regulatory policy is actively 181 formed, but has no properties of systemicity. The author positions the relationship and mutual condition of regulatory and supervisory functions of public administration. The author also concludes that regulatory policy is based on the complexity of social regulators and close interpenetration of law and economy, and the "regulatory guillotine" cannot in itself replace legislative reform and modernization of the regulatory system. Keywords: state regulatory policy, control and supervision activities, «regulatory guillotine», «regulatory failures». Формирование современной модели контрольно-надзорной деятельности, обеспеченной эффективными регуляторными механизмами, является одним из ключевых факторов развития государственного управления, а равно социально- экономического роста и благосостояния. Именно регуляторная политика, наряду с монетарной и бюджетной, является основой архитектуры будущего развития государства. На сегодняшний день экспертное сообщество в целом констатирует наличие значительного массива нормативных требований с низким уровнем систематизации, существенная часть которого технически и морально устарела. Но основная проблема состоит в том, что этот массив требований не способен противостоять текущим и стратегическим рискам и вызовам причинения вреда правам и свободам граждан, развитию экономической деятельности. Такого рода ситуация обуславливает объективную потребность в изменении подходов к организации контрольно-надзорной деятельности, самой философии контроля, актуализированной в соответствии с требованиями времени и технологий. Иными словами, в обществе присутствует запрос на качественное право, способное преодолеть нормативную инфляцию. В определенной мере эту задачу решает оценка регулирующего воздействия (Regulatory Impact Analysis или Regulatory Impact Assessment, RIA 214 ), которая приобрела свойства фильтра на пути необоснованных и неэффективных 182 инициатив регулирующих органов, а также оценка фактического воздействия. Однако этот инструментарий, несмотря на его значительный потенциал, не может обеспечить качество регулирования в полном объеме. В результате многолетних обсуждений за основу был взят концепт «регуляторной гильотины», опыт реализации которого имеют многие государства (США, Великобритания, Южная Корея, Хорватия, Мексика и другие 215 ) и положительно оценивают полученные эффекты дерегулирования (deregulation, less regulation), хотя, следует признать, результаты применения такого рода стратегии существенно варьируются 216 В соответствии с методологией «регуляторной гильотины» бремя доказывания необходимости регулирования лежит на уполномоченных органах; возможные «регуляторные провалы» устраняются посредством специальной процедуры. 217 Но не следует забывать, что «регуляторная гильотина» не может служить альтернативой реформы законодательства и регуляторной системы. Помимо «регуляторной гильотины» речь может идти о модернизации принципа «один за один» (one in, one out). Возможно также применение практики установления срочных регуляторных норм (законодательство «заходящего солнца» 218 ). В любом случае, должны быть сформированы эффективные критерии ревизии и прекращения действия регуляторных норм 219 , а также преодоления «реактивного» характера российского законодательства. Соответственно, вопрос должен стоять в плоскости формирования комплексной конструкции государственной регуляторной политики. С позиции ОЭСР государственная регуляторная политика (regulatory policy) подразумевает комплекс общегосударственных средств и институтов, разрабатываемых и применяемых на систематической основе в целях формирования методов использования государством своих регуляторных полномочий 220 , вкючая trade facilitation. 183 В российской правовой системе категория «государственная регуляторная политика» не обладает достаточной определенностью, поскольку судить о позиции нормотворца относительно ее содержания можно только по косвенному регулированию. В частности, можно полагать, что государственная регуляторная политика вбирает в себя механизмы и инструменты обеспечения соответствия нормативных актов по юридической силе, исключения и преодоления коллизий и пробелов в правовом регулировании, соблюдения правил юридической техники, преодоления коррупциогенных факторов, прежде всего в сферах контрольно- надзорной и разрешительной деятельности, обеспечения реализации «регуляторной гильотины», цифровизации, мониторинга правоприменения. 