Текст электронного учебника. Правовое регулирование антикоррупционной деятельности
 Скачать 2.65 Mb.
|
|
Вряд ли можно говорить о кардинальных успехах в антикоррупционной деятельности. Проблема не решается. В чём причина? Новейший этап истории Российского государства, так или иначе, связан с коррупцией. Её причины, факты, свидетельствующие о ней, и последствия всем известны. 58 Слайд 62 Трагические события августа – сентября 2004 года, катастрофы авиалай- неров Ту-134 и Ту-154, захват школы в Беслане еще раз явно показали жесткую зависимость терроризма от коррупции. Все больше «доходит» до власти, что коррупция может погубить не только рядовых граждан, но и ее саму. И, чувствуя такую опасность, власть, что называется, начинает шевелиться. От бесконечных ельцинских разговоров о необходимости борьбы с коррупцией власть потихонь- ку пытается перейти к делам. Не то чтобы уж хочется. Жизнь заставляет. Ведь коррупция является всеобъемлющей и глобальной проблемой, суще- ственно нарушающей безопасность общества и личности, принципы демократии и государственного управления, равенства и социальной справедливости. Главный вред коррупции заключается в том, что она разъедает государ- ственную власть, делает ее слабой, немощной, фиктивной. Основной ресурс власти – доверие к ней со стороны населения – теряется. Без этого ресурса власть не может проводить какую-либо полноценную политику, какие-либо реформы. Таким образом, подрывая доверие к власти, ее авторитет, коррупция в конечном счете препятствует реализации общественных интересов. Она стоит на пути свободы личности, причиняет ущерб сотрудничеству с другими госу- дарствами, социальной и инвестиционной политике. Коррупция становится яв- лением, во многом определяющим политическое, экономическое и культурное развитие общества. Сущность коррупции состоит в том, что она деформирует социальные связи, разрушает нормальный порядок вещей в обществе, в результате чего происходит «порча», «коррозия» власти. Коррупция в нашей стране, как и во всем мире, неразрывно связана с организованной преступностью, международ- ным терроризмом. Она служит мощным рычагом влияния на органы государ- ственной власти, политику и институты гражданского общества. 59 Слайд 63 Коррупция – сложная, комплексная социально-правовая проблема, тре- бующая к себе соответствующего отношения, то есть комплексного подхода, сочетающего различные меры и средства. Нужны целенаправленные усилия со стороны государства и гражданского общества, нужна соответствующая анти- коррупционная политика. Потребность в подобной политике заключается и в том, что коррупция самым тесным образом связана с организованной преступностью. Организо- ванная же преступность потому так и называется, что пытается обеспечить своё существование на длительный период, то есть она думает на перспективу, ста- вит стратегические цели и задачи и пытается их достигать. Тем самым мафия претендует на выстраивание собственной теневой политики. Именно в этом та- ится главная опасность данного вида преступности. Если не срабатывает поли- тика конкретного государства в той или иной сфере, на ее место выдвигается теневая, которая пытается решать проблемы общества с помощью своей систе- мы ценностей и преступных средств. Организованная преступность гораздо раньше власти осознала преиму- щества системных действий. Поэтому, «перекупая» должностных лиц и ис- пользуя коррупционные средства, она весьма настойчиво проводит своего рода коррупционную политику в целях «прихватизации» государства. Государство и гражданское общество с неизбежностью должны реагиро- вать на это и проводить свою политику – антикоррупционную и тем самым ве- сти борьбу с организованной преступностью. В этом смысле антикоррупцион- ная политика выступает одновременно и как антиоргпреступная. Отсюда кор- рупция – это во многом поле битвы здоровых сил государства и общества с ор- ганизованными теневыми сегментами нашей действительности. 