Текст электронного учебника. Правовое регулирование антикоррупционной деятельности
 Скачать 2.65 Mb.
|
|
Антикоррупционная политика, по мнению Краснова, заключается в раз- работке и постоянном осуществлении разносторонних и последовательных мер государства и общества в рамках принятых данным государством основ кон- ституционного строя. При этом она преследует цель устранения или минимиза- ции причин и условий, порождающих и питающих коррупцию в разных сферах жизни. Подобная политика является по своей сути «родственной» политике пра- вовой. Цель антикоррупционной политики заключается в активном и постоян- ном противодействии коррупции, в борьбе за государство, за те институты, ко- торые призваны служить обществу. Но которые сейчас в немалой степени ис- пользуются в своих интересах организованной преступностью и иными тене- выми структурами, «перекуплены» ими. 78 В конечном счете эта цель связана с обеспечением прав и свобод челове- ка и гражданина, с укреплением дисциплины, законности и правопорядка, с формированием правовой государственности и высокого уровня правовой культуры общества и личности. Всё вышеназванное весьма существенно влияет в целом на качество правовой жизни нашей страны. Слайд 85 Для достижения поставленной цели необходимо использовать следующие средства научного, организационного, правового и иного характера. На первое место необходимо ставить научные меры, ибо проблема кор- рупции исследована явно недостаточно. А если это так, то и политику можно выстроить ущербную и не соответствующую действительности. Миром, как известно, управляют идеи. Поэтому именно в рамках данного направления должна разрабатываться идеология противодействия коррупции. Должны предлагаться цели и принципы такого противодействия, конкретные проекты нормативных актов, прогрессивные юридические технологии решения проблем коррупции. Теоретическое исследование проблем коррупции поможет обобщить и систематизировать накопленные о ней знания, более эффективно использовать имеющийся опыт, сложившуюся социальную практику. Это поможет сформи- ровать понятийный аппарат, позволяющий рассматривать ее с научной точки зрения. В этом вопросе трудно переоценить роль науки. Ведь именно с помощью исследований можно найти слабые, уязвимые места коррупции и предлагать системные меры по противодействию ей, найти противоядие от данной соци- альной болезни. В большей степени именно наука дает возможности прогнози- рования коррупционных ситуаций и принятия опережающих мер, связанных с предупреждением коррупционных отношений. Для этого нужна особая методология исследования проблем коррупции, которую следует рассматривать как составную и неотъемлемую часть теневой 79 правовой жизни современного общества. Однако для более полного познания коррупции требуется основательный анализ целого – теневого сегмента право- вой действительности. Слайд 86 Среди организационных мерможно назвать создание различных структур и их действия по борьбе с коррупцией. Поскольку коррупция – глобальная про- блема, требуются и соответствующие усилия для ее решения: международные контакты, организации и так далее. Так, недавно в Канаде прошла специальная учредительная конференция новой межпарламентской структуры – Междуна- родной организации парламентариев по борьбе с коррупцией. На этой конфе- ренции присутствовали парламентарии из 60 стран, которые приняли за основу Устав организации. Цель ее – активизация борьбы с коррупцией, создание оп- тимальных условий для прозрачности всех действий органов государственной власти, осуществление обмена парламентским опытом в данном направлении. Административная реформа – одно из важнейших направлений борьбы с коррупцией. Ведь именно она призвана сформировать качественно иную мо- дель государственного управления, где «чиновник – это топ-менеджер, а не по- мазанник Божий и не наместник царя». Где расходы на аппарат определяются целесообразностью, а не идеологическими «заморочками», где закон одинаков для всех граждан – независимо от их социального статуса. Среди правовых мер особое место занимают меры правотворческие. В этой сфере нужна активная и осознанная деятельность не только институтов государства, но и гражданского общества. Для того чтобы «вырвать» хотя бы часть законодательных средств из рук коррупционеров, прежде всего теневых лоббистов, необходимо чаще проводить референдумы и всенародные обсужде- ния наиболее важных законопроектов. 