221 В целом государственная регуляторная политика должна сопровождать общую стратегию государственной политики, обеспечивая гармонизацию законодательства в пределах национальной правовой системы и в соотношении с общепризнанными принципами и нормами международного права, международными актами и договорами и возможность надлежащей реализации и защиты прав и свобод человека и гражданина. Именно государственная регуляторная политика должна иметь своим содержанием конструирование и развитие правового инструментария, стимулирующего экономический рост, повышение привлекательности российской юрисдикции, развитие правовой среды, снижение социально значимых рисков. Начальный этап формирования российской государственной регуляторной политики связано с рядом программно- ценностных и нормативных правовых актов: Концепция снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011 - 2013 годы 222 , Концепция долгосрочного социально- экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года 223 , акты об оценке регулирующего воздействия 224 и 184 экспертизе нормативных правовых актов 225 . Впоследствии правовая модель государственной регуляторной политики получила свое развитие в актах, связанных с реформированием контрольно-надзорной деятельности, прежде всего, в актах стратегического планирования, а также в рамках проектного регулирования 226 В документах стратегического планирования появилось понятие «регуляторная среда» как комплекс требований к объекту управления и регулирования и государственную политику совершенствования функционирования и развития соответствующего объекта. 227 Также в практику формулирования актов стратегического планирования и методического сопровождения реализации функций и полномочий субъектов государственного управления вошла категория «регуляторные процессы» 228 , содержание которой можно рассматривать как комплекс действий и решений, направленных на формирование регуляторной среды. Можно встретить термины «регуляторные органы» 229 , «регуляторные условия» 230 , «регуляторные риски» 231 , «регуляторные послабления» 232 , «регуляторные решения» 233 , «регуляторный кластер» 234 , «регуляторные факторы» 235 , «регуляторные изменения» 236 , «регуляторная нагрузка» 237 , «регуляторные ограничения» 238 , «регуляторный договор» 239 и т.п. Эта терминология имплементируется в судебную практику. 240 Таким образом, терминологический аппарат активно формируется, но правовая определенность самого правового явления не повышается. Такого рода накопление терминологии должно быть систематизировано. Содержание регуляторной политики опосредуется актами международно-правового регулирования. В рамках ОЭСР сформированы базовые принципы в сфере регуляторной политики (OECD (2014)), рекомендации по вопросам регуляторной политики и государственного управления (С(2012)37), руководящие принципы для качества 185 регулирования и исполнения ОЭСР (OECD (2005)), совершенствование регуляторных инструментов с помощью оценки воздействия (SIGMA Paper № 31, 2001). 241 Также признание получили нормативно-ориентирующие документы Европейского союза, Совета Европы и Всемирного банка по вопросам эффективности управления, борьбы с коррупцией. 242 На сегодняшний день в архитектонике исполнительной власти мы можем наблюдать сложный комплекс совмещения регуляторной и контрольно-надзорной функций. Посредством реализации контрольно-надзорной функции уполномоченный субъект получает информацию не только о состоянии законности в конкретной сфере государственного управления, но и об эффективности регулирующего воздействия нормативно-правовых актов, применяемых в указанной сфере. 243 Соответственно, качество и эффективность правового регулирования напрямую коррелирует качеству и эффективности контрольно-надзорной деятельности. Следовательно, обособление контрольно-надзорной и регуляторной функций должно иметь объективные пределы, не позволяющие снижать их эффективность, а их перераспределение между двумя организационно-правовыми формами федеральных органов исполнительной власти актуализирует вопросы координации их деятельности и взаимодействия, а равно ответственности за качество регулирования, которые также должны быть включены в предметную область государственной регуляторной политики. Качество регуляторной политики в целом определяется путем интеграции качества правотворчества и качества правоприменения. В части правотворчества в дальнейшем развитии и совершенствовании нуждается законодательство об оценке регулирующего воздействия и оценке фактического воздействия. Но прежде всего следует говорить о формировании единой концепция государственной регуляторной политики, которая может получить в дальнейшем 186 развитие в законодательстве о контроле и надзоре, о правовых актах, об административных процедурах, которое на сегодняшний день отсутствует и на необходимости формирования которого в целом настаивает научное и экспертное сообщество. Анализ правовых источников позволяет утверждать, что государственная регуляторная политика базируется на взаимодействии социальных регуляторов и демонстрирует общесоциальный потенциал регулятивности 244 , который обеспечивается инструментарием «best regulation», «smart regulation» и оценки регулирующего воздействия. 