Текст электронного учебника. Правовое регулирование антикоррупционной деятельности
 Скачать 2.65 Mb.
|
|
Затем коррупция набирает темп: осуществляются теневое лоббирование, протекционизм, содействие в получении государственных средств, кредитов, иных преимуществ лжефирмам. Или происходит передача государственного имущества в управление коммерческим структурам криминальной ориента- ции; проведение незаконных финансово-хозяйственных сделок, банковских операций. 68 Слайд 73 К коррупционно опасным можно отнести и неправовые, то есть не преду- смотренные правом действия должностных лиц, произвольные, самочинные действия на основе управленческого усмотрения. Например, превышение властной компетенции, корпоративные традиции, допускающие использование должностного положения для реализации непубличных по своему характеру интересов. Не случайно мировая практика, стремясь добиться снижения кор- рупции, выводит объекты инфраструктуры, обеспечивающей государственный аппарат всем необходимым в плане снабжения, из государственного сектора в частный. Тем самым стремясь предотвратить монопольное распределение средств и конфликт интересов. Возвращаясь к понятию коррупции, отметим, что в ее основе лежит пове- дение определённой категории лиц. Этих лиц можно отнести к числу долж- ностных, то есть имеющих право совершать властно-распорядительные дей- ствия, создающие юридические последствия для других лиц. В обязанности должностных лиц входит взаимодействие с другими субъектами, обеспечение интересов организации путём личностного и индивидуализированного воздей- ствия на духовную, сознательно-волевую сферу человека. При этом в категории «должностное лицо» запрограммирован конфликт между интересами организации и личности. Игнорирование данного обстоя- тельства может непосредственно повлиять на успешность осуществляемых в стране преобразований. Слайд 74 Коррупция, проявляющаяся именно в ситуации конфликта интересов, яв- ляется как бы ответом на дисфункциональность власти, на отсутствие её начал в определённых сферах публичного регулирования. Эти отношения тут же за- мещаются отношениями в большинстве случаев договорно-корыстного поряд- ка. Или происходит замещение протекционизмом в интересах третьих лиц: род- ственников, друзей, сослуживцев. Иными словами, регулирование обществен- 69 ных процессов даёт постоянный повод для появления коррупционных отноше- ний. Они в определённой фазе составляют прямой путь взаимодействия власти и общества, в результате чего не оформившийся общественный интерес пред- ставлен носителем частного. Он со своей стороны предпочитает самый прими- тивный способ его достижения – товарный обмен или его эквивалент. Таким образом, достигается баланс частного и публичного, за счёт игнорирования собственно сферы публичного. В этом смысле коррупция является средством решения социальных конфликтов, которые часто порождаются догматизиро- ванностью сферы публичного в праве. Или это порождение обусловлено непри- способленностью общественно-государственных институтов к быстро изменя- ющейся общественной практике. И как бы напрашивается заключение об из- вестной доле позитивности коррупции в определённых ситуациях. Однако кор- рупция не разрешает социальные конфликты. Она способна лишь сглаживать последствия некоторых частных. В целом же она провоцирует ещё большую конфликтность, бесправие, паралич публичных институтов права и государ- ства. Это приводит к постепенному обострению отношений в неконкурентной, монопольной среде, неспособной к реформированию и социальному взаимо- действию, к полноценному управлению. Слайд 75 Нередко коррупцию определяют как сделку в ущерб интересам публич- ного управления. Действительно, имеет место продажа законных услуг власти в обход правил. Продаются также и не предусмотренные законом, а то и вовсе противоречащие закону преимущества и услуги. Оплачиваются деловые встре- чи, оформляются неофициальные пропуска, исполняются «заказы» на государ- ственные номера транспортных средств, в обход правил сдаются государствен- ные экзамены на право пользования транспортным средством. Или получаются свидетельства о прохождении техосмотра, приобретаются и другие дефицитные нематериальные преимущества, правоустанавливающие документы, знаки эли- тарной принадлежности. Делается это в нарушение правовых принципов, в 70 частности принципа социальной справедливости. Поэтому коррупция – это, прежде всего, не предусмотренное законом предоставление и использование объектов материального мира и нематериальных преимуществ, благ в результа- те реализации