80 Слайд 87 Хотим мы этого или нет – нужно разрабатывать и принимать новую Кон- ституцию РФ, ибо ныне действующий «закон законов» всё больше становится препятствием для борьбы с коррупцией. Во-первых, это основной документ власти, а не общества. Конституция 1993 года писалась в узких коридорах ад- министрации Президента Е́льцина без всенародного обсуждения, в известных историко-политических условиях и под очередного главу государства. Перекос в сторону президентской власти настолько заметен, что значительно снижает роль, например, парламента, что не может не сказаться на выполнении им пол- ноценных представительных и контрольных функций. Во-вторых, в действую- щей Конституции отсутствует система юридических обязанностей и ответ- ственности для власти, которые смогли бы обеспечить провозглашенные во 2 главе права и свободы личности. В Конституции страны и целом ряде законов были установлены положения, позволяющие выделить «касту неприкасаемых», наделенных всей полнотой власти и в то же время не несущих ответственности за свои решения. Важно разработать и принять следующие законы: «О парламентском рас- следовании», «О правовом регулировании лоббистской деятельности» и другие. Потребуются изменения и дополнения уголовного, административного, избира- тельного и иного законодательства. В силу известного тезиса о том, что право есть клетка для власти, необхо- димо в нормативных актах максимально подробно прописывать процедуры принятия тех или иных управленческих решений. Следует более четко форма- лизовать функции для чиновников и других потенциальных коррупционеров. Другими словами, антикоррупционные меры должны пронизывать всё законо- дательство. 81 Слайд 88 Область правотворчества – важнейшее направление антикоррупционной политики. В самую первую очередь нужно ставить вопрос о проведении полной инвентаризации законодательства на предмет коррупционной ёмкости. Многие акты просто провоцируют коррупционные связи и различные служебные зло- употребления. Провести инвентаризацию законодательства и выработать соответствую- щие рекомендации вполне по силам Совету при Президенте РФ по борьбе с коррупцией. Сфера правотворчества нуждается в наиболее тонком инструментарии, в нестандартных подходах к противодействию коррупции. Это объясняется из- вестными фактами принятия законодательной властью во многих случаях ре- шений в пользу групповых, корпоративных интересов. Теневое лоббирование и криминализация стали спутниками законодательной власти. Подобные лоббизму явления часто причисляются к неформальным регу- ляторам, по степени влияния иногда превосходящим официальные механизмы власти. Данный сектор в Великобритании, по некоторым оценкам, достигает 500 миллионов фунтов стерлингов в год. В странах Европейского содружества только официально зарегистрировано более 10 тысяч лоббистов. Ситуация в России несколько иная. Существует законопроект о лоббистской деятельности. Но его принятие невыгодно «серым» лоббистам, использующим теневые схе- мы, основанные на подкупе нужных чиновников, депутатов, фракций, комите- тов и даже всего итога голосования или административного решения. Теневые сделки позволяют «покупать» голоса, законопроекты, инициирование законо- проектов, результаты экспертизы законов и иных актов, депутатские запросы и запросы палаты Федерального Собрания. В качестве лоббистов часто выступа- ют органы исполнительной власти, преследующие свои корпоративные интере- сы. Они же одновременно и параллельно являются объектами лоббизма. 82 Слайд 89 В сфере законопроектной деятельности, где зачастую участвуют органы исполнительной власти в виде заинтересованной стороны, расценки услуг тене- вых лобби колеблются от 40 до 300 тысяч долларов. Нельзя не подозревать гос- ударственный управленческий аппарат в связях с лоббистами в парламенте. Вопрос в том, насколько взаимное давление способно удержать такие связи в рамках закона. Некоторые законопроекты для исполнительной власти имеют принципиальное значение, и деформация законодательной инициативы означа- ет фактически презумпцию коррупции. Размах негативного лоббизма столько велик, сколько и опасен своей организованностью. Она основана на том факте, что данная теневая деятельность в своей основе имеет объективные причины возникновения, как мост между властью и группами интересов. Обратной стороной управления системой административных ведомств и структурных подразделений иерархического типа, действующих на основе гос- ударственной службы, является невосприимчивость к антикоррупционной функции государства. Об этом, например, красноречиво говорит десятилетняя история принятия российским парламентом антикоррупционного закона, про- должающаяся и по сей день. Владимир Лопатин по этому поводу обобщает: «…поручают подготовку чиновникам ведомства, а уж они-то создают закон «под себя» – строго в своих интересах». Как ни печально констатировать, но антикоррупционные мероприятия в законотворческой сфере обычным путём не пройдут. Аппарат высшего законодательного органа: эксперты, аналитики, по- мощники депутатов, а в конечном счёте и сами народные избранники – это те лица, против которых будут действовать многие нормы антикоррупционного закона. Не могут они предложить в данном законе некие ограничительные и прямые, в том числе репрессивные, меры – Президент не подпишет. Вот и по- лучается паралич власти. 