245 Это обусловлено рядом факторов: переформатирования пространства регулирования и расширение его границ, изменение аксиологии регулирования, в том числе возникновение феномена самообязательности 246 как гарантии действия регуляторов и развитие потенциала правового моделирования на основе прогнозов и рисков, активизация мягкого права, децентрализация права 247 , расширение спектра международно-правовых регуляторов, дополненных мягким правом и «образцами лучших практик», а также расширение и обновление общенормативного и договорного регулирования. Также следует отметить расширение границ программно- ценностного планово-целевого регулирования, основанного на авторитете регулирующего органа и спецификации его содержания документов, что позволяет констатировать взаимопроникновение правых и политических и иных регуляторов. Все эти позиции должны быть учтены при формировании общей конструкции государственной регуляторной политики. Библиографический список 1. Голодникова А.Е., Ефремов А.А., Соболь Д.В. и др. Регуляторная политика в России: основные тенденции и 187 архитектура будущего / Под ред. М.О. Комина. М., 2018. [Электронный ресурс] URL: http://ivo.garant.ru/#/ document/77580500/. 2. Малышев Н. ОЭСР. Эволюция регуляторной политики в странах - членах ОЭСР. [Электронный ресурс] URL: http://www.oecd.org/gov/regulatory-policy/implementingregulatory impactassessmentinrussiaexpectationsandpracticalsteps.htm. 3. ОЭСР. Детерминанты качества анализа регулирующего воздействия [Электронный ресурс] URL: http://www.oecd.org/gov/regulatory-policy/implementingregulatory impactassessmentinrussiaexpectationsandpracticalsteps.htm. 4. Перов С.В. Контрольно-надзорные и регуляторные функции федеральных органов исполнительной власти: проблемы разграничения в контексте административной реформы // Lex russica. 2019. № 2. С. 69-80. 5. Пунанова У.Н. Пути совершенствования административно- правовых инструментов по выявлению и устранению административных барьеров предпринимательской деятельности // Административное и муниципальное право. 2014. № 12. С. 1234 - 1242. 6. Тихомиров Ю.А. Новые векторы регулирования – «другое» право? // Журнал российского права. 2016. № 4. С. 5-15. 7. Тихомиров Ю.А. Правовые модели и реальность. М., 2014. 8. Тихомиров Ю.А., Нанба С.Б., Цомартова Ф.В. Социальная концепция права: новый подход // Журнал российского права. 2014. № 8. 9. Фогельсон Ю.Б. Мягкое право и верховенство права // Журнал российского права. 2014. № 11. 188 § 7.2. Понятие, признаки и правовая природа государственного контроля (надзора) в сфере предпринимательской деятельности Толстова Ирина Александровна, кандидат юридических наук, доцент, заведующий кафедрой гражданского и уголовного права и процесса филиала Российского государственного социального университета в г. Клину Московской области Branch of the Russian state social University in Klin, Moscow region E-mail: nauka-rgsu@mail.ru Викторов Вячеслав Юрьевич, кандидат философских наук, доцент, доцент кафедры управления и административного права филиала Российского государственного социального университета в г. Клину Московской области Branch of the Russian state social University in Klin, Moscow region E-mail: nauka-rgsu@mail.ru Матвеев Павел Александрович, старший преподаватель кафедры социальной работы и социального права Филиала Российского государственного социального университета в г. Клину Московской области Branch of the Russian state social University in Klin, Moscow region E-mail: nauka-rgsu@mail.ru ББК 67.404.4 УДК 340.612 189 Аннотация. Определено понятие, рассмотрены признаки и правовая природа государственного контроля (надзора). Исследованы проблемы правовой природы государственного контроля. Проведен сравнительный анализ научных работ ведущих ученых по данной тематике. Определены отличительные черты и особенности государственного контроля. Сделан акцент на необходимость разграничения контроля и надзора в свете реализации административной реформы. Ключевые слова: государственное управление, государственный надзор, государственный контроль, контролирующий орган, контрольные правоотношения, субъект