публичных полномочий либо с использованием своего служеб- ного положения должностными лицами. Происходит это с нарушением прин- ципа справедливости в организации публичного управления, принципа разум- ной достаточности и минимизации властно-публичных средств в отношении гражданского общества. Слайд 76 Отдельный аспект коррупции заключается в получении и использовании в сугубо личных целях материальных предметов, документов, содержащих ин- формацию о принадлежности к определённым публичным институтам власти. Например, знаков идентичности: распорядительных записок, внешней атрибу- тики, символов, пропусков – тождественных или реально применяемых в сфере публичного управления. Коррумпированный аппарат превращает любые сред- ства, ассоциируемые с «административным ресурсом», неформальными прояв- лениями властной компетенции в источник коррупции, предлагая эти средства для использования в частной сфере. Например, многие автовладельцы, в про- шлом служащие правоохранительных органов, возят всевозможные атрибуты должностного статуса, снижающие риск законной проверки сотрудниками ав- томобильного надзора. Многие подобные обиходные вещи не становятся объ- ектом правового регулирования, хотя свидетельствуют о несправедливом ис- пользовании должностного статуса по окончании службы. Они должны расце- ниваться как коррупционные, а затем влечь ответственность, вплоть до лише- ния государственных льгот и компенсаций, пожизненных званий и наград в особо серьёзных и опасных случаях. Коррупционным отношениям свойственны обменные механизмы, пред- полагающие двусторонний характер. В обмене фигурируют деньги, всевозмож- ные материальные блага, услуги. Однако, прежде всего, интересен характер мо- 71 тивации данного обмена, сделки. Порой мы не видим второго её участника. Принимается некое нерациональное решение, часто с нарушением законода- тельства. В итоге просматривается интерес отнюдь не личный, а корпоратив- ный. Субъектом оказывается группа чиновников, лоббистов или даже целое ве- домство. Такие факты известны, в особенности в сфере ведомственного нормо- творчества. Слайд 77 Лева́да считает, что в силу мотивации «как субъектом, так и адресатом коррупционного действия может оказаться социальный институт, группа, мас- са, общественное мнение». Соглашаясь с данным подходом, отметим, что в це- лом, определяя коррупцию, следует относить к ней все явления, свидетель- ствующие о злоупотреблении властью, независимо от природы такой индиви- дуализированной мотивации. Она может выражать в том числе и неправильно понятые интересы государственной службы. Становится очевидным отход на второй план корыстной составляющей всех определений коррупции. Важен не столько корыстный интерес, сколько антиобщественный лич- ный интерес, который может являться корыстным, но всегда предполагать по- ложительные последствия властных решений в интересах узкой группы лиц. Причем за счёт дискриминации других категорий лиц и нарушения обществен- но полезных целей, принципов деятельности общественных институтов. Как частный случай такой дискриминации имеет место ведомственная коррупция, выражающаяся в достижении ведомственных интересов, интересов групп госу- дарственных служащих. В этом случае другая сторона практически принужда- ется к согласию и не вступает в активные отношения. По сути, речь не идёт о какой-либо сделке. Подобные решения свидетельствуют о коллективной форме коррупции, не тождественной организованной коррупционной преступности. Коррупционность рассматривается как некий тип негативного социально- го поведения, который представляет собой характерный элемент определённого социального механизма. К коррупции не относят иные элементы, параллельные 72 ей, такие как «блат», «кумовство», кланово-этнические или просто личные свя- зи в экономических или административных структурах. Эти и подобные явле- ния, сочетаясь с коррупцией, усиливают её негативный эффект, создают для неё долговременную теневую основу в виде доверительных отношений. Они же могут быть и проявлениями коррупции вследствие принятия несправедливых или непринятия справедливых решений, связанных с реализацией публичных юридических полномочий на основе индивидуальных предпочтений. Слайд 78 Итак, коррупцию можно рассматривать как разновидность социально- негативного поведения, которое выражается в установлении отношений обмена или принуждения с целью получения материальных или нематериальных благ или преимуществ. Одной из сторон данных отношений выступает носитель публичных функций – должностное лицо. Целью данных отношений