60 Слайд 64 Социологи отмечают, что рейтинг коррупции среди прочих негативных явлений не снижается: она всегда в пятёрке самых острых проблем общества. Большая часть населения считает уровень борьбы с коррупцией недостаточ- ным. 26 % полагают, что состояние дел в этом направлении ухудшилось, а 43 % считают, что осталось в прежнем состоянии. Коррупция как проблема любой закрытой и в той или иной степени рас- пределительной системы отношений получила в сложившихся условиях бес- контрольности бюрократии благоприятствующий фактор. Всеобщее понижение статуса таких социальных регуляторов, как право и мораль, в нашем государ- стве приводят к образованию коррупционного пространства, коррупционных сетей, пронизывающих буквально всю иерархию общества. Организационно сеть коррумпированных структур строится сверху вниз – адекватно структуре власти. О масштабе коррупции ясно свидетельствует рост числа людей, надею- щихся на себя, а не на власть, составившего 78 процентов. А 61 процент уве- рены, что вообще не имеют возможности хоть как-то влиять на власть и её решения. Пресловутые распределительные отношения в сфере отправления власт- ных полномочий отмечают политологи. Например, Афана́сьева правильно ука- зывает: «Нынешний госслужащий – это торговец возможностями, предоставля- емыми его должностью. Есть покупатель – чиновник его обслуживает. …А ведь совокупность чиновников – это и есть государство. Получается, государ- ство не управляет страной. Скорее наоборот – страна управляет государством. Ибо покупателя, готового заплатить конкретным чиновникам за принятие ре- шений, отвечающих интересам государства в целом, – нет». Антикоррупционная политика предусматривает создание прежде всего юридических норм и организационно-управленческих механизмов. Они способ- ны в единстве создать систему выработки решений, обеспечивающую независи- мое от усмотрения конкретных лиц предоставление властных услуг обществу. 61 Слайд 65 В функциональном плане наибольший прогресс может быть достигнут путём последовательно проводимой правовой политики государства по отно- шению к самой опасной части коррупционного блока отношений – к государ- ственной коррупции. В ряду антикоррупционных действий должны присутствовать чёткость, логика политико-правовых средств, предусматривающая наличие и постоянное обновление самых существенных направлений данного вида деятельности: мониторинг коррупционных сфер государственной власти; учёт деформаций и их оценка, поиск правового пути выхода из со- здавшейся ситуации; устранение «серых» технологий реализации власти; создание прозрачных процессуальных и результативных контрольных механизмов. Закономерностью социально-правовых процессов является сам факт наличия коррупции, её принципиальная объективная способность самовоспро- изводиться в бюрократически организованных системах. Коррупция всегда присутствовала в бюрократическом государстве, что свидетельствует о регрес- се бюрократического управления, его трансформации в бюрократизм. Под бю- рократизмом в свою очередь понимается определённое состояние аппарата управления, действующего в частных, ведомственных, а чаще всего в личных интересах. Опираясь на концепцию «официального секрета», бюрократия фана- тично пытается вывести из-под контроля общественности значительную часть своей деятельности. В нашем понимании коррупция – это последствие такого явления, как бюрократизм. Это его наиболее опасная фактическая, бытийная часть, связанная с реализацией в практических отношениях властной компе- тенции с отклонениями от целей публичного управления. 62 Слайд 66 Закономерно также, что коррупция усиливается вместе с бюрократизмом в условиях переходного, трансформирующегося периода развития государ- ственности. Справедливо ставить вопрос и о неизбежном снижении действия данной закономерности вследствие тех же объективных причин. Развитие об- щества идёт путём укрепления публичных институтов государства и усовер- шенствования правовой системы. Если коррупция способствует достижению частных интересов малых групп, то такие публичные институты, как государ- ство и право, – единственно возможные инструменты снижения активности коррупции в общих, полезным всем целях. Нужно ставить вопрос о достижении юридически незначительного, «нормального» уровня коррупции, вплоть до её тотального искоренения. Немаловажным представляется и анализ с позиции уяснения понятия коррупции. Пока оно не получит чёткого юридического толкования и офици- ального закрепления в виде легальной формулировки понятия, не будет воз- можности вырабатывать и проводить в жизнь эффективную антикоррупцион- ную политику. В разряд коррупционных явлений часто записывают то, что коррупцией не является, и наоборот – из поля зрения юридической науки ухо- дит значительная часть таких деформаций власти, которые имеют коррупцион- ную природу. Слайд 67 Перейдем к вопросу о содержании категории «коррупция». Коррупция – это составной элемент теневой правовой жизни. Она впле- тена в правовую жизнь как комплекс разнообразных действий, как определён- ный процесс в сфере управления. Её невозможно чётко зафиксировать право- выми средствами, так как она не идентична ни одному юридическому понятию, например составу правонарушения. Она и не может быть определена юридиче- ски в полном объёме, иначе это давно было бы воплощено в правотворческой практике. 