и объект государственного контроля, административный надзор. Concept, features and legal nature of state control (supervision) in the sphere of business activity Annotation: The article defines the concept, discussed the signs and the legal nature of state control (supervision). The problems of the legal nature of state control. A comparative analysis of research papers by leading scientists on the subject. Determined the distinctive features and characteristics of state control. Emphasis is placed on the need to distinguish between control and supervision in the light of the implementation of the administrative reform. Keywords: public administration, supervision, state control, the supervisory authority, the control relationship, the subject and object of state control, administrative oversight. Неотъемлемым признаком существования государственного управления является контроль. Государственное управление в широком смысле — это управление делами общества, которое осуществляет государство в целом (все ветви власти, соответствующие государственные учреждения и организации, 190 а также структуры местного самоуправления). Государственное управление в узком смысле — это управление делами общества органами исполнительной власти посредством соответствующей формы исполнительно-распорядительной и контрольно- надзорной деятельности. Государственное управление в этом смысле носит четко выраженный организующий, координирующий и распорядительный характер. Необходимость государственного управления вытекает из потребности обеспечить реализацию политики государства, направленной на эффективное использование природных, трудовых, материальных и информационных ресурсов, справедливое перераспределение доходов и гарантирование основных социальных прав, поддержание общественного порядка 248 Действующая Конституция РФ не содержит непосредственного текстового упоминания о государственном контроле. В то же время конституционное воздействие может осуществляться различным образом: как путем прямого регулирования общественных отношений, так и опосредованно, в том числе, например, посредством использования институтов конституционного контроля. В этой связи, несмотря на отсутствие в Конституции РФ термина «государственный контроль», сами по себе государственные контрольные отношения, функция государственного контроля находятся в сфере конституционного воздействия 249 Контроль, как справедливо отмечает В.П. Беляев, изначально выступает в качество правовой формы осуществления функций государства 250 . При этом стоит согласиться с теми исследователями, которые требуют соблюдения публичных и частных интересов при осуществлении контрольно-надзорной деятельности, постановки достижимых целей при осуществлении государственного контроля (надзора), необременительности его для предпринимательского сообщества 251 191 В справочной литературе термин «контроль» употребляется в трех значениях: во-первых, как деятельность контролирующего лица по проверке соблюдения подконтрольным лицом требований действующего законодательства Российской Федерации при реализации последним своих полномочий; во- вторых, как компетентный орган (учреждение), непосредственно осуществляющий контроль (проверку) за деятельностью контролируемого лица; в-третьих, как должностное лицо контролирующего органа (учреждения), которое реализует контрольные полномочия 252 Исследуя проблемы правовой природы государственного контроля, В.П. Гуляев приходит к выводу, что государственный контроль – это специфический вид деятельности компетентных государственных органов, целью которого является обеспечение законности в различных сферах общественных отношений. Фактически отмеченный выше вид деятельности рассматривается как определенная система наблюдения и проверки процесса функционирования и фактического состояния контролируемого объекта с целью дальнейшей оценки эффективности и обоснованности принимаемых им управленческих решений и результата их исполнения, выявления отклонений от требований, сформулированных в этих решениях, устранения неблагоприятных последствий их выполнения и информирования о них компетентных органов (учреждений) 253 В тоже самое время М.Л. Баранов определяет государственный контроль как деятельность государства в лице соответствующих компетентных органов по проверке соблюдения контролируемым лицом при осуществлении своей деятельности нормативных правовых актов, норм, правил и стандартов. При этом главными задачами государственного контроля являются оценка эффективности и законности деятельности подконтрольного лица, анализ состояния дел в подконтрольной области, информирование высших органов 192 государственной власти о результатах проведенных проверок и о принятых мерах по результатам осуществления этих проверок 254 . Один из ведущих ученых Ю.