является удовлетворение личного или группового, то есть непубличного, как правило, корыстного или иного антиобщественного интереса, конфликтного по отноше- нию к общественно полезным целям деятельности. Учитывая сложность определения мотивов и целей любого злоупотреб- ления властью, юридическому анализу доступна в основном корыстная кор- рупция. Именно её основы должны быть устранены правовыми мерами в первую очередь, ликвидирован её экономический потенциал. Тем более что коррупция, как правило, детерминирована экономическими причинами. Экономисты фиксируют стабильно низкое положение России относи- тельно предоставления и гарантий экономической свободы. Американские ис- следователи – авторы рейтинга коррупции отмечают, что повысить уровень экономической свободы мешает сегодня «постоянно дорожающее государство и его услуги людям», слабая защита прав на частную собственность и корруп- ция. Вместо развития экономики продолжается перераспределение сокращаю- щихся ресурсов. 73 Сырьевая экономика, как показывает мировой опыт, не может обойтись без коррупции, но для экономики знаний, к которой призывает наш президент, коррупция по тому же опыту станет убийственной коррозией. Слайд 79 Перейдем к следующей теме: «Антикоррупционная политика Российско- го государства. Часть 2». В рамках данной темы мы рассмотрим вопрос об ан- тикоррупционной функции государства. Далее перейдем к вопросу об антикор- рупционной политике государства. Завершит тему вопрос о системности в осуществлении антикоррупционной функции. Слайд 80 Начнем рассматривать вопрос об антикоррупционной функции государ- ства. О коррупции можно и нужно говорить в плане системности самого явле- ния и системного противодействия ему. Этот подход должен дополняться ви́дением причин, порождающих кор- рупцию, коррупциогенной среды, моментов возникновения, проявления её мас- совости. К тому же важно предвидеть и прогнозировать вариативность корруп- ции и иметь чёткие представления об универсальных средствах её сдержива- ния. Часто универсальные средства почему-то предлагают альтернативно. Ку- ра́кин считает, что меры уголовной репрессии не должны расцениваться в шка- ле приоритетов как первоочередные. Он уделяет наибольшее внимание мерам административно-правового предупреждения и пресечения коррупции в систе- ме государственной службы. Дени́сов отдаёт первенство системе государствен- ного и общественного контроля, мерам диспозитивным, гражданско-правовым, вытеснению государства из экономической сферы. Вершко́в и Пого́дин отдают предпочтение уголовно-процессуальным подходам и информационным сред- ствам в расследовании коррупционных преступлений. Лопа́тин ставит вопрос о системном подходе в антикоррупционной политике, в котором среди правовых 74 мер юридической ответственности уделяется внимание главным образом мерам уголовной репрессии. Дискуссионность вопроса о приоритетах в противодействии коррупции наводит на необходимость подхода, учитывающего сильные стороны каждого из рассматриваемых средств. Слайд 81 На наш взгляд, оправданно включение любых средств антикоррупцион- ной политики, любой антикоррупционной деятельности в реализацию единой по замыслу государственной функции. В ней каждое новое средство является продолжением предыдущего, подчеркнём, логическим продолжением. В функ- циональном аспекте системный подход в понимании и в выработке концепции антикоррупционной политики представляется несколько иным. Основная принципиальная схема противодействия коррупции начинает приносить прак- тические результаты путём выстраивания организационных, экономических, юридических и политико-идеологических взаимодействий. При этом нет необ- ходимости давать исчерпывающий перечень коррупционных проявлений и средств борьбы с ними на каждый случай. Данная практика бесперспективна. Представляется более важным сосредоточить все основные усилия на по- нимании того, что коррупция – это не состав преступления. Это не проблема части, группы лиц, которых достаточно изолировать, обязать, подвергнуть наказанию, лишить привилегий, ограничить с помощью контроля, уволить или нейтрализовать иным способом. Данные средства годятся для регулирования контролируемого процесса. Последние исследования показывают, что корруп- ция – это неконтролируемый процесс, системная проблема управления. Край- няя закрытость коррупционеров, их организованность позволяют говорить о применении современными государствами специфической политики, чрезвы- чайного арсенала мер. Выделение особого, организационно обособленного, самостоятельного направления политики