63 Можно согласиться со словами о том, что «коррупция в России пока не правовая, а больше политико-экономическая категория». Однако всё же форма- лизация этого понятия существует в самых разных интерпретациях: в междуна- родно-правовых источниках, политической практике, правосознании. Рассматривая коррупцию как научную категорию, следует включать в неё или относить к ее сфере целый комплекс однопорядковых понятий, отражаю- щих порой различные по внешним признакам социальные явления. А именно: правонарушения, нарушения правил служебной этики, протекционизм, теневой лоббизм. Не вся коррупционная деятельность легализована в антикоррупцион- ном законодательстве путём перечисления и формулирования её видов. Мы придерживаемся позиции, что это объективно предопределено. Всё это убеждает в необходимости широкого подхода в определении кор- рупции, не тождественной совокупности определённого рода правонарушений. Слайд 68 Россия относится к странам, не имеющим четкого антикоррупционного закона. Имеющийся закон во многом носит рамочный характер. Нормы, преду- сматривающие соответствующие меры, распылены, не систематизированы и не имеют чёткой идеологической основы. В результате они не рассматриваются обществом как антикоррупционные. Такое положение характерно для стран с низким уровнем преступности, обеспечивающим правопорядок без агрессивно- го законодательства, к которому, безусловно, относится антикоррупционный закон. В России ситуация совершенно иная. Для целей системного устранения этого негативного явления, для активизации государства на особенно остром направлении жизнедеятельности общества требуется признание факта коррум- пированности многих сфер. Необходимо юридическое закрепление термина «коррупция» и принятие соответствующего закона. Без соответствующей политики разбудить общество призывами, кампа- нейщиной, показательными процессами, борьбой с отдельными явлениями, 64 взятками и подкупом невозможно. Невозможно также добиться в этом направ- лении ощутимых результатов путём кардинального улучшения в сфере обеспе- чения правопорядка, в частности в борьбе с преступностью. Следует учитывать причинность, механизм возникновения – так называемые корни коррупции, возможные формы её появления. Принципиальным подходом к исследованию коррупции является то, что она представляет собой постоянное самовоспроизводящееся явление, которое коренится в недрах самого уклада социальной жизни и не признает культурно- этнических и территориальных границ. Она представляет собой социальное яв- ление, возникающее и процветающее из-за несовершенства и слабости многих общественных и государственных институтов. Первопричиной возникновения и роста коррупции является глубинная эгоистическая мотивация поведения чи- новников, их стремление к наживе путём использования властных полномочий и служебного положения. Правовед Денисов, характеризуя коррупцию в госу- дарственном аппарате, отмечает, что она «связана с обособлением его от обще- ства, с использованием отдельными должностными лицами своего служебного положения в личных и групповых целях, которые противоречат интересам об- щества». Слайд 69 Итак, коррупция – это противоправное или не предусмотренное правом теневое явление, связанное с внеправовым способом реализации властных пол- номочий. Она выражается в приобретении материальных или нематериальных выгод должностными лицами государственного аппарата и иных организаций. Примеры коррупции известны человечеству с самых ранних эпох его ци- вилизованного существования. Как ни странно, но очевидны последствия пре- вращения коррупции в агрессивную, тотальную среду, в глобальную систему вредоносных явлений в фазе демократизации общества, в современном госу- дарстве. Демократия же, в свою очередь, предполагает принятие целой системы мер, направленных на противодействие коррупции. 65 Эти рассуждения приводят к признанию трансформации оценки корруп- ции в историческом плане. От деструктивного, антиобщественного и зловред- ного явления, простого подкупа властей до несовместимого с общественно- политической системой государства комплексного, теневого сектора, который опирается на специфический многоуровневый и универсальный процесс, уко- ренившийся в обществе. Представляется, что коррупционная деятельность состоит из блока тене- вых явлений, традиционно относимых к коррупции. Например, подкуп долж- ностных лиц, посредничество в подобных действиях, хищения государственно- го имущества путём злоупотребления должностным положением и другие. С этими явлениями сопряжены многие акты деформации власти: наруше- ния этики, правил предоставления