А. Тихомиров отмечает, что государственный контроль должен обеспечивать нормативно-урегулированную деятельность подконтрольного лица путем проверки и анализа контролирующим лицом реализации законов и иных правовых актов, а также целесообразности совершаемых действий 255 Под объектом контроля исследователи понимают фактическую и (или) потенциальную деятельность подконтрольного лица, а равно соблюдение последним при осуществлении своей деятельности требований действующего законодательства. В свою очередь содержание контроля ими характеризуется как комплекс мероприятий, проводимых контролирующим органом в отношении подконтрольного лица с целью определения и предупреждения возможных нарушений действующего законодательства последним; наличием взаимных прав и обязанностей как контролирующего лица, так и подконтрольного лица. В этой связи предлагается выделять особую группу общественных отношений с участием контролирующего и подконтрольного лица (субъектов контроля) - контрольные правоотношения 256 Б.С. Галяутдиновым сделан важный вывод о том, что «государственный контроль в современных условиях российской государственности представляет собой особую государственную функцию, направленную на обеспечение интересов государства и общества, которая выражается в деятельности органов публичной власти, направленной на: систематическое получение информации (как самостоятельное, так и опосредованное) о состоянии и жизнедеятельности общества, о функционировании всего механизма государства; выявление нарушений или отклонений в деятельности подконтрольных объектов от существующих нормативных и иных предписаний; принятие мер по устранению или 193 лимитации выявленных дефектов; принятие (при необходимости) мер по привлечению к ответственности виновных лиц; способствование устранению выявленных, а также аналогичных дефектов, в будущем, в том числе в других общественных отношениях» 257 Как отмечали еще дореволюционные государствоведы, сущность контроля как государственной деятельности состоит в проверке соблюдения законов; что контрольной деятельности присуща проверка, в ходе которой что-либо обследуется и выясняется; что контроль есть способ, средство, метод обеспечения законности и дисциплины в управлении 258 . Исходя из того, что законность - это важнейший принцип государственной и общественной жизни, закрепленный в ст. 15 Конституции Российской Федерации 259 и заключающийся в точном, неуклонном и единообразном исполнении законов и других нормативно-правовых актов всеми государственными органами, органами местного самоуправления, должностными лицами, гражданами и их объединениями, становится понятной важность и необходимость существования контроля. Государственный контроль имеет отличительные черты, выделяющих его в самостоятельную юридическую категорию. Государственный контроль носит публично-правовой характер, то есть субъект государственного контроля – всегда носитель публичной (государственной) власти. Деятельность таких субъектов строго регламентирована и осуществляется в пределах установленной компетенции; объект государственного контроля либо непосредственно подведомствен его субъекту, либо субъект обладает применительно к объекту властными полномочиями, ввиду чего имеет возможность получения полной, всесторонней информации о деятельности подконтрольного объекта с целью анализа данной деятельности. Таким образом, формируется возможность контроля целесообразности деятельности объекта. Следующей значимой особенностью государственного контроля 194 является проверка законности. Под ней в данном случае, понимается государственный контроль за соблюдением нормативной базы, а также контрольная проверка нормативных правовых актов, принимаемых объектом по направлению своей деятельности. Получив объективную информацию о деятельности объекта, контролирующий субъект принимает меры по корректировке деятельности объекта, выявлению причин и условий, способствующих нарушению целесообразности либо законности деятельности, с целью недопущения аналогичного поведения объекта и, как следствие, повышения эффективности его деятельности. Такова в самом общем виде сущность государственного контроля 260 В широком смысле, государственный контроль (надзор) за предпринимательской деятельностью следует рассматривать как институт предпринимательского права: «государственный контроль (надзор) за предпринимательской деятельностью представляет собой правовую форму государственного