83 Слайд 90 Необходимо отметить некую пробельную и даже попустительскую пра- вовую политику в отношении проблемы становления антикоррупционной функции. Правовое регулирование не охватывает весь потенциально коррум- пированный рынок услуг. Понятно, что коррупция мимикри́рует. Остаются – и надолго останутся – дефицитными качественная медицинская помощь, каче- ственное образование, престижная и хорошо оплачиваемая работа, социальная и правовая защита и многое другое. А вместе с этим остаётся и естественная, «привычная» ниша для коррупционных сделок. В данном аспекте представляется назревшей потенциальная необходи- мость закрепления в правовых источниках самой антикоррупционной функции, признание её глобального характера по отношению ко всему обществу. Сейчас также важно создать механизм, препятствующий появлению новых коррупциогенных правовых норм, провоцирующих должностные нарушения. С этой целью должна проводиться независимая научная и общественная экспер- тиза законопроектов. Её результаты должны учитываться в работе над законо- проектами. Такой вариант антикоррупционного предварительного контроля ка- чества законопроектов объясняется спецификой антикоррупционной функции государства. Данная функция – это завоевание демократии, способность огра- ничить власть в условиях её подконтрольности обществу. Её особенность в том, что она в принципе не может быть реализована вне таких институтов со- временного общества, как свободные СМИ, общественно-политические незави- симые организации, органы общегосударственного контроля. Одной из проблем антикоррупционной политики является слабость пра- вового регулирования системы исполнительной власти, наличие пробелов в ор- ганизации власти, во взаимоотношениях различных её уровней, звеньев. Ком- плекс этих факторов порождает значительную непредсказуемость в работе ис- полнительной власти, является объективным ограничителем эффективности всей системы государственного управления и мощным источником развития теневой политики. 84 Слайд 91 Неоднократно отмечалось, что коррупция связана с бедностью, в том числе с низкой оплатой чиновничьих услуг. Поэтому антикоррупционная функция государства должна сочетаться с экономической. Высокий уровень коррумпированности государственных служащих парадоксальным образом со- четается с их социальной незащищённостью и должностным бесправием. Уро- вень денежного содержания, определяемый официальными источниками фи- нансирования, противоречит тем реальным стандартам потребления, которые культивируются в чиновничьей среде, и порождает обстановку официальной лжи, двоемыслия. И хотя решение проблемы оплаты труда в государственном секторе может помочь в решении наболевшей проблемы, активная пропаганда этого способа как единственно верного и чудодейственного неоправданна. Об этом говорят коррупционные скандалы в странах, где доходы в государствен- ном секторе неизмеримо выше. Изменения идут слишком медленно. Если антикоррупционная политика формируется в структурном аспекте довольно ощутимо, то страдает её содер- жательная сторона, проработанность самих мер – нет логичности, последова- тельности. Следует отметить, что антикоррупционные меры, принимаемые нашим государством, по меньшей мере половинчатые. Не урегулирован статус высших должностных лиц государства, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, статус системы органов исполнительной власти. Слайд 92 Обойдено молчанием положение дел со службой в государственном сек- торе. Даже в проектах антикоррупционного закона не учитывается такая кате- гория лиц, как служащие государственных предприятий и учреждений, служа- щие организаций с участием государственного капитала. Получается, если лицо не находится на государственной службе, но служит в государственной органи- зации, оно вне сферы действия антикоррупционного закона. Речь идёт о много- 85 миллионной части населения – врачах, педагогах, менеджменте