государств, надгосударственных образований и междуна- 75 родного сообщества, включающего мониторинг, сдерживание и нейтрализацию коррупционной деятельности, позволяет ставить вопрос об отнесении специфи- ческой антикоррупционной практики к разряду государственных функций. Слайд 82 Как верно отмечает Красно́в, «если до сих пор функция борьбы с пре- ступностью включала в себя и борьбу с коррупцией, то сегодня антикоррупци- онная политика должна стать самостоятельной функцией государства. Это необходимо даже в тех государствах, где отмечается относительно низкий уро- вень коррупции. И уж тем более в транзитных странах, проводящих экономи- ческие реформы после многолетнего отсутствия права частной собственности и конкурентной среды». Антикоррупционная функция Российского государства, конечно, в первую очередь нуждается в скорейшем правовом обеспечении. Нестандарт- ность исследуемой проблемы государственного управления диктует новые формы устройства и реализации государственной власти. Имеющихся властных ресурсов недостаточно, они подвержены коррупционным воздействиям и не- пригодны. Нужно ставить проблему комплексности в оценке коррупции как яв- ления. Коррупцию невозможно остановить, понимая её только как группу пра- вонарушений. Она и правонарушение, и его причины в одном детерминирован- ном явлении. На этот факт указывает Се́лихов: «Многообразие форм коррупции обу- словлено особенностями их проявления. Одни представляют собой правонару- шения – взяточничество, подкуп, злоупотребления и хищения, совершаемые должностными лицами. Другие – злоупотребления публичным статусом – про- текционизм, олигополия, лоббизм». Бороться нужно и с тем, и с другим. Мета- форично рассуждая, коррупция – это сорняк, основная часть которого хорошо укрыта и спрятана под землёй, но именно она составляет его зловредную сущ- ность. 76 Всё чаще коррупцию воспринимают как нечто большее, чем просто взят- ки в государственных структурах. Кура́кин определяет коррумпированность аппарата управления как «системные недостатки организации, обусловливаю- щие злоупотребления служебным положением персонала организации». Слайд 83 Коррупция в этом смысле нерационально организованная и дефектная власть, принимающая несправедливые решения. Природа коррупции кроется в искажении содержания властных отношений в процессе осуществления госу- дарственной власти. При этом государственная власть становится средством достижения корыстных интересов. Кузьминов так определяет порог коррупци- онного поведения: «Когда чиновник, принимая какое-то решение на самом вы- соком уровне – о таможенной, государственно-лицензионной политике, руко- водствуется интересами совершенно конкретных групп и другие группы не имеют возможности оспорить такие решения, то именно он представляет собой вершину коррупции». База у коррупции одна – слабость государства, несоот- ветствие его административных, финансовых возможностей, а также возмож- ностей контроля с объёмом обязательств перед гражданами и предприятиями. Это значит, что некому эти возможности рассмотреть, облечь в государствен- ную идеологию, претворить в вид государственной программы, получить на эти цели финансирование и мобилизовать активность исполнителей и населения. Иными словами, государству необходима дополнительная функция на сложный и ответственный период его реформирования, становления, каковой мы наблю- даем в настоящее время. Антикоррупционной функцией является совокупность действий, направ- ленных на устранение причин коррупции, нормализация работы государствен- ного аппарата, устроенного по максимально удобной и полезной для всех чле- нов общества технологии. В узком же смысле антикоррупционная функция есть непосредственное вытеснение из жизни общества явления коррупции на всех уровнях его организации с помощью специфических мер. 77 Аниткоррупционная функция должна включать: антикоррупционную политику – в первую очередь на нынешнем этапе информационно-идеологические меры; антикоррупционное законодательство; антикоррупционный государственный орган власти по вопросам эли- тарной коррупции; процессуальный порядок инициирования и рассмотрения коррупци- онных дел на гласной и негласной основе. Слайд 84 Перейдем к вопросу об антикоррупционной политике государства. Антикоррупционная политика есть научно обоснованная, последователь- ная и системная деятельность институтов государства и гражданского обще- ства. Она связана с профилактикой и сокращением негативного влияния кор- рупции, а также с устранением причин и условий, способствующих ее возник- новению. |