регулирования экономики, посредством которой уполномоченные государственные органы устанавливают нарушения требований нормативных правовых актов в деятельности хозяйствующих субъектов по производству товаров, их реализации, выполнению работ и оказанию услуг с применением в подлежащих случаях к таким субъектам предусмотренных законодательством санкций и (или) принятием мер рекомендательного характера» 261 В более узком смысле государственный контроль (надзор) в сфере предпринимательства есть система проверки и наблюдения за соблюдением субъектами предпринимательской деятельности и органами государственной власти требований нормативных правовых актов при осуществлении предпринимательской деятельности, а также при ее управлении 262 Применительно к осуществлению контрольно-надзорной деятельности в отношении индивидуальных предпринимателей 195 и юридических лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность с целью получения на систематической основе прибыли, стоит отметить, что единое определение государственного контроля (надзора) приведено в профильном Федеральном законе от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» 263 : «государственный контроль (надзор) - деятельность уполномоченных органов государственной власти (федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации), направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями (далее также - юридические лица, индивидуальные предприниматели) требований, установленных настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (далее - обязательные требования), посредством организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, а также деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями» (п.1 ст. 2 Закона № 294-ФЗ). 196 Приведенная формулировка государственного контроля (надзора), используемая в Законе № 294-ФЗ, позволяет сделать вывод об отождествлении федеральным законодателем понятий контроль и надзор, что представляет спорным. Ярким примером резкого и ничем не обоснованного изменения в терминологии выступают поправки в Земельный кодекс РФ, в силу которых государственный земельный контроль трансформировался в земельный надзор 264 Вместе с тем, на необходимость разграничения контроля и надзора в свете реализации административной реформы, было заявлено в Стратегии реформирования контрольно-надзорной деятельности РФ, которая определена в Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 годах 265 (утв. распоряжением Правительства РФ от 25.10.2005 № 1789-р). Данная Стратегия предполагает разделение функций по контролю и надзору, которое является одним из основных направлений оптимизации функции органов исполнительной власти. Как указывается в Концепции, разграничение функций по контролю и надзору позволит сосредоточить функции по надзору исключительно в государственных органах, а контроль рассматривать в качестве функции по проведению испытаний, измерений, экспертиз, которые должны осуществляться субъектами рынка, аккредитованными в органах исполнительной власти в установленном порядке. Необходимо отметить, что учеными, в отличие от законодателя, проводится разграничение понятий «контроль» и «надзор». При этом наиболее распространенным является соотношение контроля и надзора как целого и части 266 Так, Н.М. Конин определяет надзор как особую специфическую форму деятельности соответствующих государственных органов, которая направлена на систематическое наблюдение и постоянный присмотр за действиями субъектов управленческих (административных) 197 правоотношений с целью проверки соответствия их решений и действий нормам действующего законодательства. Надзор заключается в проверке соблюдения поднадзорными субъектами законов и некоторых определенных в подзаконных актах правил. Надзор, в отличие от контроля, характеризуется исключительно проверкой фактического результата деятельности подконтрольного объекта, а проверкой способов и методов осуществления подобной деятельности. Фактически надзор является одной из форм контроля и трактуется как «суженный» контроль 267 Аналогичную позицию занимает Ю.М. Козлов, который под надзором понимает наблюдение контролирующего лица за деятельностью контролируемых субъектов с целью проверки соответствия их действий (бездействия) нормам действующего законодательства. По мнению ученого, надзорный орган проверяет соблюдение законов, исключая при этом всякую оценку хозяйственной целесообразности деятельности поднадзорного объекта. Надзор, в отличие от контроля, не предусматривает прямого вмешательства в деятельность поднадзорного объекта 268 . Последний, в отличие от контроля, всегда осуществляется извне по отношению к объектам иных систем. Профессор А.