государствен- ных производств, сотрудниках государственных учреждений – кредитных ор- ганизаций, фондов, корпораций и др. Они не являются объектами правового антикоррупционного воздействия. О какой антикоррупционной политике в этой связи можно вести речь? Можно выделить следующие уровни антикоррупционной политики, учи- тывающие структурную организацию общества как систему организаций. В государственном секторе это коррупция в органах власти и в иных госу- дарственных организациях, действующих в отраслях и сферах государственно- го управления. В сфере местного самоуправления это коррупция в органах и организациях системы местного самоуправления. Таким образом, публичная коррупция имеет четыре разновидности. А с учётом особенностей статуса лиц, замещающих государственные и муници- пальные политические, в частности выборные, должности, она расслаивается на шесть уровней аналогично современной структуре государственного управ- ления. Принимая во внимание непубличную коррупцию, можно ставить вопрос о выработке антикоррупционной политики, дифференцирующей сферы кор- рупции и принимающей во внимание все эти сферы как обязательное условие эффективности и полноценности. Слайд 93 Следует отказаться от узкого толкования субъекта коррупционного про- ступка, включив в категорию подлежащих ответственности всех субъектов гос- ударственного и муниципального сектора управления, а в перспективе и корпо- ративного управления. В число субъектов уголовного наказания по антикор- рупционным делам необходимо включить родственников и всех аффилирован- ных лиц, имеющих причастность к коррупционной деятельности и укрыватель- ству доходов от преступной деятельности. Норма о преступно связанном с кор- рупционером лице действует, например, в Грузии. 86 Следует скорейшим образом реанимировать институт конфискации, сде- лав это таким образом, чтобы возможность обратной силы данного закона со- хранялась, то есть признав неконституционным предыдущий акт, отменяющий конфискацию. В состав имущества, подлежащего конфискации по коррупцион- ным делам, должно включаться имущество, в том числе находящееся в добро- совестном владении. Например, приобретение которого или происхождение не может быть объяснено законными и чёткими основаниями, а также не соответ- ствует законным доходам данных лиц. Слайд 94 Перейдем к вопросу о стратегии осуществления антикоррупционной функции. Изначально постановка задачи полного искоренения коррупции непра- вильна и так же нелогична, как и приглушение её симптомов на основе прин- ципа действия по обстановке. Необходим постоянный мониторинг коррупции как явления. Её изучение – это уже начало преодоления негативных проявле- ний коррупции задолго до того момента, когда она становится массовым явле- нием. Как единичное явление она не представляет опасности, угрожающей гос- ударству. Скрытный характер её проявлений детерминирует локальность нега- тивного эффекта. Субъект исходит из определённой сложившейся в обиходе обстановки, из реального жизненного уклада, того состояния законности, кото- рое формирует в течение жизни его мировоззрение. Последнее, в свою очередь, допускает или отвергает возможность участия в коррупционном поведении. В отличие от большинства правонарушений формирование вины в кор- рупционной деятельности зависит от факторов коллективного мышления. Сте- реотипы поведения создают основу коррупции. Социальные схемы параллель- ных управлению, нелегальных, «серых» технологий и механизмов неправовых отношений влияют на создание коррупциогенной среды, в которой коррупция расцветает, чувствует себя свободно и становится массовой. Возникая в одном узком коллективе, она тлеет годами и десятилетиями, принимая самые различ- 87 ные формы, внешне иногда похожие на взаимовыручку, помощь, поддержку. Поэтому вопрос о коррупции – это вопрос об укладе всей общественной жизни в стране. Его не решить одному отдельно взятому поколению разом, навсегда и повсеместно. Слайд 95 В большинстве случаев опасная стадия развития коррупции – это про- блема прежде всего одного, достаточно замкнутого, но не изолированного кол- лектива, группы лиц. В коллективе, работая в тесном взаимодействии, невоз- можно не определить наличие коррупционной деятельности. Поэтому, прини- мая коллективные формы, она на государственном уровне не воспринимается как нарушение. В этом и состоит главная опасность и причина её быстрого рас- пространения. Государство, народ для коррупционера такие же абстрактные субъекты, как многие юридические лица и другие коллективные образования. |