информации гражданам и организациям, предоставление не предусмотренных законом «услуг». Или распределение все- возможных имущественных благ: объектов собственности, услуг, правоуста- навливающих решений – с нарушениями законности, принципов справедливо- сти. Это может быть и всевозможная деятельность в интересах третьих лиц и другие ситуации, характеризуемые как конфликт интересов. Слайд 70 Особенно опасная ситуация складывается из-за недостатков многих пра- вовых актов, к сожалению, провоцирующих коррупционную деятельность. Одинаково вредны пробелы в правовом регулировании, автоматически созда- ющие управленческие «дыры», «пустоты», неоправданно большой объём усмотрения. Недопустимо и моральное устаревание правовых актов, способ- ствующее их высокой «коррупционной ёмкости», что обусловливает парал- лельные механизмы власти. Например, пробелы в регулировании правового режима государственной символики, коррупционные злоупотребления служеб- ным статусом создают условия для теневого бизнеса по изготовлению удосто- верений, бланков документов, идентичных официальным. Или «приобретению» официальных бланков и удостоверений. Использование данных документов 66 способствует сокрытию правонарушений, вредит авторитету правоохранитель- ных органов. Убедительным примером появления теневых административных барьеров стал Закон «О лицензировании отдельных видов деятельности». Слайд 71 Наибольшую латентность имеют факты организованной коррупции, ос- нованные на системном неисполнении государственными органами своих пря- мых обязанностей. В правоприменительной практике по причине некомпетент- ности, загруженности довольно сложно отделить такое неисполнение от кор- рупционного бездействия, а то и помощи преступным элементам. Синдром все- общего попустительства способствует развитию одиозных форм коррупции. Например, в Сибири государственную границу пересекают целые автоколонны браконьерского леса, сопровождаемые нередко милицейскими чинами. Специ- алисты считают, что вывозимые за рубеж объёмы древесины в более чем поло- вине случаев имеют нелегальное происхождение, а это почти пять миллионов кубометров. Каждое дерево, по сути, проходит многоэтапный контроль специа- листов государственных лесхозов, прокуратуры, инспекции по безопасности дорожного движения, таможни. Однако факты свидетельствуют, что «бревно в глазу» российской бюрократии столь велико, что не позволяет ей реагировать даже на коллективные обращения жителей. Так, жители села Кука́н сообщили об уничтожении особо ценных пород деревьев. Однако комиссия лесной охра- ны не обнаружила нарушений, зато межведомственная комиссия обнаружила 20 тысяч незаконно заготовленной древесины, но стало это возможным только после обращения жителей к Президенту. Сегодняшней коррупции свойственна многоуровневость, сложная форма целого комплекса взаимосвязанных явлений, так или иначе дестабилизирую- щих власть, паразитарных по своему характеру для общественного способа су- ществования человека. На базе основной системы коррупционных явлений формируются иные, подобные, предусматривающие создание своеобразной инфраструктуры обще- ства, обслуживающей коррупционные интересы. 67 Слайд 72 По оценкам специалистов и руководителей крупных игроков на рынке политпиа́ра, ёмкость данного рынка составляет от 100 до 300 миллионов долла- ров в год, а всего на выборы по всей России тратится до 1 миллиарда долларов в год. Возникает вопрос о размахе теневого сектора политики и роли в нём гос- ударственных структур. Например, штабов кандидатов от партии власти, в ко- торые, как известно, часто входят многие работники государственного аппара- та, продолжающие исполнять свои основные обязанности и одновременно ока- зывающие помощь кандидату. Фактом, свидетельствующим о связи теневых явлений в госаппарате и избирательных компаний, служит результат голосова- ния на президентских выборах. Согласно официальным данным, в отдельных республиках число голосов достигало 98 % [девяноста восьми процентов], что не согласуется со средними цифрами по стране – 71 % [семьдесят один про- цент]. И, очевидно, имело под собой неофициальное использование админи- стративного ресурса, то есть коррупционное, теневое использование власти. Правовед Корж выделяет шесть уровней коррумпированных связей, ко- торые используются организованными преступными образованиями. Уже на первом уровне коррумпированных связей чиновник крайне опасен. Он ещё не совершает правонарушения, но уже создаёт условия для преступной деятельно- сти: содействует регистрации фиктивных фирм, развитию теневого производ- ства, лицензированию и регистрации лжефирм, лжебанков. |