В. Малько определяет понятие надзора как организационно - правовой способ обеспечения законности и государственной дисциплины в сфере административно – правового регулирования. Последний представляет собой особую специфическую форму деятельности соответствующих государственных органов, которая направлена на систематическое наблюдение и постоянный присмотр за деятельностью субъектов управленческих административно – правовых отношений с целью проверки соответствия их действий и решений нормам действующего законодательства. Надзор заключается в проверке соблюдения поднадзорными субъектами законов и некоторых определенных в подзаконных 198 актах правил. При этом специфика надзора как деятельности состоит в ограничении компетенции надзорных органов только проверкой законности действий поднадзорных объектов. Контроль же осуществляется не только за законностью, но и за целесообразностью действий подконтрольных субъектов; при надзоре же проверяется только соответствие действий поднадзорных субъектов установленным законодательством правилам 269 На данное обстоятельство указывают Т.В. Ищук и Н.А. Мошкина: «контроль преследует не только достижение законности и правопорядка, но и обеспечение эффективности и целесообразности. А целью надзора является точное и неуклонное исполнение законов, которое не сопровождается оценкой целесообразности принятых актов и совершенных действий. При осуществлении надзора невозможно вмешательство государственного органа в оперативно- хозяйственную деятельность объекта надзора» 270 Надзор (в данном случае - административный надзор) как самостоятельная функция управления направлен на обеспечение законности и безопасности жизни и хозяйственной деятельности человека в различных материально-правовых сферах жизни общества 271 Государственно-надзорную деятельность в сфере предпринимательства необходимо рассматривать именно как организацию и осуществление административного надзора, поскольку, в отличие от советского периода существования государства, органы государственной власти не вправе вмешиваться в финансово-хозяйственную (предпринимательскую) деятельность организаций, предприятий и учреждения, а также индивидуальных предпринимателей, оценивать их решения с точки зрения целесообразности и экономической обоснованности 272 Согласно определению, выработанному доктором юридических наук А.В. Мартыновым, административный 199 надзор – это особая форма публичного управления, предназначенная для профилактики, предупреждения и пресечения правонарушений, выявления и ликвидации угроз безопасности обществу и государству, защиты и охраны конституционных прав и свобод граждан, обеспечения законных интересов организаций, противодействия противоправному поведению, реализации правовых норм с целью решения задач управления, осуществляемая в рамках соответствующих административно-надзорных производств посредством установленных в законодательстве административных процедур 273 Этим же автором выделен целый ряд признаков административного надзора, которые, на наш взгляд, можно применить и к государственному контролю (надзору) за предпринимательской деятельностью. - административный надзор является особой формой публичного управления, связанной с профилактикой, предупреждением и пресечением правонарушений, выявлением и ликвидацией угроз безопасности обществу и государству, защитой и охраной конституционных прав и свобод граждан, обеспечением законных интересов организаций. - административный надзор имеет своей целью практическое обеспечение реализации правовых норм для достижения требуемых государственной властью (законодателем) результатов; в необходимых случаях применяются меры государственного принуждения. - отличительным признаком административного надзора от контроля является наличие, как правило, у государственных органов исполнительной власти и их должностных лиц, осуществляющих административно-надзорную деятельность, юрисдикционных полномочий. - в отличие от контроля административный надзор выполняет четыре основные функции: правозащитную, 200 правоохранительную, организационно-правовую и функцию противодействия коррупции; - административный надзор носит принудительный характер, оказывающий существенное влияние на оперативно- хозяйственную деятельность поднадзорных объектов; - административный надзор осуществляется в рамках специального административно-надзорного производства, включающего в себя ряд последовательно сменяющих друг друга стадий; - административный надзор реализуется посредством специфических способов осуществления надзорной деятельности: проведение проверок, оформление предписаний, применения наказаний, временного запрета деятельности и т.п. 274 В этой связи надлежит переименовать государственный контроль (надзор) в отношении хозяйствующих субъектов в административный надзор в соответствующей сфере деятельности. Библиографический список 1. Акатова Н.С., Артемьев А.А., Архипов М.И., Баранова Т.Л., Малышева О.С. и др. Социально-экономическая политика и современное государство. Тверь: Твер. гос.университет, 2018. 278 с. 2. Акатова Н.С., Артемьев А.А., Бобинкин С.А. и др. Современное государство и общество: социально- экономические и правовые аспекты : монография / под ред. Н.В. Филиновой, Е.А. Фирсовой. Тверь.: РИУ ТвГУ, Филиал РСГУ в г. Клину. Тверь, 2019. 241 с. 3. Акатова Н.С., Артемьев А.А., Викторов В.Ю. и др. Многообразие аспектов социальной политики. Клин: Филиал РГСУ в г. Клину, Тверь: Тверской гос.университет, 2017. 184 с. 201 4. Алексеев Д.Б. Актуальные проблемы контрольной деятельности органов государственной власти в современной России. Автореф. … дисс. канд. юрид. наук. 12.00.14. М.: Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, 2015. 5. Алёхин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: Учебник. – М.: Норма, 2001. 6. Антонова Н.А., Барткова О.Г., Очагова В.С. и др. Проблемы современного российского процессуального и материального права (в поиске эффективных норм). Тверь: Тверской гос. университет, 2017. 180 с. 7. Артемьев А.А., Бобинкин С.А., Бондарчук А.Ф. и др. Модернизация социально-экономической сферы в современной России: проблемы и суждения. Тверь, 2016. 188 с. 8. Баранов М.А. Государственный контроль как вид социального управления // Административное и муниципальное право. 2011. № 7. 9. Бахрах Д.Н. Административное право России. – М.: Норма, 2001. 10. Беляев В.П. Контроль и надзор в Российском государстве: монография / науч. ред. А.В. Малько. – М.: Проспект, 2005. 11. Беляева О.А. Предпринимательское право: Учебное пособие / Под ред. члена Научно-консультативного совета при Высшем Арбитражном Суде РФ, профессора Ляндреса В.Б. М.: Юридическая фирма «КОНТРАКТ»: «ИНФРА-М», 2015. 12. Галяутдинов Б.С. Конституционный институт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в системе государственного контроля Российской Федерации. Дисс. … канд. юрид. наук. 12.00.02. Московский гуманитарный университет. М., 2014. 13. Гиздатов А.Р. Парламентский контроль за деятельностью полиции (конституционно-правовой аспект). Дисс. … канд. 202 юрид. наук, 12.00.02 Уральский юридический институт МВД России. – Екатеринбург, 2015. 14. Гринев П.Д. Государственный контроль за оспариванием и принудительным исполнением решений международных коммерческих арбитражей. Дисс. … канд. юрид. наук. 12.00.15. Саратовская государственная юридическая академия. Саратов, 2015. 15. Гулягин А.Ю. Прокуратура в системе правоохранительных органов административной юрисдикции / Под ред. В.П. Рябцева. М.: Юрист, 2012. 16. Конин Н.М. Административное право России. Общая и особенная части: курс лекций. М.: Статут, 2004. 17. Краткий юридический словарь / А.В. Малько и др. Отв. ред. А.В. Малько. М.: Проспект, 2010. 18. Лунев А.Е. Теоретические проблемы государственного управления. М.: Наука, 1974. 19. Лунева Е.В. Государственный контроль в системе рыночных отношений в условиях глобализации: монография. М.: Информационно-внедренческий центр «Маркетинг», 2005. 20. Малышева М.А. Теория и методы современного государственного управления. Учебно-методическое пособие. СПб.: Отдел оперативной полиграфии НИУ ВШЭ - Санкт- Петербург, 2011. 21. Мартынов А.В. Административный надзор в Российской Федерации: теоретические основы построения, практика осуществления и проблемы правового регулирования. Автореф. … дисс. д-ра юрид.наук. – Воронеж: Воронежский государственный университет, 2010. 22. Ревякин М.А. Государственный контроль: сущность и виды // Вопросы совершенствования системы государственного управления в современной России. Межвузовский сборник научных статей. М.:ООО «МАКС Пресс». 23. Спектор А.А. Актуальные проблемы государственного контроля и надзора в сфере предпринимательской 203 деятельности. Монография. М.: Юридическое издательство «ЮРКОМПАНИ», 2012. 24. Спектор А.А. Предпринимательская деятельность как объект государственного контроля (надзора) (правовые аспекты) автореф. … дисс. д-ра юрид. наук. 12.00.03. М.: Институт государства и права РАН, 2012. 25. Тихомиров Ю.А. Закон – основа стратегии // Президентский контроль. 2002.№ 8. 26. Юридический энциклопедический словарь / Под ред. А.Я. Сухарева. 2-е доп. изд. М.: Советская энциклопедия, 1987. |